關(guān)于創(chuàng)新財政區(qū)域扶持政策的調(diào)研報告

◎文/邢立華 于 喆

一、財政支持區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀和問題

近年來，為支持區(qū)域經(jīng)濟加快發(fā)展，部分地區(qū)采取了地方稅收全額補助功能區(qū)的扶持政策，以支持區(qū)域營商環(huán)境建設(shè)。這種方式在一定時期內(nèi)對區(qū)域開發(fā)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)集聚等起到了積極的促進作用，有效地推動了區(qū)域?qū)崿F(xiàn)較快發(fā)展，但隨著國家政策導(dǎo)向調(diào)整和經(jīng)濟形勢發(fā)展變化，繼續(xù)實行該類政策已難以適應(yīng)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的要求。

一是從發(fā)展趨勢看，現(xiàn)行政策門檻較低，注冊坐落區(qū)內(nèi)的各類企業(yè)均可納入補助統(tǒng)計范圍，因此無法準確把控預(yù)算總量。近年來快速增長的補助資金大幅超出年初預(yù)算安排，造成部分剛性支出被擠占，削弱了市級統(tǒng)籌調(diào)控能力，難以對財力困難區(qū)實施更有效的支持政策，不利于區(qū)域均衡發(fā)展。

二是從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，當前天津正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時期，急需支持符合“一基地三區(qū)”定位的新興產(chǎn)業(yè)、實體經(jīng)濟等快速發(fā)展，由于稅收全補政策與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃無關(guān)，容易導(dǎo)致基層發(fā)展“眉毛胡子一把抓”，甚至急功近利地引入一些短期回報率高、缺乏長期產(chǎn)出的項目，一些本不屬于區(qū)域定位的產(chǎn)業(yè)混入其中，造成產(chǎn)業(yè)布局不合理、區(qū)域規(guī)劃與財政扶持方向相背離等問題。

三是從協(xié)調(diào)發(fā)展情況看，享受地方稅收全額補助政策的區(qū)域往往稅收快速增長，增幅遠高于同期其他區(qū)域，在洼地效應(yīng)的影響下，部分未享受政策的區(qū)域稅源遷轉(zhuǎn)態(tài)勢明顯，甚至出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)空心化問題，區(qū)域發(fā)展面臨的不均衡、不協(xié)調(diào)問題較為突出。

二、調(diào)整完善市對區(qū)財政扶持政策探索研究

針對上述問題，天津市財政局赴上海、北京、廣東、深圳等地進行專題調(diào)研，上述省市主要通過設(shè)立專項資金、安排轉(zhuǎn)移支付等方式，對重點產(chǎn)業(yè)、重點區(qū)域給予精準扶持，不再采取普惠性稅收補助方式。綜合借鑒兄弟省市做法，根據(jù)國家政策導(dǎo)向要求，我們研究提出了建立財政支持區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的意見。

（一）總體思路

逐步將現(xiàn)行區(qū)域稅收補助政策調(diào)整為建立以 “專項資金+產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向+績效評價”為主要內(nèi)容的財政支持區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展新機制，支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和動能轉(zhuǎn)換。

（二）基本原則

堅持“四個結(jié)合”，即市級引導(dǎo)與區(qū)級實施相結(jié)合、公平競爭與區(qū)別對待相結(jié)合、放權(quán)發(fā)展與考核約束相結(jié)合、平穩(wěn)過渡與改革創(chuàng)新相結(jié)合。

（三）工作措施

一是總量把控、動態(tài)調(diào)整。設(shè)立“支持區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展專項資金”，統(tǒng)籌各項資金來源，每年安排一定規(guī)模的專項資金，確保預(yù)算安排規(guī)?？煽?、財力可承受、財政可持續(xù)。

二是覆蓋全市、突出重點。專項資金支持范圍面向全市各區(qū)，不再局限于部分功能區(qū)，激勵各區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。

三是放權(quán)管理、績效考核。市級專項資金以轉(zhuǎn)移支付方式分配各區(qū)，由各區(qū)自主確定項目、統(tǒng)籌安排使用。市財政以高質(zhì)量發(fā)展為目標，圍繞戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、民營經(jīng)濟、大項目投資額、人才引進、外地來津企業(yè)、營商環(huán)境等重點指標，建立體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的績效考核評價體系，根據(jù)考評結(jié)果分配資金，形成“市級定方向、區(qū)級定項目”的發(fā)展格局。

四是分年退坡、平穩(wěn)過渡。對于現(xiàn)行享受政策區(qū)域，政策到期后按主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)核定基數(shù)，后幾年按一定比例逐年退坡。專項資金先行安排退坡補助，同時根據(jù)各區(qū)工作實績建立競爭性分配機制，專項資金剩余部分按上年績效評價結(jié)果分配各區(qū)。

三、政策調(diào)整的必要性與可行性

（一）從問題導(dǎo)向角度看，實施財政支持區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展政策，更有利于兼顧全市統(tǒng)籌和調(diào)動各區(qū)積極性

一是通過總量把控增強市級統(tǒng)籌能力。新政策將以現(xiàn)行政策到期后騰挪財力為來源，每年控制一定規(guī)模，確保市級在安排三保、償債等剛性支出之余，能夠?qū)ω斄щy區(qū)實施更有效的支持政策。

