政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題探析

摘 要：政府投資審計(jì)作為審計(jì)監(jiān)督的重要監(jiān)督手段，越來越受到社會(huì)的重視和關(guān)注，隨著政府投資建設(shè)項(xiàng)目的日益增多和規(guī)模的不斷擴(kuò)大，有效地促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善民生。近年來通過審計(jì)發(fā)現(xiàn)，政府投資建設(shè)項(xiàng)目在控制建設(shè)成本節(jié)約政府資金、遏制建設(shè)領(lǐng)域腐敗、建設(shè)項(xiàng)目管理還存在諸多不規(guī)范之處，亟待解決，本文結(jié)合筆者所在的基層審計(jì)機(jī)關(guān)（L縣審計(jì)局）工作經(jīng)歷淺談一下在政府投資審計(jì)工作中發(fā)現(xiàn)的問題以及有效措施。

關(guān)鍵詞：建設(shè)項(xiàng)目;審計(jì);問題

一、開展政府投資審計(jì)的意義

政府投資建設(shè)項(xiàng)目事關(guān)國計(jì)民生，關(guān)系千家萬戶，搞好政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)，對基層的經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步起著舉足輕重的作用。近年來，L縣審計(jì)機(jī)關(guān)聚焦全縣改革發(fā)展大局，緊扣縣委、縣政府中心工作，按照項(xiàng)目資金應(yīng)用到哪里，審計(jì)監(jiān)督就跟進(jìn)到哪里的要求，不斷創(chuàng)新審計(jì)理念，完善審計(jì)工作機(jī)制，提升審計(jì)工作實(shí)效，扎實(shí)開展重大政府投資建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督，取得了不小的成果：

一是在控制建設(shè)成本節(jié)約政府資金方面如2017年投資審計(jì)重點(diǎn)對200萬以上項(xiàng)目實(shí)行全覆蓋，完成政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)81個(gè)，送審金額11.43億元，審計(jì)結(jié)果為10.16億元，審計(jì)核減結(jié)算不實(shí)金額1.27億元（審減率為11.1%）;2018年完成政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)108個(gè)，送審金額12.82億元，審計(jì)結(jié)果為11.35億元，審計(jì)核減結(jié)算不實(shí)金額1.47億元（審減率為11.5%），2019年完成政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)126個(gè)，送審金額12.62億元，審計(jì)結(jié)果為11.29億元，審計(jì)核減結(jié)算不實(shí)金額1.68億元（審減率為11.8%）;二是在遏制建設(shè)領(lǐng)域腐敗方面兩年來政府投資建設(shè)項(xiàng)目移送案件線索12起，處理處分30人左右;三是在建設(shè)項(xiàng)目管理方面提出針對性強(qiáng)可操作性的審計(jì)建議30多條。有力地為L縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府投資專項(xiàng)資金的使用、建設(shè)單位廉政建設(shè)保駕護(hù)航。

雖然近年來政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)取得了一些成績，但在審計(jì)過程中還有審計(jì)發(fā)現(xiàn)政府投資建設(shè)項(xiàng)目在前期預(yù)算、招投標(biāo)、現(xiàn)場管理、結(jié)算等方面都存在著諸多問題，一定程度上影響了其社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)揮。

二、政府投資審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問題

1、政府投資建設(shè)項(xiàng)目前期

政府投資建設(shè)項(xiàng)目前期工作是項(xiàng)目建設(shè)程序中一個(gè)非常重要的階段也是對項(xiàng)目成本控制的關(guān)鍵。但在實(shí)際工作中，許多政府投資建設(shè)項(xiàng)目沒有進(jìn)行深入細(xì)致的前期準(zhǔn)備工作，而導(dǎo)致最終的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過預(yù)算值或合同價(jià)，主要原因有：

（1）勘察和設(shè)計(jì)階段，L縣大多數(shù)項(xiàng)目都是由同一家設(shè)計(jì)院承擔(dān)勘察設(shè)計(jì)任務(wù)，在勘察階段現(xiàn)場勘察取點(diǎn)隨意性大沒有嚴(yán)格按照國家標(biāo)準(zhǔn)取樣從而導(dǎo)致勘察不精準(zhǔn)，直接導(dǎo)致設(shè)計(jì)不精準(zhǔn)，導(dǎo)致后續(xù)大變更，無論對成本控制還是工期都造成嚴(yán)重的影響。如2018年度某異地扶貧搬遷項(xiàng)目在施工過程中設(shè)計(jì)開挖深度為2米，而現(xiàn)場施工過程中發(fā)現(xiàn)軟土地基，需要大面積換填，通過二次勘察，開挖換填深度由原來的2米挖至5米，原來設(shè)計(jì)好的基礎(chǔ)只能重新設(shè)計(jì)，部分已經(jīng)完成的工序只能重新再來，這樣造成的不僅是資源和資金的浪費(fèi)，還對項(xiàng)目的進(jìn)度造成嚴(yán)重影響。

