澳大利亞的孟加拉灣地區(qū)政策演變：從忽視到全面接觸

李益波

【內容提要】 在美國積極推動“印太戰(zhàn)略”背景下，隨著孟加拉灣地緣政治、地緣經濟重要性的凸顯，澳大利亞對該地區(qū)的重視程度日益提高；其表現(xiàn)在高層訪問頻繁、經貿合作水平提高、軍事安全合作穩(wěn)步發(fā)展及公共外交不斷深化。澳大利亞對孟加拉灣地區(qū)政策的變化是其落實其自身“印太戰(zhàn)略”的重要舉措；主要目的是分擔美國在該地區(qū)的戰(zhàn)略負擔，協(xié)助印度共同維護孟加拉灣地區(qū)的力量均勢，保障其西北海域的安全利益，并從該地區(qū)潛力巨大的“藍色經濟”中獲益。這一新變化將給中國“一帶一路”倡議和該地區(qū)經濟、安全秩序構建帶來多重影響。分析澳大利亞近期在孟加拉灣的政策動向，有助于我們全面理解澳大利亞“印太”戰(zhàn)略的實質和未來走向。

澳大利亞并不屬于環(huán)孟加拉灣國家，其西北最邊遠的兩個島(科科斯島和圣誕島)距離孟加拉灣南端也約2000多公里。這種地理關系使得澳大利亞政府和民眾長期以來對孟加拉灣的的認知很淡薄。在冷戰(zhàn)期間，因為有強大盟友的保護，澳大利亞對印度洋是忽視的。冷戰(zhàn)結束前后，澳大利亞的外交重心放在“亞太”，例如推動亞太經合組織(APEC)建設及主導柬埔寨維和行動。(1)澳大利亞在APEC建設過程中的作用，參見John Ravenhill,APEC and the Construction of Pacific Rim Regionalism,Cambridge University Press,2001；John Ravenhill,“Understanding the ‘New East Asian Regionalism’”,Review of International Political Economy,Vol.17,No.2,May 2010,pp.173-177.自海灣戰(zhàn)爭至“9.11事件”以來，澳大利亞追隨美國參與“全球反恐戰(zhàn)爭”，澳大利亞在伊拉克、阿富汗和西印度洋配合美國，盡自己盟友的義務。(2)澳大利亞海軍在西印度洋的活動始于第一次海灣戰(zhàn)爭，迄今已近30年。David Brewster ,“Bring Australia’s Navy Home from the Middle East”,Lowy Institute,Aug 13,2018,https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/bring-Australias-navy-home-from-the-middle-east直到此時，澳大利亞對東印度洋(包括孟加拉灣)的關注都很少，因為在這一方向既沒有現(xiàn)實的安全威脅也缺乏類似于東亞地區(qū)的經濟吸引力。正如澳大利亞學者大衛(wèi)·布魯斯特(David Brewster)所指出的，這一地區(qū)長期被澳大利亞所忽視。(3)David Brewster ,“The Bay of Bengal: the Indo-Pacific’s New Zone of Competition”,ASPI,Dec 2 ,2014, https://www.aspistrategist.org.au/the-bay-of-bengal-the-indo-pacifics-new-zone-of-competition/.

隨著孟加拉灣地區(qū)政治、經濟環(huán)境的變化以及印美日對該地區(qū)的重視，澳大利亞意識到該地區(qū)正成為大國權力博弈新的“競技場”，開始重新審視孟加拉灣地區(qū)在其印太戰(zhàn)略規(guī)劃中的地位，并且逐步加大了對該地區(qū)的外交力度。這個變化也清晰地反映在《2020年澳大利亞國防白皮書》的文本中。本文試圖在梳理澳大利亞在該地區(qū)利益定位的基礎上，分析澳大利亞對該地區(qū)政策調整的動因、手段、前景以及由此帶來的影響。分析這一案例，有助于我們全面認識澳大利亞“印太”戰(zhàn)略的實質及走向。(4)國內關于澳大利亞對孟加拉灣地區(qū)政策的專門研究，尚不多見。國內研究大都從印太視角或印度洋政策視角有所涉及，如宋偉：《試論澳大利亞的印太體系概念與戰(zhàn)略路徑選擇》，《上海交通大學學報(哲社版)》，2016年2期；許少民：《澳大利亞“印太”戰(zhàn)略觀：內涵、動因和前景》，《當代亞太》2018年3期；周方銀、王婉：《澳大利亞視角下的印太戰(zhàn)略及中國的應對》，《現(xiàn)代國際關系》2018年1期；許善品：《澳大利亞的印度洋安全戰(zhàn)略》，《太平洋學報》2013年9期。

一、現(xiàn)狀與特點

2013年澳大利亞出臺《外交白皮書》，首次明確使用“印太”概念，這是所有國家中最早的。(5)Rory Medcalf ,“In Defence of the Indo-Pacific: Australia′s New Strategic Map”,Journal Australian Journal of International Affairs,Vol.68,No.4,2014,pp. 470-483.到2017年新版《外交白皮書》發(fā)布時，澳大利亞對“印太”的區(qū)域界定逐漸明確：從東印度洋經東南亞到太平洋，包括印度、北亞和美國。(6)Australia Government Department of Foreign Affairs and Trade,“2017 Foreign Policy White Paper”,2017,p.1,https://www.dfat.gov.au/about-us/publications/Pages/2017-foreign-policy-white-paper孟加拉灣作為東印度洋的組成部分，已被納入其印太戰(zhàn)略規(guī)劃當中。2020年7月，澳大利亞在其公布最新版《國防白皮書》中，進一步明確把東北印度洋與東南亞、南太平洋并列為近鄰區(qū)。(7)Australian Government Department of Defence,“2020 Defence Strategic Update”,Jul 1,2020,p.6,https://www.defence.gov.au/StrategicUpdate-2020/docs/2020_Defence_Strategic_Update.pdf.由此可見，澳大利亞正在逐步聚焦其在印太地區(qū)的利益關注點，孟加拉灣正是在這個背景下逐漸成為澳大利亞外交工作新的重點區(qū)域。