二是通過差異化的績效指標，發(fā)揮財政資金與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的引導(dǎo)合力。根據(jù)各區(qū)高質(zhì)量發(fā)展成效分配財政資金，圍繞戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、民營經(jīng)濟、大項目投資額、人才引進、外地來津企業(yè)、營商環(huán)境等重點指標，以轉(zhuǎn)移支付方式分配各區(qū)，由各區(qū)根據(jù)本區(qū)產(chǎn)業(yè)圖譜自主確定項目，統(tǒng)籌安排資金使用。

三是通過競爭性分配，激發(fā)全市各區(qū)發(fā)展活力。財政資金將覆蓋全市各區(qū)，不再局限于部分功能區(qū)，同時資金分配與發(fā)展成效掛鉤，能者多得，鼓勵各區(qū)創(chuàng)新競進。

（二）從國家政策導(dǎo)向情況看，繼續(xù)實施與稅收掛鉤的補助存在政策風險

2018年，黨中央、國務(wù)院印發(fā) 《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》（中發(fā) 〔2018〕43 號），明確“防止出現(xiàn)制造政策洼地、地方保護主義等問題”，要求通過財政轉(zhuǎn)移支付制度、建立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展評價指標體系等方式，健全區(qū)域政策調(diào)控機制和發(fā)展保障機制。近年來財政部也多次要求地方清理規(guī)范自行出臺的稅收優(yōu)惠政策，明確財政補貼、補助或獎勵等支出不得與企業(yè)繳納的稅收掛鉤。

（三）從先進省市經(jīng)驗做法看，普遍是對重點產(chǎn)業(yè)給予精準扶持，并通過激勵考核等措施促進區(qū)域良性競爭

主要特點：一是制定產(chǎn)業(yè)目錄明確發(fā)展方向，如深圳對前海制定產(chǎn)業(yè)準入目錄及優(yōu)惠目錄，給予現(xiàn)代物流、科技服務(wù)、文化創(chuàng)意等行業(yè)稅收優(yōu)惠。

二是設(shè)立專項資金規(guī)范支持方式，如上海制定虹橋商務(wù)區(qū)專項發(fā)展資金管理辦法，由市、區(qū)兩級共同設(shè)立發(fā)展專項資金，每年按項目需要在資金總額內(nèi)安排補助。

三是實施績效考核，建立激勵機制，如廣東制定園區(qū)績效評價辦法，對產(chǎn)業(yè)園的投資額、稅收總額和增速、先進制造業(yè)增加值等指標進行考核排名，并據(jù)此給予資金和用地指標獎勵。

（四）從預(yù)期效果看，新機制有助于推動各區(qū)精算 “招商投入產(chǎn)出比”

按照現(xiàn)行扶持政策，具有一定規(guī)模的企業(yè)，尤其是跨區(qū)域匯繳稅收的平臺企業(yè)，對地方政府的議價能力較強。部分地區(qū)吸引支持該類企業(yè)發(fā)展的力度不斷加大，有的看似能夠以企業(yè)稅收產(chǎn)出覆蓋政策投入，但綜合考慮投入的土地成本、增加的社會治理投入，以及隨財政收入增加而增加的教育、扶貧剛性支出后，地方財政嚴重“倒掛”。新機制有助于促進各區(qū)經(jīng)濟、財政、招商等部門間加強協(xié)作，聚焦主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，精算投入產(chǎn)出，在支持企業(yè)健康發(fā)展的同時，實現(xiàn)財政收入匹配增長。

四、政策調(diào)整變化

一是新機制在資金規(guī)模安排上，由每年按企業(yè)納稅情況統(tǒng)計，調(diào)整為按市級收入的一定比例確定規(guī)模，將扶持資金與市級收入情況掛鉤，實現(xiàn)財力壯大與扶持加大的政策聯(lián)動，避免兌現(xiàn)政策擠占三保、償債等剛性支出問題。同時，在政策適用范圍上，由面向部分區(qū)域擴大到面向全市各區(qū)，實現(xiàn)政策的統(tǒng)一公平，減少市內(nèi)各區(qū)之間的因政策洼地而形成的內(nèi)部挖搶損耗。

二是新政策由不分產(chǎn)業(yè)全部給予市級稅收補助，調(diào)整為按照各區(qū)產(chǎn)業(yè)圖譜確定評價指標體系，根據(jù)反映主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展成效的指標情況給予轉(zhuǎn)移支付資金支持，將有限的財政資金用于引導(dǎo)各區(qū)發(fā)展符合國家發(fā)展定位和全市發(fā)展導(dǎo)向的重點產(chǎn)業(yè)，與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃形成合力，確保天津經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、動力轉(zhuǎn)換的重大歷史任務(wù)加快落地取得成效。

三是新政策由 “各補各的，缺乏橫向比較關(guān)聯(lián)”格局，調(diào)整為“相互關(guān)聯(lián)，競爭分配”的格局，根據(jù)各區(qū)績效指標完成情況進行評分，通過標準化換算以競爭性方式分配扶持資金，更加突出獎勵先進的政策導(dǎo)向。同時，扶持資金通過一般性轉(zhuǎn)移支付補助各區(qū)，由各區(qū)統(tǒng)籌使用，形成“市級定方向、區(qū)級定項目”的發(fā)展格局。

當前，天津正處在爬坡過坎、滾石上山的關(guān)鍵時期，既是困難也是機遇，希望通過財政扶持政策的調(diào)整，調(diào)動市區(qū)兩級積極性，實現(xiàn)我市經(jīng)濟財政的高質(zhì)量發(fā)展。