當前基層形式主義突出問題及其解決路徑研究

蘇秀珍　吳業(yè)勤

摘 要：形式主義由來已久，積弊甚深，當前已經(jīng)成為阻礙政令暢通、嚴重困擾基層的突出問題。本課題立足于安徽形式主義突出問題的解決現(xiàn)狀，通過對全省各市縣的調(diào)查研究，了解到在開會發(fā)文、檢查考核、基層減負、調(diào)查研究等方面出現(xiàn)的形式主義新動向、新表現(xiàn)，指出其產(chǎn)生的深層次原因主要是政績觀錯位、官僚主義思想嚴重、能力素質(zhì)缺乏、體制機制障礙，并提出了打通思想關“結”、保持剛性約束、抓好“關鍵少數(shù)”、破除體制機制障礙等具有現(xiàn)實價值的解決之道。

關鍵詞：基層;形式主義;突出問題;解決路徑

形式主義位于“四風”（即形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風）之首，是困擾基層多年的頑疾。為真實了解當前依然存在的形式主義突出問題，我們對安徽省各市縣150多位機關公務員、企事業(yè)單位干部、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部及村（社區(qū)）干部進行了實地走訪、座談及問卷調(diào)查，掌握了大量一手情況，認為必須深挖形式主義根源，對癥下藥，積極尋求有效的解決之道。

一、當前基層存在的形式主義突出問題

自2019年中央下發(fā)了《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》以來，從中央到地方各級政府都建立了相應專項工作機制，在黨中央的統(tǒng)一領導下統(tǒng)籌推進。安徽省從講政治的高度，把整治形式主義擺在突出位置，提出了整治形式主義官僚主義突出問題的“十力戒十做到”，同時還下發(fā)了《關于開展“嚴規(guī)矩、強監(jiān)督、轉作風”集中整治形式主義官僚主義專項行動實施方案的通知》，開展了為期3個月的專項整治行動，共查處形式主義官僚主義問題630個，處理1012人[1];在“不忘初心牢記使命”主題教育中，安徽省以阜陽“刷白墻”問題為突破口，以李平案為鏡鑒，在全省開展“三個以案”（即以案示警、以案為戒、以案促改）警示教育，“向形式主義官僚主義等頑瘴痼疾開刀，努力構建敢管敢治、嚴管嚴治、長管長治的黨建新生態(tài)?！盵2]通過一系列有力措施，安徽形式主義突出問題得到了有效遏制，基層減負效果明顯，但是離基層干部群眾的期盼和黨中央的要求還有一定距離，形式主義突出問題仍在一定程度一定范圍內(nèi)存在，并且發(fā)生了隱形變異，呈現(xiàn)出新表現(xiàn)、新動向。

（一）文山會海問題換湯不換藥

中央《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》明確要求，“層層大幅度精簡文件和會議，確保發(fā)給縣級以下的文件、召開的會議減少30%-50%”，但在具體操作層面卻出現(xiàn)了走“形式主義”減負的現(xiàn)象。調(diào)研中了解到，基層干部反映較為強烈的是，文山會海換湯不換藥，隱形的“形式主義”成為基層的“新包袱”。問卷中，當問及“您認為在開會發(fā)文方面還存在哪些形式主義問題”時，72%的受訪者認為，文件、通知數(shù)量明顯少了，但是通過QQ、微信、郵件等方式安排工作卻多了;44.7%的受訪者認為，“紅頭”文件雖有所減少，“白頭文件”（指無文號文件）卻多了;43.3%的受訪者認為，會議次數(shù)減少了，工作提示卻多了;38%的受訪者認為，會議數(shù)量雖有所減少，但套會、陪會現(xiàn)象多了，會議時間拖長、人員增加，質(zhì)量效率未見提高。由此可見，文山會海問題并沒有真正解決，只是出現(xiàn)了隱形變異。

（二）痕跡化管理無處不在

調(diào)研中了解到，有的地方和部門借調(diào)研、座談、觀摩之名的督導檢查并沒有明顯減少，形式留痕、評價單一等問題沒有得到根本解決。部分單位或部門在黨建、扶貧、環(huán)保、文明創(chuàng)建等方面還存在報表多、指標繁、頻次多、材料上報急等現(xiàn)象，工作流于形式，不重實效，一定程度上影響了基層干部干實事的積極性。問卷調(diào)查中，在問及“您認為在檢查評比方面存在哪些形式主義問題”時，54%的受訪干部選擇“重復督查、多頭檢查、無效考核”選項，有些檢查考核省、市兩級考核項目內(nèi)容相似，所需準備材料規(guī)格不盡相同，同一事項，表格樣式換來換去重復上報，浪費了大量人力物力;48.7%的受訪干部選擇，督查考核表面上減少了，卻以調(diào)研、考察、同級互評之名來行督促考核之實;67.3%的受訪干部選擇痕跡化管理無處不在，拍照留存成為日常工作，尤其是扶貧領域要求留痕問題較為突出，較多地將察看領導批示、開會發(fā)文、臺賬記錄、會議照片、工作方案、階段記錄等資料作為考核標準。由此可見，檢查評比中不科學不合理的痕跡化管理仍大量存在，基層干部茫然無奈、疲于應付，舊有固化的工作機制和工作模式不轉變，基層的形式主義問題很難根本解決。