第一，在政治上，雙邊高層互動頻繁，各層級的對話機制逐步建立。在環(huán)孟加拉灣國家中，澳印、澳斯和澳緬關系的發(fā)展最為引人注目。首先，印度作為印度洋的重要力量，是澳大利亞推行印太戰(zhàn)略的重要合作對象。尤其是2014年莫迪首次訪澳之后，兩國關系發(fā)展到一個新階段。在2017年澳大利亞發(fā)布的《外交白皮書》中，印度被列為澳大利亞的“最重要伙伴”。(8)Australia Government Department of Foreign Affairs and Trade,“2017 Foreign Policy White Paper”,2017,p.42.2017年12月，首輪澳印2+2對話在新德里舉行。2018年印度總統(tǒng)首次訪問澳大利亞。在2020年6月的澳印首腦視頻會議上，雙方同意將澳印關系提升至“全面戰(zhàn)略伙伴關系”。其次，斯里蘭卡內戰(zhàn)結束之后，澳大利亞與斯里蘭卡關系逐步進入快車道。(9)Srimal Fernando,“70 Years Together: Australia and Sri Lanka Forging Stronger Relations”,Jan 21,2019,https://moderndiplomacy.eu/2019/01/21/70-years-together-australia-and-sri-lanka-forging-stronger-relations/2013年，時任澳大利亞總理阿伯特(Tony Abbott)頂住國內外壓力，訪問斯里蘭卡并參加英聯(lián)邦首腦會議，這成了兩國關系的轉折點。(10)“Abbott to Address Commonwealth Summit Despite Calls for Boycott”,The Guardian,Nov 15,2013,https://www.theguardian.com/world/2013/nov/15/abbott-to-address-commonwealth-summit-despite-calls-for-boycott；2015年1月，西里塞納(Maithripala Sirisena)當選斯里蘭卡總統(tǒng)，澳斯關系進一步發(fā)展。2017年5月，西里塞納訪問澳大利亞，這是斯建國以來第一位對澳進行國事訪問的國家領導人。(11)“Sri Lankan President Leaves for Australia on a State Visit”,Colombo Page,May 23,2017，http://www.colombopage.com/archive_17A/May23_1495549679CH.php.2017年10月，澳大利亞總理特恩布爾(Malcolm Turnbull)訪問斯里蘭卡，雙方簽署了“澳斯貿易與投資框架協(xié)議”(TIFA)。(12)“Australian Prime Minister′s Visit Lays Foundation for Closer Ties with Sri Lanka”,Colombo Page,Nov 2,2017,http://www.colombopage.com/archive_17B/Nov02_1509633136CH.php.除了高層互訪，兩國還建立一系列對話機制：澳斯高官對話(已舉行三輪)、戰(zhàn)略海事對話(2019年9舉行首輪)和聯(lián)合貿易與投資委員會(已舉行兩輪)。(13)Australia Government Department of Foreign Affairs and Trade,“Sri Lanka Country Brief”,https://www.dfat. gov.au/geo/sri-lanka/Pages/sri-lanka-country-brief.再次，澳緬關系重回正軌，基本與緬甸民主政治改革的進程同步。2012年11月，時任澳大利亞總理吉拉德(Julia Eileen Gillard)赴萬象參加亞歐峰會，期間會見了緬甸總統(tǒng)登盛(Thein Sein)，這是30余年來兩國領導人首次會晤，吉拉德明確表示支持緬甸的民主改革。(14)Samantha Hawley ,“Australia′s PM Holds Historic Talks with Burmese Leader”,ABC News,Nov 2,2012,https://www.abc.net.au/news/2012-11-05/an-aust-pm-holds-talks-with-burma-pm/4354248.2013年3月，登盛訪問澳大利亞，這是自1974年以來緬甸領導人首次訪澳，吉拉德表示愿意提供經濟援助和恢復軍事合作。在緬甸羅興亞問題上，澳大利亞采取了有別于其他西方國家的獨特政策。大赦國際批評特恩布爾政府在應對緬甸羅興亞人權危機“軟弱拖延”；(15)Amnesty International ,“Australia’s Silence on the Rohingya Crisis in Myanmar is Deafening”,Dec 7,2017,https://www.amnesty.org.au/australias-silence-rohingya-myanmar/ .國際人權觀察組織要求澳大利亞立即停止與緬甸的軍事合作。(16)Human Rights Watch,“Australia: Seek Justice for Myanmar Atrocities”,Sep 11,2018,https://www.hrw.org/news/2018/09/11/australia-seek-justice-myanmar-atrocities#;Human Rights Watch ,“Australia: Don’t Cozy Up to Myanmar’s Army”,Feb 20,2020,https://www.hrw.org/news/2020/02/21/australia-dont-cozy-myanmars-army#.但澳大利亞仍然堅持對緬接觸政策，并邀請昂山素季于2018年3月訪問澳大利亞。(17)“Malcolm Turnbull Encourages Aung San Suu Kyi to Resettle Rohingya”,The Guardian ,Mar 19,2018, https://www.theguardian.com/world/2018/mar/19/malcolm-turnbull-encourages-aung-san-suu-kyi-to-resettle-rohingya.澳大利亞是最早承認孟加拉國的國家之一，兩國自1972年建交以來關系一直比較穩(wěn)定。2019年12月，澳外長派恩(Marise Payne)訪問達卡，這是自1988年以來首位訪孟的澳大利亞外長。(18)Syed Badrul Ahsan,“In Dhaka,Payne will Look to Renew Engagement with Bangladesh”,Lowy Institute,Sep 4,2019，https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/dhaka-payne-will-look-full-engagement-bangladesh-leaders.

除了雙邊政治關系，澳大利亞還積極參加該地區(qū)的多邊對話和1.5軌外交對話。例如環(huán)印度洋地區(qū)合作聯(lián)盟(IORA)、印度洋海軍論壇(IONS)、瑞辛納對話會、加勒對話會等。澳大利亞智庫與印度卡內基中心、觀察家研究基金會(ORF)、斯里蘭卡國際關系與戰(zhàn)略研究所(LKI)、探路者基金會(Pathfinder Foundation)等智庫的交流合作也十分頻繁。

第二，在經濟上，澳大利亞與印斯孟緬的經貿關系發(fā)展很快，政府發(fā)展援助和基礎設施投入也逐年增加。從雙邊貿易來看，印度已成為澳大利亞第五大貿易伙伴，兩國貿易額從2007年的136億美元迅速增至2018年的304億美元。(19)Australia Government Department of Foreign Affairs and Trade,https://www.dfat.gov.au/sites/default/files/inia-cef.pdf.根據(jù)2018年澳大利亞發(fā)布的《印度2035經濟戰(zhàn)略》：到2035年，印度將成為澳大利亞第三大貿易出口市場，澳大利亞對印度的直接投資也將從現(xiàn)在的103億美元增至1000億美元。(20)Australia Government Department of Foreign Affairs and Trade,An India Economic Strategy to 2035: Navigating From Potential to Delivery,2018,p.4,https://www.dfat.gov.au/geo/india/ies/overview.html.在過去的十年中，澳孟貿易額增長了550%，到2017年兩國貿易額達到23億美元。(21)David Brewster,“Australia should Pursue Opportunities in a Booming Bangladesh”,Lowy Institute,Jun 19,2019,https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/australia-should-pursue-opportunities-booming-bangladesh.澳斯貿易發(fā)展也很快，到2018年兩國貿易額達到16.8億美元。(22)Zacki Jabba ,“Australia-Sri Lanka Trade and Investment Framework Key to Progress - David Holly”,The Island,Mar 29,2020,http://www.island.lk/index.php?page_cat=article-details&page=article-details&code_title=220724.