預(yù)算和招投標(biāo)階段，政府投資建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算是控制項(xiàng)目招標(biāo)上限控制價(jià)，也是控制政府投資建設(shè)項(xiàng)目結(jié)算是否不超標(biāo)的重要依據(jù)，近年來通過政府投資審計(jì)發(fā)現(xiàn)L縣預(yù)算不精準(zhǔn)給項(xiàng)目結(jié)算審計(jì)帶來了巨大的阻力。首先是政府投資建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算漏項(xiàng)和計(jì)算錯(cuò)誤問題，近3年來完成300多個(gè)政府投資審計(jì)項(xiàng)目中，有200個(gè)左右的結(jié)算超過了預(yù)算或者合同金額，因項(xiàng)目預(yù)算漏項(xiàng)和計(jì)算錯(cuò)誤的就有100多個(gè);其次是材料調(diào)差問題，L縣政府投資建設(shè)項(xiàng)目一般是由財(cái)政評審中心先預(yù)算評審再進(jìn)行招投標(biāo)，而部分單位為了節(jié)省時(shí)間往往是提前幾個(gè)月甚至一年的時(shí)間就將預(yù)算先評審下來，招投標(biāo)依舊采用的原來的招標(biāo)上限控制價(jià)，這樣一來后續(xù)材料調(diào)差就會(huì)帶來不少影響，如對某學(xué)校的綜合樓進(jìn)行結(jié)算審計(jì)時(shí)，項(xiàng)目預(yù)算時(shí)間和招投標(biāo)的時(shí)間相差6個(gè)月，而這6個(gè)月恰好是相關(guān)主要材料價(jià)格暴漲的時(shí)間，在結(jié)算時(shí)，無論是財(cái)政評審中心、建設(shè)單位還是施工單位都按照預(yù)算時(shí)間進(jìn)行材料調(diào)差，審計(jì)只能按照相關(guān)政策按照中標(biāo)日期進(jìn)行調(diào)整，材料調(diào)差審減所占的整個(gè)項(xiàng)目的6%，政府投資審計(jì)的阻力增加不少;最后是合同簽訂階段，合同是政府投資建設(shè)項(xiàng)目開展的前提，一個(gè)項(xiàng)目從開工到最終審計(jì)跨度比較大，不確定因素也比較多，完整的合同對政府投資建設(shè)項(xiàng)目結(jié)算審計(jì)起著關(guān)鍵作用。L縣的大多數(shù)政府投資建設(shè)項(xiàng)目合同沒有采用標(biāo)準(zhǔn)合同，合同內(nèi)容也過于簡單，沒有約定相關(guān)的條款如材料如何調(diào)差、責(zé)任劃分、簽證、現(xiàn)場管理更沒有專用條款和通用條款等等，在結(jié)算審計(jì)過程中，是嚴(yán)格遵照合同進(jìn)行審計(jì)的，這給審計(jì)人員帶來了諸多不便。

2、政府投資建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施

（1）建設(shè)單位專業(yè)性不強(qiáng)，缺乏現(xiàn)場管理經(jīng)驗(yàn)

政府投資建設(shè)項(xiàng)目涉及面廣如市政建設(shè)項(xiàng)目、水利建設(shè)項(xiàng)目、國土建設(shè)項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目等還涉及教育建設(shè)項(xiàng)目、衛(wèi)生建設(shè)項(xiàng)目、扶貧建設(shè)項(xiàng)目等。隨著國家對民生項(xiàng)目的投入加大，尤其是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)民生項(xiàng)目的增多，建設(shè)單位的不專業(yè)給政府投資建設(shè)項(xiàng)目的管理和運(yùn)行帶來了諸多麻煩。L縣近兩年來80%的項(xiàng)目集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，大多數(shù)為教育建設(shè)項(xiàng)目、衛(wèi)生建設(shè)項(xiàng)目、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目等，而建設(shè)方都為相關(guān)的某某學(xué)校、某某衛(wèi)生院以及某某鎮(zhèn)政府，這些單位的管理人員基本都不懂政府投資建設(shè)項(xiàng)目基本操作流程、沒有相應(yīng)工程現(xiàn)場管理經(jīng)驗(yàn)、嚴(yán)重缺乏專業(yè)知識等，在實(shí)際管理過程中隨意增加與不在預(yù)算內(nèi)的子目、現(xiàn)場監(jiān)督管理流于形式、進(jìn)度款支付不規(guī)范等問題突出，不能對工程進(jìn)度、工程質(zhì)量、工程投資進(jìn)行有效控制，致使項(xiàng)目不能達(dá)到預(yù)期的效果。這些問題對政府建投資項(xiàng)目的管理和運(yùn)行帶來了不少的影響。