（三）基層減負“流于形式”

調(diào)研中了解到，部分單位的領導打著“為基層減負，整治形式主義官僚主義”的旗號，但內(nèi)心深處并沒有實質(zhì)改變。在抓具體工作中，往往是雷聲大、雨點小，表態(tài)多、落實少，“看起來站位很高，講起來頭頭是道，干起來卻是另外一套?？谔柡暗谩鹛祉懀袆悠饋怼p飄飄，把說了當做了，把做了當做成了，甚至工作剛啟動就開始作總結、寫‘捷報”。[3]問卷調(diào)查中，當問及“我省解決形式主義突出問題為基層減負的工作是否取得了實效”時，只有8.7%的受訪者認為，效果明顯，大幅減輕了基層負擔;48%的受訪者認為，有一些變化，基層負擔有所減輕;仍有43.3%的受訪者認為，基層負擔并未真正減輕，減負流于形式，這說明基層形式主義突出問題并未得到真正解決，基層負擔仍然一定程度地存在著，因此，仍需繼續(xù)加大整治形式主義的力度。

（四）調(diào)查研究走過場

調(diào)查研究是制定工作舉措、作出科學決策的重要依據(jù)。中央曾多次發(fā)文，三令五申要求提高調(diào)查研究實效，調(diào)研工作要發(fā)揚求真務實作風，在求深、求實、求細、求準、求效上下功夫，力戒搞形式、走過場，真正沉下心來、撲下身子，多開展隨機調(diào)研、蹲點調(diào)研、解剖麻雀式調(diào)研，察實情、聽真話、取真經(jīng)，不作秀，不走“經(jīng)典路線”。但是，在實際工作中并未真正落實。我們在調(diào)研中了解到，有的同志能力不足還不注重調(diào)查研究，存在走馬觀花、流于形式現(xiàn)象，往往為調(diào)研而調(diào)研、為談話而談話，滿足于完成工作任務，不注重工作質(zhì)量，造成調(diào)研質(zhì)量不高、指導性不強;有的同志調(diào)查研究走過場，先下結論，再進行論證，打造“經(jīng)典調(diào)研線路”，搞層層陪同，搞走秀式調(diào)研;有的同志只是象征性在村（社區(qū)）進行了一些基本的調(diào)研，調(diào)研的全面性、深入性和廣泛性不夠，沉下身子“解剖麻雀”的少，摸清真實情況，從中提煉出指導全局工作的成功經(jīng)驗和辦法欠缺;有的同志雖然前期做了一定的調(diào)查，但是對調(diào)查情況不做深入分析研究，以偏概全，提出意見建議好高騖遠，可操作性不強，調(diào)研成果不可用。

（五）層層“甩鍋”不作為

調(diào)研中，一些基層干部反映，上級部門的過度“甩鍋”，已經(jīng)超出了基層干部的承受范圍，基層往往是“兜不住”的。最后的結果是，為避免擔責任，基層干部也以各種形式甩鍋。街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的甩鍋方式一般是直接甩鍋給社區(qū)（村）;社區(qū)（村）作為基層政府的神經(jīng)末梢，便只能表示無能為力或者嘗試尋求政府服務外包的形式，再甩鍋給第三方。問卷調(diào)查中，當問及“干部在責任擔當方面存在哪些形式主義問題”時，60%的受訪者認為，主管部門依然要求與下級單位簽責任狀，將責任下移;65.3%的受訪者認為，由于上級不作為、推卸責任，導致基層事、責、權不對等，基層干部害怕出事被問責，不主動做事，工作不推不動，敷衍塞責、不履職、不擔當、不作為的現(xiàn)象還很突出;45%的受訪者認為，屬地管理給基層單位造成很大負擔，有些是主管部門不履責的問題，一個屬地管理就將責任屬地化，讓基層街道、社區(qū)去承擔本不屬于職責范圍內(nèi)的責任，使其成了“背鍋俠”。