從對外援助來看，阿博特政府自2014年開始為節(jié)省政府開支而大幅度減少了官方發(fā)展援助(ODA)。在此背景下，表一中的數(shù)據(jù)揭示，澳大利亞對環(huán)孟加拉灣地區(qū)的政府開發(fā)援助也相應減少，但隨后基本保持穩(wěn)定。(23)“Australian Foreign Aid “,Lowy Institute,https://www.lowyinstitute.org/issues/australian-foreign-aid.

表一 澳大利亞對孟加拉灣沿岸國家提供政府開發(fā)援助(單位：萬澳元)

從基礎設施建設投資來看，澳大利亞參與的時間相對較晚。直到2019年1月，澳大利亞外長派恩在參加瑞辛納對話會時，提出“南亞地區(qū)基建聯(lián)通倡議”(SARIC)。該倡議計劃在四年里投資2500萬美元，改善該地區(qū)的交通和能源設施。(24)Elizabeth Roche ,“Australia Pledges $25 Million for South Asia Infra Projects”,Mint,Jan 10,2019,https://www.livemint.com/Politics/ztZcfJ61GSCggXDCXq2CAM/Australiapledges25millionfor-South-Asia-infra-projects.html；Dhruva Jaishankar,“ Australia Articulates Its Indian Ocean Priorities”,Lowy Institute,Jan 21,2019,https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/australia-articulates-its-indian-ocean-priority.

第三，在軍事上，積極與相關國家開展海洋安全合作，展示澳大利亞海軍的遠洋投送能力和海洋監(jiān)控技術。澳大利亞與印度自2014年簽署防務合作協(xié)議以來，兩國在孟加拉灣的海洋安全合作逐步升溫，其標志性的活動就是舉行AUSINDEX雙邊海軍演習。該演習自2015年9月首次在印度維港舉行，迄今以舉辦三次。據(jù)官方統(tǒng)計，澳印軍事合作從2014年的11次迅速增至2018年的38次。2020年6月，莫迪和莫里森舉行視頻首腦會晤，簽署了《雙邊后勤支援協(xié)議》(MLSA)和《科技實施協(xié)議》，以加強其聯(lián)合軍事演習和戰(zhàn)斗活動的“范圍和復雜性”，并發(fā)表了《印太海洋合作共同愿景》。澳緬軍事合作從2013年開始恢復，雙方在人員培訓、港口訪問等領域都有相關合作。2014年1月，澳大利亞任命杜德利(Jon Dudley)為駐緬武官(這一職位自1979年以來一直空缺)；同月，澳大利亞海軍“奇爾德斯”號(HMAS Childers)訪問仰光，這是自1959年以來的首次港口訪問；澳大利亞還把緬甸納入其防務合作計劃(DCP)。值得注意的是，羅興亞問題發(fā)生以來，面對國際組織(如大赦國際)要求澳停止對緬軍事援助的壓力，特恩布爾政府仍堅持：澳緬軍事合作是為了幫助緬軍方的專業(yè)性和遵守國際法。格里菲斯大學安德魯·塞爾斯(Andrew Selth)對此政策的解釋是：緬甸軍方在可預見的未來仍將在緬甸政府、經濟和社會中發(fā)揮重要作用，澳應抓住機會幫助緬甸軍隊成為更加專業(yè)、更有能力和更加開放的力量，這不僅符合緬甸的長遠利益，也符合澳大利亞的利益。(25)Cameron Hill,“Australia’s Response to the Rohingya Human Rights and Migrant Crisis—a Quick Guide”,Parliament of Australia,Jun 14,2018,https://www.aph.gov.au/About_Parliament/Parliamentary_Departments/Parliamentary_Library/pubs/rp/rp1718/Quick_Guides/Rohingya.

澳大利亞十分重視與斯里蘭卡開展打擊人口走私合作，這也是2013年向斯海軍贈送兩艘海灣級巡邏船的主要原因。為打擊人口走私和跨境犯罪，兩國簽署了反人口走私法務合作備忘錄，建立了雙邊聯(lián)合工作組，并且在巴厘島進程(Bali Proces)框架下開展多邊合作。(26)Barana Waidyatilake,“Sri Lanka and Australia’s Strategic Defense Interests”,The Diplomat,Aug 29,2016,https://thediplomat.com/2016/08/sri-lanka-and-australias-strategic-defense-interests/。以澳大利亞出臺《2016年國防白皮書》為標志，澳斯安全合作逐漸擴展至更為廣泛的海上戰(zhàn)略安全合作。白皮書中寫道：斯里蘭卡位于印度洋重要的海上走廊上，澳大利亞逐漸加強了防務合作，包括在科倫坡設立常駐防務顧問。澳斯合作的焦點將集中在海洋安全、海洋政策、應急管理和人道主義援助和救災。(27)Australian Government Department of Defense,“2016 Defense White Paper”,p.135.《2017年澳大利亞外交白皮書》再次強調了與斯里蘭卡加強海洋安全合作。(28)Australian Government Department of Foreign Affairs and Trade,“2017 Foreign Policy White Paper.” Nov 23,2017,p. 47,www.dfat.gov.au/news/news/Pages/opportunity-security-strength-the-2017-foreign-policy-white-paper.2017年5月，斯總統(tǒng)西里塞納訪問澳大利亞，兩國發(fā)布《關于加強澳斯合作聯(lián)合聲明》，其中寫道，“鑒于我們在印度洋的共同利益，兩國將繼續(xù)在搜救和海上安全方面進行合作”。(29)斯里蘭卡外交部官網(wǎng)： “Joint Declaration on Enhanced Cooperation Between Australia and Sri Lanka”,May 27,2017,Australia-Sri_Lanka_Joint_Declaration_on_Enhanced_Cooperation_-_Signed_25_May.pdf https://www.mfa.gov.lk/images/stories/Australia-Sri_Lanka_Joint_Declaration_on_Enhanced_Cooperation_-_Signed_25_May.pdf.正是基于這些文件的鋪墊，2019年3月，澳大利亞一支強大的聯(lián)合艦隊訪問斯里蘭卡的科倫坡港和亭可馬里港，其中包括包括“堪培拉”號兩棲攻擊艦、“紐卡斯爾”號護衛(wèi)艦、“帕拉瑪特”號護衛(wèi)艦和“成功”號補給艦。除了海軍軍艦，澳大利亞陸軍、空軍也派出相關裝備和人員參加。這是兩國交往歷史中澳大利亞海軍訪問斯里蘭卡編隊規(guī)模最大的一次，也是自1981年澳大利亞軍艦“墨爾本號”訪問科倫坡以來的首次港口訪問。(30)Roshni Kapur,C Raja Mohan,“ Australia and Sri Lanka Deepen Naval Cooperation”,ISAS Brief,No.645,Apr 5,2019,https://www.isas.nus.edu.sg/wp-content/uploads/2019/04/ISAS-Briefs-645.pdf.兩國在人員培訓、反恐和打擊有組織范圍等領域都開展了合作。2019年9月，澳大利亞與斯里蘭卡舉行了首輪海洋戰(zhàn)略對話。(31)“Sri Lanka,Australia Hold Discussions on Strengthening Cooperation in Key Areas”,Colombo Page,Sep 21,2019,http://www.colombopage.com/archive_19B/Sep21_1569035521CH.php.澳大利亞與孟加拉國安全合作主要集中在反恐和警務合作，2008年、2015年兩國先后簽署反恐與警務合作備忘錄。(32)Jordan Warren ,“Energy,Education and Security.How Australia′s Handling of China’s String of Pearls Strategy can Lead to Regional Stability in the Indian Ocean Region”, https://www.fpwhitepaper.gov.au/sites/default/files/submission/170227-294-jordan-warren.pdf.澳大利亞邊境部隊也積極和印度、斯里蘭卡和孟加拉國海警部門開展聯(lián)合聯(lián)合巡邏、人員培訓等活動。(33)“Australian Border Force Vessel Visits Sri Lanka”，Daliy News,May 17,2017 ,https://dailynews.lk/2017/05/17/local/116140/australian-border-force-vessel-visits-sri-lanka.