（2）工程監(jiān)理履責(zé)不到位

工程監(jiān)理是受建設(shè)單位委托對政府投資建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督管理，確保工程建設(shè)質(zhì)量和安全，提高工程建設(shè)水平，充分發(fā)揮投資效益的第三方機(jī)構(gòu)，國家對政府投資建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行監(jiān)理制，但綜合近年來L縣政府投資建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)理情況，大多數(shù)的工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)都為一家單位，并沒有通過招標(biāo)的方式，政府投資建設(shè)項(xiàng)目在進(jìn)行監(jiān)理過程中，部分監(jiān)理機(jī)構(gòu)的現(xiàn)場監(jiān)理人員不具備相應(yīng)的資質(zhì)、責(zé)任心不強(qiáng)、立場不堅(jiān)定等問題突出，在對某校安工程進(jìn)行政府投資審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)簽證資料發(fā)現(xiàn)所有涉及工程量的都是“最終工程量以審計(jì)審核為準(zhǔn)”，所有涉及單價(jià)的“最終單價(jià)以財(cái)政評審中心評定為準(zhǔn)”，鋼筋、基層換填等隱蔽工程量沒有或者很少遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于所簽證的數(shù)量，涉及金額20萬左右，占整個(gè)政府投資建設(shè)項(xiàng)目的7%，給國家和政府帶來了嚴(yán)重的損失。

（3）簽證單簽證不規(guī)范

工程量簽證是建設(shè)單位、監(jiān)理單位和施工單位對增補(bǔ)工程、隱蔽工程、零星工程等現(xiàn)場工程量進(jìn)行簽訂認(rèn)證，留下相關(guān)資料備查，也是政府投資審計(jì)的重要依據(jù)。L縣政府投資審計(jì)在簽證有諸多不規(guī)范之處如有的工程變更聯(lián)系單簽證不規(guī)范、簽證內(nèi)容不全，無法計(jì)量，甚至弄虛作假，違規(guī)簽證，給施工單位偷工減料、以次充好、高估冒算提供了可趁之機(jī);有的只對工程量進(jìn)行簽證，不提供計(jì)量依據(jù)，無相關(guān)附件影像資料;普遍存在簽證不及時(shí)，沒有現(xiàn)場簽證，而是事后補(bǔ)簽，這樣在很大程度上影響了簽證單的真實(shí)性和有效性。

3、政府投資建設(shè)項(xiàng)目結(jié)算審計(jì)

政府投資建設(shè)項(xiàng)目結(jié)算審計(jì)是對政府投資建設(shè)項(xiàng)目工程造價(jià)、運(yùn)行、使用、費(fèi)用等多方面進(jìn)行綜合評定、評價(jià)、認(rèn)定，是履行政府監(jiān)督的重要手段。綜合近些年來L縣政府投資建設(shè)項(xiàng)目結(jié)算審計(jì)還有許多問題存在如竣工資料缺乏，參與單位的日志記錄不詳、驗(yàn)收資料不詳（材料的合格證、發(fā)票、出廠記錄等）、影像資料缺乏;政府投資建設(shè)項(xiàng)目送審計(jì)不及時(shí)，大多數(shù)項(xiàng)目竣工后一年或者幾年才送達(dá)審計(jì)，施工單位墊付資金壓力給政府投資審計(jì)順利進(jìn)行帶來了不少困擾;高估冒算，近3年來政府投資審計(jì)平均審減率都超過了10%，有些審減甚至超過30%，許多施工企業(yè)為了使利益最大，在整理結(jié)算資料時(shí)抱有蒙混過關(guān)的僥幸心理，故意抬高送審結(jié)算造價(jià)，弄虛作假抬高工程造價(jià)，存有“審漏就賺”、“審出就減”的想法，這無疑給政府投資審計(jì)帶來了極大的風(fēng)險(xiǎn)。