二、形式主義突出問題產(chǎn)生的根源

一些困擾基層的形式主義問題禁而不絕，其根本原因在于一些影響整治效果的深層次問題沒有得到有效解決。

（一）政績觀錯位，責任心缺失

問卷顯示，部分領導干部政績觀出現(xiàn)錯位是造成“人人喊累、整天叫苦”、基層和機關“空喊空轉空耗”問題的重要原因之一。當問及“您認為形式主義問題產(chǎn)生的根源在哪里”時，66%的受訪者認為，政績觀扭曲導致脫離實際胡亂作為，錯誤的思想觀念不轉變，形式主義就難以根除。訪談中也了解到，一些黨員干部奉行只唯上不唯實的政績觀，重“顯績”，輕“潛績”，顯績大家看得見，當然領導也看得見，因而容易贏得喝彩、獲得褒獎，而潛績則不是人人都能認識到，或者一段時期內(nèi)無法體現(xiàn)出來，享受不到掌聲。正因如此，一些黨員干部酷愛形式主義，貪圖表面上華麗，不講求實效，一味追求“顯績”，不甘于“潛績”，創(chuàng)造出來的往往是“泡沫”，乍看之下能力了得、碩果累累，甚至還頂著五顏六色的光環(huán)，但揭開那華麗的外表，實質(zhì)就是私心為上，為自己撈取升遷的“資本”。有的“泡沫政績”罔顧客觀規(guī)律，搞寅吃卯糧、邀約民心，上大項目、搞大工程，甚至不惜債臺高筑，留下后遺癥，給地方發(fā)展背上沉重包袱。

（二）官僚主義思想作祟，宗旨意識淡薄

官僚主義催生形式主義，形式主義屢禁不止，甚至不斷出新，一個重要原因就是官僚主義思想嚴重，權力觀扭曲。問卷調(diào)查中，64.7%受訪者認為，形式主義的病根是一些干部思想觀念存在問題，官僚主義思想嚴重，導致嚴重脫離實際、脫離群眾，高高在上，對群眾的安危冷暖漠不關心，工作方法簡單粗暴，甚至隨心所欲、弄虛作假、欺上瞞下，掩蓋矛盾和問題。官僚主義存在一日，形式主義就會猖獗一時。形式主義與官僚主義看似有著不同的表現(xiàn)形式，實則是相互關聯(lián)、相互作用，“官僚主義必然會引發(fā)形式主義，形式主義也必然會助長官僚主義”[4]，不破除官僚主義，就難以根治形式主義。

（三）能力素質(zhì)缺乏，擔當精神不夠

形式主義的產(chǎn)生與一些黨員干部懶政怠政密不可分。懶政怠政歸根結底與本領恐慌、缺乏擔當有關。調(diào)研中了解到，一些機關干部和基層干部對形式主義“深惡痛絕”，卻又“深陷其中”。究其原因，主要來自兩個方面：一方面是能力不足，存在“能力恐慌”、“本領恐慌”;另一方面是擔當精神不夠，以形式主義整改形式主義。一些基層干部習慣于對上級的部署要求機械地執(zhí)行落實，習慣于當會議精神的“二傳手”，機械的上傳下達，既沒有考慮到本地實際情況和本領域工作特點，也不講求提升效率。

（四）體制機制尚不完善，治標與治本相脫節(jié)

形式主義難以根除的原因是多方面的，體制機制障礙是當前形式主義問題得不到根治的深層次原因之一，激勵關懷政策不到位、基層權責不對等、考核評價機制有待完善是當前基層工作中存在的主要難點問題，其中，追責問責泛化簡單化是縣鄉(xiāng)兩級干部的“最大負擔”。訪談中，各級干部普遍反映，解決形式主義突出問題為基層減負不能只停留在精簡文件會議、統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核上，更應當在科學考核評價、規(guī)范問責制度、加大激勵關懷、建立權責對等的基層治理體系等深層次問題上加快破題?；鶎痈刹颗赂墒?、怕被舉報、怕被問責，更怕的是不聽解釋，一味追責問責。當前問責多指向一線干事的干部，這讓他們背負了很大的政治壓力和心理壓力，帶來的負面效應就是不敢說真話，窗戶紙誰也不捅破。

三、解決基層形式主義突出問題的路徑

習近平總書記強調(diào)，要堅決杜絕形形色色的形式主義官僚主義，持續(xù)為基層松綁減負，讓干部有更多時間和精力抓落實。[5]通過對調(diào)研結果的分析，我們認為解決形式主義突出問題為基層減負應從以下幾個方面著手：

（一）提高政治站位，打通思想關“結”

形式主義，表現(xiàn)在行動上，根子在思想上，思想觀念不轉變，形式主義就難以根除。問卷調(diào)查中，當問及“您認為解決形式主義突出問題為基層減負主要應從哪些方面著手”時，65.1%的受訪者認為，解決形式主義問題關鍵是要把思想上的“結”打通，解決政績觀錯位問題。就安徽來說，當前我們要以深化“三個以案”警示教育為契機，更加著力突出力戒形式主義官僚主義這一重要內(nèi)容，深入學習習近平總書記關于力戒形式主義、官僚主義的重要論述，深刻認識并查找形式主義官僚主義的根源、危害和破解方法，端正唯實不唯上的價值取向，打牢對上負責與對下負責相統(tǒng)一的思想基礎。