除了與孟加拉灣瀕臨國家開展海洋合作，澳大利亞還積極和域外國家舉行多邊海軍演習。2019年5月16日，美日法澳四國在孟加拉灣開展聯(lián)合反潛演習，一艘澳大利亞護衛(wèi)艦和一艘潛艇參加了演習。(34)Steven Stashwick,“French,US,Australian,Japanese Warships Drill in Bay of Bengal”,The Diplomat,May 20,2019,https://thediplomat.com/2019/05/french-us-australian-japanese-warships-drill-in-bay-of-bengal/.在印度主辦的“米蘭”多邊軍演中，澳大利亞也是積極參與。透過上述高密度、高水平的軍事活動，我們不難看出澳大利亞增強孟加拉灣軍事存在的企圖與決心。

第四，在人文社會交流方面，澳大利亞重視高等教育和國際化教育合作加強對孟加拉灣國家的公共外交。澳大利亞在孟加拉灣經濟援助和基建合作等方面無法與中國、日本，甚至印度競爭，但由于同處于英聯(lián)邦及歷史上的傳統(tǒng)聯(lián)系，因此它更重視人文社會交流。首先，澳大利亞高等教育水平較高，政府及及高校都致力于擴大多元化海外學生來源。近年來，孟加拉灣國家赴澳留學的學生人數(shù)增長很快。據(jù)2019年澳大利亞國際教育委員會向澳總理提交的一份報告顯示，在赴澳留學25個主要生源國中，留學生人數(shù)較2018年實現(xiàn)兩位數(shù)增長的國家有：菲律賓、沙特、印度和斯里蘭卡。(35)Council for International Education,“2019 Report to the Prime Minister”,Dec 9,2019,p.6. https://internationaleducation.gov.au/International-network/Australia/InternationalStrategy/Documents/9Dec19%20CIE%202019%20Report%20PM_MS19-001031_UPLOAD14Feb20.pdf.在教育合作方面，澳政府除了大力開發(fā)海外留學市場，也鼓勵本國學生走出去，在“新科倫坡計劃”(New Colombo Plan)的支持下，近年來澳大利亞赴孟加拉灣灣國家留學的人數(shù)也在增長。根據(jù)最新公布的2020年規(guī)劃，該計劃將支持11196名澳大利亞學生赴印太各國學習交流(其中1607名去印度)。(36)澳大利亞教育部和澳大利亞外交部,“2020 New Colombo Plan - Mobility Program”,Joint Media Release,October 14,2019,p.5,https://ministers.dese.gov.au/tehan/2020-new-colombo-plan-mobility-program.自2014年以來，該計劃共資助681名澳大利亞學生赴斯里蘭卡學習交流。(37)Australian Government Department of Foreign Affairs and Trade,“Sri Lanka country brief”,https://www.dfat.gov.au/geo/sri-lanka/Pages/sri-lanka-country-brief.值得注意的是，澳大利亞在印度洋研究方面有較強實力，特別是在海洋安全問題上，如澳大利亞國立大學、臥龍崗大學，它們?yōu)橛《取⑺估锾m卡培養(yǎng)了一批印度洋問題研究的博士。

此外，板球項目在澳大利亞和孟加拉灣國家都很受歡迎，它也成了澳體育外交的重要渠道。在澳印交往史上，板球運動對兩國關系的改善發(fā)揮了重要作用。(38)Brian Stoddart,“ The Centrality of Cricket in Indo-Australian relations:India,Australia and the ′Cricket Imaginary”,The International Journal of the History of Sport,Vol.25,No.12,2008,p.1672.2017年2月，為紀念澳斯建交70周年，斯總理維克勒馬辛哈(Ranil Wickremesinghe)訪問澳大利亞，并與澳總理特恩布爾共同觀看板球比賽。(39)Australian Government Department of Foreign Affairs and Trade,“Cricket diplomacy - Prime Minister′s XI vs Sri Lanka”,Feb 15,2017,https://www.dfat.gov.au/geo/sri-lanka/70th-anniversary/Pages/cricket-diplomacy-prime-ministers-xi-vs-sri-lanka.孟加拉國有許多優(yōu)秀板球選手在澳打球，并深受球迷喜愛。