三、解決政府投資審計(jì)問題的措施

1、實(shí)行精準(zhǔn)勘察、精準(zhǔn)設(shè)計(jì)、精準(zhǔn)預(yù)算

政府投資建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施前期是控制工程造價(jià)的關(guān)鍵，政府投資建設(shè)項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)和預(yù)算至關(guān)重要。首先是勘察資質(zhì)要嚴(yán)格審查，嚴(yán)厲打擊掛靠資質(zhì)的單位，選擇有相應(yīng)資質(zhì)的單位進(jìn)行勘察;其次是設(shè)計(jì)要充分和政府投資建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主單位進(jìn)行充分溝通，應(yīng)業(yè)主單位需求進(jìn)行設(shè)計(jì)，定案后簽訂責(zé)任清單，無特殊原因不能更改設(shè)計(jì)，否則誰改動(dòng)設(shè)計(jì)誰負(fù)責(zé)造成的成本浪費(fèi);最后預(yù)算單位和業(yè)主單位簽訂合同時(shí)要對預(yù)算的漏項(xiàng)、錯(cuò)誤等導(dǎo)致的成果增加進(jìn)行嚴(yán)格的約束，造成的浪費(fèi)按照損失比例扣除服務(wù)費(fèi)，預(yù)算后及時(shí)進(jìn)行招投標(biāo)，時(shí)間過長或者信息價(jià)有改變的需要進(jìn)行重新預(yù)算，重新確定招標(biāo)控制價(jià)。

2、制定可操作的管理制度，規(guī)范政府投資建設(shè)項(xiàng)目現(xiàn)場管理

政府投資建設(shè)項(xiàng)目現(xiàn)場管理是對工程進(jìn)度、工程質(zhì)量、工程量等控制的關(guān)鍵，政府投資建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主單位、監(jiān)理單位、施工單位都要實(shí)行嚴(yán)格的管理。首先，對重大項(xiàng)目、重點(diǎn)民生政府投資建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行代建制，讓有建設(shè)項(xiàng)目現(xiàn)場技術(shù)的管理單位進(jìn)行政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理，對政府投資建設(shè)項(xiàng)目多的單位積極引進(jìn)專業(yè)技術(shù)人才;其次，建立監(jiān)理單位管理庫，增強(qiáng)本地監(jiān)理企業(yè)的競爭力，建設(shè)管理部門要加強(qiáng)對工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查，嚴(yán)把監(jiān)理資質(zhì)關(guān)，實(shí)行監(jiān)理人員持證上崗，促使監(jiān)理機(jī)構(gòu)有效履行職責(zé)。對不認(rèn)真履行監(jiān)理職責(zé)的，要實(shí)施責(zé)任追究，并實(shí)行誠信制度，對履責(zé)不到位的監(jiān)理單位和個(gè)人給予處理，清理出L縣市場，嚴(yán)重違紀(jì)違法的已送至司法機(jī)關(guān);最后要規(guī)范現(xiàn)場資料，尤其是簽證資料，規(guī)范現(xiàn)場簽證程序，及時(shí)簽證，不允許補(bǔ)簽，對資料不齊、隨意變更的不予計(jì)量，對弄虛作假、以次充好進(jìn)行嚴(yán)厲的懲處，情節(jié)嚴(yán)重的移送司法機(jī)關(guān)。

3、規(guī)范政府投資建設(shè)項(xiàng)目結(jié)算程序和管理

政府投資建設(shè)項(xiàng)目結(jié)算階段標(biāo)志著政府投資建設(shè)項(xiàng)目已經(jīng)進(jìn)入最后的收尾階段。當(dāng)前政府投資建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)審批程序多、周期長、專業(yè)性強(qiáng)，同時(shí)涉及多個(gè)參與單位，因此建設(shè)項(xiàng)目程序和管理尤為重要，直接影響項(xiàng)目投資、實(shí)施、運(yùn)行。嚴(yán)格政府投資建設(shè)項(xiàng)目結(jié)算審計(jì)有利于提高政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理水平，提升效益，防止國家資金的損失浪費(fèi)，因而把好政府投資建設(shè)項(xiàng)目結(jié)算審計(jì)關(guān)至關(guān)重要。首先要將結(jié)算資料準(zhǔn)備齊全，建設(shè)單位在辦理工程結(jié)算之前應(yīng)結(jié)合監(jiān)理、質(zhì)檢、施工等有關(guān)人員對工程結(jié)算資料進(jìn)行認(rèn)真審核把關(guān)，確保資料的真實(shí)性、合理性;其次要嚴(yán)格按計(jì)劃和規(guī)定程序及時(shí)將政府投資建設(shè)項(xiàng)目完工后送審計(jì)部門進(jìn)行審計(jì);最后建立嚴(yán)格的懲處制度和信用等級，對于高估冒算、弄虛作假的工程量對施工企業(yè)進(jìn)行懲處，降低信用等級，特別嚴(yán)重的移送至司法機(jī)關(guān)。

作者簡介：蔡子平（1988—），男，漢族，湖南澧縣人，工程師，本科學(xué)歷，主要研究工程造價(jià)審計(jì)，政府投資審計(jì)等