（二）始終保持剛性約束，杜絕文山會海反彈回潮

以習近平同志為核心的黨中央把2019年確定為“基層減負年”，實施了治理文山會海、統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核等硬核舉措，取得了為基層減負最直接的成效。但是這不應該只是一年的事情，我們要始終保持剛性約束，把當前在減量上的成效保持住，杜絕反彈回潮。問卷調(diào)查中，關于“如何解決解決文山會海反彈回潮的問題”，70%的受訪者認為，要改變個別上級部門“隨意下指令”的官僚做派，改變多頭領導問題;65.3%的受訪者認為，要改進會議流程，減少傳達會，增加討論會，讓基層干部“有話說得出”;65.3%的受訪者認為，暢通民主渠道，建立整治形式主義為基層減負專項工作機制十分必要。

（三）抓好“關鍵少數(shù)”，發(fā)揮“領頭雁”作用

解決形式主義突出問題要切實抓好“關鍵少數(shù)”，發(fā)揮領導干部的領頭雁作用。破除形式主義官僚主義，領導干部決不能置身事外當“旁觀者”，而要走在前列，當“踐行者”，真正身體力行、當好示范。調(diào)研中，一些受訪者認為，領導干部一方面要做好示范引領，帶頭把自己擺進去，帶頭查找問題，帶頭進行整改，減少形式大于內(nèi)容的會議、文件和工作安排，為下級做好示范;另一方面要強化責任擔當，領導干部要敢抓、敢管，克服“求穩(wěn)怕亂”“愛護羽毛”等錯誤思想，對本單位小問題、個人小毛病，決不姑息縱容，要及時制止、督促整改，堅決糾治空泛表態(tài)、應景造勢、敷衍塞責、出工不出力等問題，督促干部在工作謀劃、跟蹤落實中切實履職盡責。

（四）破除體制機制障礙，激發(fā)干部擔當作為

破除考核、問責、激勵關懷、基層治理體系等方面的體制機制障礙，是解決形式主義問題的治本之策，也是調(diào)研中各級干部的強烈呼聲。問卷中，當問及“您認為如何破解形式主義產(chǎn)生的體制機制障礙問題”時，82%的受訪干部建議，完善問責制度和激勵關懷機制，解決干部不敢擔當作為的問題;74%的受訪干部建議，為基層放權賦能，加快制定賦權清單，盡快明晰各層級權力和責任清單，厘清各層級的權力和責任邊界，建立重實績、重實干、科學有效的考核評價體系，增加基層干部和群眾的發(fā)言權;71.3%的受訪者建議，建立雙向考評機制，把基層意見列入對政府職能部門的考核內(nèi)容，改變只對下不對上的單向度考核;54%的受訪者建議，堅持內(nèi)部評價與外部評價相結合，注重吸納基層群眾的意見建議，實現(xiàn)精準考核。

綜上所述，形式主義之弊非一日之寒，切實為基層減負也非一日之功，因此，唯有內(nèi)外兼修、標本兼治、馳而不息、久久為功，才能從根子上鏟除形式主義滋生的土壤，徹底根治長期困擾基層的形式主義頑疾。

參考文獻

[1] 張祎鑫、陳多潤：嚴規(guī)矩強監(jiān)督轉作風安徽集中整治“冷硬橫推”[EB/OL]，中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站（http：//www.ccdi.gov.cn/yaowen/201906/t20190620_195815.html），2019-06-23.

[2] 李錦斌：堅定不移破除形式主義、官僚主義[J]，求是，2019（23）：52.

[3] 李錦斌：堅定不移破除形式主義、官僚主義[J]，求是，2019（23）：52.

[4] 劉紅凜：新時代如何根除官僚主義與形式主義滋生上壤[J]，學術前沿，2018（05）：46.

[5] 中辦印發(fā)《通知》持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風保證[N]，人民日報，2020-4-15（01）.

作者簡介：蘇秀珍（1970-），女，安徽淮南，中共淮南市委黨校講師，碩士研究生，研究方向：黨史黨建;

吳業(yè)勤（1968-），男，安徽霍山，中共淮南市委黨校副教授，碩士研究生，研究方向：黨史黨建。

基金項目：本文系 2019年度安徽省黨校（行政學院）系統(tǒng)重點課題《“基層減負年”視域下我省形式主義突出問題及其解決路徑研究》的研究成果，項目編號：QS2019056。