二、主要舉措與動機分析

(一)主要舉措

綜合分析澳大利亞介入孟加拉灣的各項舉措，可以歸納成以下特點：第一，提升戰(zhàn)略重視程度，政策實施更具連續(xù)性。在20世紀90年代澳大利亞也曾對印度洋表現(xiàn)出“短暫的興趣”，如參與組建IORA，但大都不連續(xù)而且重心在西印度洋。但隨著美國戰(zhàn)略思路由“轉向亞太”發(fā)展為“印太戰(zhàn)略”，澳國內呼聲越來越高：讓艦隊回到離本土更近的東印度洋，而不是投入到9000公里外的西印度洋。(40)David Brewster ,“Bring Australia’s Navy Home from the Middle East”,Lowy Instititute,Aug 13,2018,https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/bring-Australias-navy-home-from-the-middle-east2020年的《國防白皮書》更是明確提出要聚焦包括孟加拉灣在內的近鄰區(qū)。因此，澳大利亞對孟加拉灣的關注逐步提升，各項政策的實施更加全面和持續(xù)。自2013年以來，澳政府幾經更迭，但澳大利亞持續(xù)在外交、安全、經濟和人文交流等領域加大投入，保持了政策的連續(xù)性。第二，把加強澳印合作置于優(yōu)先考慮的地位。長期以來，澳大利亞對印度謀求“印度之洋”的野心是抱有戒心的，印度對澳大利亞也抱有輕視之意，“兩國并不認為對方在自己的安全考量中是一個關鍵因素”(41)大衛(wèi)·布魯斯特：《印度之洋》，杜幼康、毛悅譯，社會科學文獻出版社2016年版，222頁。。這導致澳印戰(zhàn)略安全合作長期處于“尚未成熟”狀態(tài)，兩國在孟加拉灣鮮有實質性的合作。(42)趙青海：《澳印關系：尚未成熟的戰(zhàn)略伙伴》，《國際問題研究》2012年3期，50-61頁。2014年兩國簽署了《安全合作框架協(xié)議》后，兩國明顯提高了海洋安全合作水平。澳外長派恩在2019年瑞辛納對話會上講到：考慮到澳印在印度洋存在許多共同利益，我們歡迎印度在印度洋的領導地位。(43)Marise Payne ,“Address to the Raisina Dialogue Speech”,January 9,2019，https://www.foreignminister.gov. au/minister/marise-payne/speech/address-raisina-dialogue.2020年6月，在兩國首腦舉行“線上峰會”之際，雙方簽署了《印太海上合作的共同愿景》，兩國在孟加拉灣的合作將會進一步加強。第三，重視海洋安全合作。澳大利亞之前與孟加拉灣沿岸國家的安全合作大都集中在非傳統(tǒng)安全領域，如打擊人口走私和應對自然災害等，當前則更關注海洋安全合作，如進行港口訪問、開展反潛演練、提供海域感知技術培訓等。(44)David Brewster,“ Playing to Australia’s Strengths in the Bay of Bengal”,Policy Forum,Aug 29,2018,https://www.policyforum.net/playing-australias-strengths-bay-bengal/.第四，雙邊與多邊并舉，多管齊下。澳大利亞一方面試圖提升IROA和IONS的制度化水平和行動效率，例如在IROA框架下設立“海洋安全工作小組”(MSS-WG)(45)David Brewster ,“Stronger Institutions Sorely Needed in the Indian Ocean”,East Asia Forum,Jul 9 ,2019,https://www.eastasiaforum.org/2019/07/09/stronger-institutions-sorely-needed-in-the-indian-ocean/.在IONS章程里增加打擊非法捕魚的內容、支持“印度洋信息融合中心”(IOR-IFC)的建設并派駐聯(lián)絡官等。(46)Mayank Singh,“Five Big Navies to Post Liaison Officers in India for Info Exchange on IOR”,New Indian Express,Dec 26 2019, https://www.newindianexpress.com/nation/2019/dec/26/five-big-navies-to-post-liaison-officers-in-india-for-info-exchange-on-ior-2081062.html.另一方面積極參與和推動“印澳印(尼)”、“澳印法”等小多邊合作。(47)Premesha Saha,Ben Bland,Evan A. Laksmana,“Anchoring the Indo-Pacific: The Case for Deeper Australia-India-Indonesia Trilateral Cooperation”,Observer Research Foundation,Jan 15,2020,https://www.lowyinstitute.org/publications/anchoring-indo-pacific.澳大利亞還試圖借今年舉辦第16屆亞洲海岸警衛(wèi)隊會議(HACGAM)之機，推動“四國聯(lián)盟”海岸警衛(wèi)隊開展實質性合作。(48)David Brewster,“ It’s Time for a ‘Quad’of Coast Guards”,Lowy Institute,Aug 12,2019,https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/time-quad-coast-guards.澳大利亞試圖以這些機制為平臺來參與孟加拉灣地區(qū)治理。

(二)動機分析

大衛(wèi)·布魯斯特和羅利·麥迪卡夫(Rory Medcalf)是最早關注孟加拉灣的澳大利亞學者。布魯斯特明確指出：孟加拉灣地區(qū)既充滿巨大的經濟機遇也提出了許多安全挑戰(zhàn)。澳大利亞應認識到，斯里蘭卡和孟加拉國對澳大利亞的戰(zhàn)略重要性類似于東盟某些國家，澳應對孟加拉灣采取接觸戰(zhàn)略。(49)David Brewster,“The Bay of Bengal: the Indo-Pacific’s New Zone of Competition”,ASPI,Dec 2 ,2014, https://www.aspistrategist.org.au/the-bay-of-bengal-the-indo-pacifics-new-zone-of-competition/;David Brewster,“Playing to Australia’s Strengths in the Bay of Bengal”,Policy Forum,Aug 29 ,2018,https://www.policyforum.net/playing-australias-strengths-bay-bengal/.筆者綜合梳理澳大利亞的官方文件和智庫研究報告，發(fā)現(xiàn)澳大利亞對孟加拉灣地區(qū)的政策調整主要受以下利益考量的驅動：

其一，戰(zhàn)略上的考量。補充在東印度洋方向的短板，發(fā)揮中等強國的自主平衡作用，推動多極印度洋秩序的塑造。長期以來，澳大利亞在印度洋方向的安全考慮是建立在“依靠強大盟友”的基礎上。20世紀70年代之前，這個強大盟友是英國，之后轉變轉變?yōu)槊绹?，這一態(tài)勢一直持續(xù)到今天。因此，澳大利亞始終支持美國在迪戈加西亞基地保持強大的軍事存在，甚至不惜反對國際仲裁法庭對查戈斯群島歸屬的裁決。但是，隨著美國在印度洋的收縮及集中力量于西太平洋，再加上印度、中國、日本在印度洋日益擴大的影響力，澳大利亞逐漸意識到它在印度洋方向可能面臨實力不足的挑戰(zhàn)，這是澳大利亞在“印太戰(zhàn)略”指導下逐步實施“轉向印度洋”的重要原因。澳大利亞還擔心美國的收縮會造成某種真空，并導致地區(qū)性海洋強國間競爭的加劇，進而威脅澳大利亞的戰(zhàn)略安全。(50)David Brewster,“Australia’s Second Sea: Facing our Multipolar Future in the Indian Ocean”,ASPI,Mar 2019,p.18, https://s3-ap-southeast-2.amazonaws.com/ad-aspi/2019-03/SR%20134%20Australias%20second%20sea.pdf.特朗普對盟友的不確定性政策更是加深了澳大利亞政府及學界的擔憂。在2016年發(fā)布的《澳大利亞國防白皮書》中，我們可以看到這樣的表述：印度洋地區(qū)可能成為主要大國激烈競爭的區(qū)域。(51)Australian Government,2016,paras 292-293大衛(wèi)·布魯斯特則進一步指出，中印必將爭相為填補美國(在印度洋)留下的真空而展開競爭，這要求澳大利亞必須重新審視它在印度洋秩序中的地位及在東印度洋的防務能力。(52)David Brewster & Rory Medcalf,“Cocos and Christmas Islands: Building Australia’s Strategic Role in the Indian Ocean”,Journal of the Indian Ocean Region,Vol.13,No.2,2017 ,pp.155-173.

印太格局正經歷劇烈變動，作為一個中等強國，澳大利亞的活動十分積極，從關注東北亞的朝核問題到干預南海問題再到強化南太平洋外交，甚至在西印度洋海域的巡航，處處都有澳大利亞的身影，但唯獨嚴重忽視了東印度洋(孟加拉灣)。(53)David Brewster ,“Bring Australia’s Navy Home from the Middle East”,Lowy Instititute,Aug 13,2018,https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/bring-Australias-navy-home-from-the-middle-east.在2016年版的澳大利亞《國防白皮書》中，只提到：印度洋可能變成更加重要的大國競爭區(qū)，并提到了印度、巴基斯坦和阿富汗的重要性，對孟加拉灣(或東印度洋)并沒有提及。布魯斯特對此批評到：“我們已向西印度洋投入了大量寶貴的防務資源，但是在更靠近我們海岸的東印度洋投入?yún)s相對少得多”。(54)David Brewster ,“Bring Australia’s Navy Home from the Middle East”,Lowy Instititute,Aug 13,2018,https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/bring-Australias-navy-home-from-the-middle-east.

基于孟加拉灣錯綜復雜的大國博弈態(tài)勢，澳大利亞認為必須為維護東北印度洋的戰(zhàn)略平衡做好準備。2016年與2020年的《澳大利亞國防白皮書》中可以發(fā)現(xiàn)：在2016年版，澳大利亞把安全關注的重要性分為三個層次：本土安全、近周邊安全和印太安全，其中近周邊地區(qū)(nearer region)只包括東南亞和南太平；(55)Australian Government Department of Defense,“2016 Defense White Paper”,p.68.而在2020年版中，澳大利亞強調其防務計劃要聚焦其近鄰區(qū)(intermediate region)，其范圍包括：從東北印度洋，經東南亞陸地及海域，直到巴布亞新幾內亞和西南太平洋。(56)Australian Government Department of Defence,“2020 Defence Strategic Update”,Jul 1,2020,p.6,https://www.defence.gov.au/StrategicUpdate-2020/docs/2020_Defence_Strategic_Update.pdf.這是澳大利亞官方文件中首次把東北印度洋提升到與東南亞、南太平洋并重的地位。

正如《2020年國防白皮書》所指出的，澳大利亞須“在維護自身安全方面承擔更大責任”，而不是單純依賴美國。具體在孟加拉灣(東北印度洋)的舉措包括：全力協(xié)助美國保持在該地區(qū)的軍事存在，提升與印度的海洋安全合作，發(fā)展與斯里蘭卡、孟加拉國、緬甸等國的伙伴關系，制衡中國在該地區(qū)日益增長的影響力。澳大利亞大張旗鼓地進行“印太奮進2019”就是一個信號：在美國戰(zhàn)略收縮之際，澳大利亞有實力參與該地區(qū)海洋安全事務并分擔一定的責任。正如2020年白皮書所要求的，澳大利亞必須在事關自身利益的地區(qū)做好領導聯(lián)合行動的準備，特別是在近鄰區(qū)。(57)Australian Government Department of Defence,“2020 Defence Strategic Update”,Jul 1,2020,p.26； https://www.defence.gov.au/StrategicUpdate-2020/docs/2020_Defence_Strategic_Update.pdf.澳大利亞與印度開展AUINDEX雙邊海軍演習、簽署后勤協(xié)定，推動和協(xié)助印度加強孟加拉灣的軍事存在；澳大利亞積極發(fā)展與瀕孟加拉灣小國的關系，提出基建計劃，目的都是加強澳大利亞在該地區(qū)的存在，并為日后進一步參與地區(qū)治理奠定基礎。

其二，安全上的考量。在孟加拉灣地區(qū)，澳大利亞的安全關注包括：維護海上交通線的安全、應對非傳統(tǒng)安全的挑戰(zhàn)、應對極端氣候災難；防范中國在孟加拉灣的活動對其西北海域構成安全挑戰(zhàn)。

在2017年版的《澳大利亞外交白皮書》中，澳明確指出：“澳大利亞自身與世界的聯(lián)系將繼續(xù)依賴我們的海上交通線。該地區(qū)(印太)的海域正變得越來越充滿競爭性。許多地區(qū)大國持續(xù)發(fā)展先進的軍事和民事海洋能力?？植乐髁x和其他類型罪犯利用相對容易滲透的海上邊界作為活動通道。我們將和印度及其他印度洋國家(如斯里蘭卡)合作深化聯(lián)合演習，共同建設海域感知系統(tǒng)。我們將推動地區(qū)各國海岸警衛(wèi)隊、海洋執(zhí)法部門開展合作，為打擊恐怖主義提供援助，幫助該地區(qū)沿岸發(fā)展綜合海洋戰(zhàn)略。(58)澳大利亞外交與貿易部官網(wǎng),“2017 Foreign Policy White Paper”,Nov 2017 ,p.47,https://www.dfat.gov.au/sites/default/files/2017-foreign-policy-white-paper.pdf.從這段話里，我們可以看到澳大利亞的安全全切主要集中在保障海上交通線安全和應對非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)。

在澳大利亞學者眼里，孟加拉灣與南海同等重要，兩者都是國際航運線必經的關鍵區(qū)域。(59)David Brewster ,“The Rise of the Bengal Tigers: The Growing Strategic Importance of the Bay of Bengal”,Journal of Defence Studies,Vol. 9,No. 2,April-June 2015,pp. 81-104.澳大利亞作為典型的兩洋國家，航運是澳大利亞與世界聯(lián)通的重要手段。印度洋航線是澳大利亞開展對外貿易的重要通道之一，是澳大利亞與印度、南非、歐洲進行貨物貿易的必經之路。隨著西澳大利亞地區(qū)對外貿易的擴大，印度洋的重要性也日益凸顯。孟加拉灣地區(qū)(特別是斯里蘭卡和安達曼-尼科巴群島)是國際航運線的必經之地，保障航線的安全與開放對澳大利亞而言意義重大。

非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)主要是非法移民問題及恐怖主義滲透的問題。作為混合移民的重要目的地，澳大利亞面臨著國際道義與國家安全、難民保護與邊境管控的兩難境地。(60)卓振偉：《澳大利亞與環(huán)印度洋聯(lián)盟的制度變遷》，《太平洋學報》2018年12期，第20頁。自2014年以來，澳大利亞一方面收緊難民政策和加強邊境控制，對非法移民實行“零容忍”政策，另一方面則加強與斯、孟、緬等國反人口販運的合作。澳政府2017年的一份文件指出：孟加拉灣和安達曼海正面臨大規(guī)模的難民和非法移民問題。(61)Joint Standing Committee on the National Capital and External Territories ,“ Inquiry into the Strategic Importance of the Indian Ocean Territories ”,Jan 2017,p.6特別是近年來受羅興亞問題影響，經孟加拉灣的非法移民事件屢有發(fā)生，給澳大利亞邊防管理以較大的壓力。防止恐怖主義滲透也是澳大利亞密切關注的事項，發(fā)生在2019年斯里蘭卡復活節(jié)恐襲事件以及2016年達卡恐襲事件都給澳大利亞造成極大震動。在斯里蘭卡恐襲事件中共有9名自殺式襲擊者，其中有多人曾在澳大利亞接受高等教育。(62)《境外媒體：斯里蘭卡襲擊者多為富家子女 受過高等教育》，《參考消息》，2019年4月24日。澳大利亞擔心，一些受極端思想影響的孟加拉國留學生或者一些回流的IS極端分子通過非法移民的渠道，滲透進入本土實施恐怖主義襲擊。(63)2018年2月，一名孟加拉國留學生入境澳大利亞不到24小時就實施暴力犯罪，警方經調查認定這是一起受到IS指示的“獨狼式”恐怖襲擊。Andrew Zammit ,“ Counterterrorism Yearbook 2019: Australia,”ASPI,Mar 6,2019,https://www.aspistrategist.org.au/counterterrorism-yearbook-2019-australia/.此外，澳大利亞在應對氣候災害、非法捕魚等問題上，也需要孟加拉灣沿岸國家的合作。

隨著孟加拉灣大國博弈的加劇，孟加拉灣軍事化趨勢日益凸顯，澳大利亞對傳統(tǒng)安全的關注也日益提高。澳大利亞學者認為，印度加大在孟加拉灣的軍事活動及提升其在安達曼-尼科巴群島的軍事部署有助于對馬六甲海峽的監(jiān)視，但是在東南印度洋方向存在監(jiān)控盲點。這個盲點就是指巽他海峽和龍目海峽，最近幾年中國海軍編隊多次利用這個通道進出印度洋，這引起了澳大利亞的關注，擔心威脅其西北經濟專屬區(qū)的安全。(64)Jamie Seidel,“‘Right on Our Doorstep’: Secret Sub Reveals China’s chilling Plan”,Dec 24,2019,https://www.news.com.au/technology/innovation/military/right-on-our-doorstep-secret-sub-reveals-chinas-chilling-plan/news-story/376f78a56420f4f144678b7c7406c0e6.近期，澳大利亞密切關注中國海洋考察船“向陽紅1號”在圣誕島附近國際水域的活動，認為這是為日后潛艇航行該水域準備水文資料，并試圖測試澳海上警戒監(jiān)視系統(tǒng)的反應。(65)Andrew Greene,“Posted,Chinese Research Vessel Xiang Yang Hong 01 Tracked in Waters Near Christmas Island off Western Australia”,ABC News,Mar 2,2020 ,https://www.abc.net.au/news/2020-03-02/chinese-research-vessel-tracked-defence-subs-western-australia/12009708.布魯斯特認為：隨著中國在西印度洋的吉布提建立第一個海外軍事基地，中國將可能在整個印度洋(包括中/東印度洋)建立各種形式的基地網(wǎng)絡。因為距離的因素，中國西部、南部的空軍基地不足以為它的遠洋艦隊提供足夠的空中支援，而且部署航母和空中加油機也不足以彌補這個缺陷，如果中國想在北印度洋實施海洋拒止或海洋控制戰(zhàn)略，它就必然在西北印度洋、東北印度洋和西南印度洋建立空軍基地。布魯斯特還分析道，中國在吉布提的基地無法為固定翼飛機起降提供足夠長的跑道，而且緊鄰美國的基地，因而在緊急時刻無法發(fā)揮空中掩護作用，中國可能在塞舌爾、馬爾代夫的甘島、斯里蘭卡的漢班托塔和緬甸的皎漂港謀求新的基地。澳大利亞對這些動向不能袖手旁觀。從現(xiàn)在開始，澳大利亞必須密切關注更靠近我國沿海的印度洋東部的戰(zhàn)略環(huán)境。(66)David Brewster,“China’s Play for Military Bases in the Eastern Indian Ocean”,Lowy Institute,May 15 ,2018，https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/china-s-play-military-bases-eastern-indian-ocean.澳大利亞2020國防白皮書中回應了上述學者的觀點，點名寫道：自2016年以來，主要大國為提升其戰(zhàn)略優(yōu)勢和尋求施加影響而變得越來越自信，包括中國在印太地區(qū)積極謀求更大影響力。澳大利亞關注這些行為潛在影響，它將損害印太和澳大利亞近鄰區(qū)的穩(wěn)定。(67)Australian Government Dpartment of Defence,“2020 Defence Strategic Update”,Jul 1,2020,p.11.https://www.defence.gov.au/StrategicUpdate-2020/docs/2020_Defence_Strategic_Update.pdf.

其三，經濟上的考量。澳大利亞看好孟加拉灣地區(qū)的經濟發(fā)展?jié)摿?，并試圖從該地區(qū)藍色經濟中分一杯羹。環(huán)孟加拉灣的人口近 5 億，而且人口結構比較年輕；該地區(qū)還蘊藏豐富的自然資源有待開發(fā)，經濟發(fā)展和市場潛力巨大。近年來，孟加拉國、緬甸、斯里蘭卡和印度、印尼的經濟都取得了較高速的增長。2018年7月，昆士蘭大學校長彼得·瓦吉斯(Peter N Varghese)在一份提交給澳政府的報告中，預測印度將在2035年成為世界第三大經濟體；(68)Peter N Varghese,“An Inida Economic Strategy To 2035: Navigating From To Delivery”,DAFT,Jul12,2018,p.6,https://www.dfat.gov.au/geo/india/ies/pdf/dfat-an-india-economic-strategy-to-2035.pdf2035高盛公司把孟加拉國列為“Next 11”，并預測到2050年孟加拉國的GDP將達到3萬億美元；2017年，斯里蘭卡政府提出了“2025愿景”，并且要對標新加坡和迪拜建設印度洋上的貿易與交通樞紐；緬甸的人口、資源條件足以成為“下一個小虎”。 塔斯馬尼亞大學的馬庫斯·霍華德(Marcus Haward)認為：孟加拉灣在未來數(shù)十年里將對澳大利亞越來越重要。我們與印度、孟加拉國、斯里蘭卡和緬甸的經濟聯(lián)系將達到當前我們與東亞經濟聯(lián)系的水平。(69)Marcus Haward and Anthony Bergin,“Net Worth Australia’s Regional Fisheries Engagement”,ASPI,Mar 2016,p.37. https://s3-ap-southeast-2.amazonaws.com/ad-aspi/2017-07/Regional-fisheries.pdf?H0SNEP8s92M2ho2bJlMgShdc2.EGaXcD.布魯斯特在分析孟加拉國經濟對澳大利亞重要性的基礎上，進一步提出：今天的孟加拉灣就像20世紀60、70年代的東亞，當時的東亞充滿動蕩和危險。但澳大利亞決定積極介入，幫助建設地區(qū)機制以推動地區(qū)穩(wěn)定和經濟自由化，這給澳大利亞帶來了巨大的回報。他建議澳政府在孟加拉灣復制這一成功經驗。(70)David Brewster,“Australia should Pursue Opportunities in a Booming Bangladesh”,Lowy Institute,Jun19 ,2019 .https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/australia-should-pursue-opportunities-booming-bangladesh除了看好孟加拉灣地區(qū)的經濟發(fā)展前景，澳大利亞還試圖改變經濟過度依賴中國的格局，逐步實現(xiàn)貿易伙伴多元化。

孟加拉灣地區(qū)的基建市場、能源開發(fā)潛力以及藍色經濟的發(fā)展前景對澳大利亞也有較大吸引力。孟加拉灣地區(qū)各國十分重視基礎設施的改善，特別是港口及電力設施等，這需要大量的外資投入。根據(jù)亞洲基礎設施投資銀行(AIIB)數(shù)據(jù)，孟每年需要240億美元的基礎設施投資，以實現(xiàn)其2021年愿景。孟要想在2030年成為世界第30大經濟體，就需要總計3200億美元的基礎設施投資。緬甸和斯里蘭卡對外資的需求也很大。2019年，澳大利亞提出“南亞地區(qū)基建聯(lián)通倡議”，表明它也試圖參與該地區(qū)的基建市場競爭。孟加拉灣擁有豐富的能源、礦產、漁業(yè)和旅游資源，發(fā)展藍色經濟的潛力巨大。對于新型的藍色經濟發(fā)展而言，無論是在海洋資源的勘探和利用、海洋自然災害的應對以及海洋環(huán)境風險管理等方面，科學技術創(chuàng)新無疑起著至關重要的作用，而這正是澳大利亞的強項。據(jù)筆者了解，澳大利亞一些高校在海洋科學專業(yè)的實力很強，例如在塔斯馬尼亞大學下屬的澳大利亞海事學院(AMC)，是一所有著豐富教學科研培訓經驗的專業(yè)海洋類學院，是全世界海事大學國際聯(lián)合會的7個創(chuàng)建成員院校之一。在海洋產業(yè)的許多方面，澳大利亞處于世界領先地位，而且發(fā)展?jié)摿艽?。澳大利亞海洋產業(yè)優(yōu)勢領域有：高速鋁殼船和渡輪的設計和建造、海洋石油與天然氣、海洋研究、旅游、環(huán)境管理、農牧漁業(yè)等，這些領域也涌現(xiàn)出一批實力雄厚的企業(yè)，如澳大利亞海洋農場集團、桑托斯公司和伍德賽德公司等。澳大利亞希望憑借其技術優(yōu)勢和企業(yè)實力參與到孟加拉灣藍色經濟發(fā)展當中，并獲取相應的回報。

其四，對印度和美國因素的考慮。印度長期把孟加拉灣視為自己的后院，對任何域外勢力的進入都十分警惕。莫迪上臺以來，印度逐漸重視澳大利亞的作用。拉賈·莫汗(Raja Mohan)認為，加強印澳合作可以顯著幫助印度在孟加拉灣的擴張。(71)Raja Mohan,“Australia in the Bay of Bengal”,Indian Express,Apr 11,2017,https://carnegieindia.org/2017/04/11/australia-in-bay-of-bengal-pub-68643.印度資深外交官南達(Biren Nanda)也認為，中國正打造聯(lián)通西部省份與孟加拉灣的通道，這將給印度和澳大利亞帶來日益增長的安全挑戰(zhàn)。印澳合作有助于塑造孟加拉灣的地區(qū)治理框架。印度視澳大利亞為“維護周邊穩(wěn)定”的關鍵戰(zhàn)略伙伴，歡迎澳大利亞進入印度洋和孟加拉灣。(72)Biren Nanda,“Prospects for Closer Strategic Ties between India and Australia”,Lowy Institute,Jun 2 ,2020,https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/prospects-closer-strategic-ties-between-india-and-australia.在此次中印加勒萬河谷對峙時期，一些印度學者甚至提出，要向澳大利亞、美國等開放安達曼-尼科巴群島，聯(lián)手對中國海上交通線施加壓力。印度國防研究與分析研究所(IDSA)總干事蘇簡·切諾伊(Sujan R.Chinoy)提議，如果印度和澳大利亞各自以安-尼群島和科科斯為基地，相互部署遠程海上巡邏飛機，雙方加強海洋監(jiān)視情報共享，可以有效對中國潛艇進行監(jiān)控。這一點與布魯斯特的想法不謀而合。(73)Sujan R.Chinoy,“Time to Leverage the Strategic Potential of Andaman & Nicobar Islands”,IDSA Policy Brief,Jun26,2020,p.6.https://idsa.in/system/files/policybrief/Andaman_Nicobar_DG-26-06-2020_com.pdf.值得注意的是，這些人士不是來自印度軍方，大都是資深外交官和知名學者。美國學者霍爾姆斯在分析印度的印度洋戰(zhàn)略時，也曾提出類似的推論：采取門羅主義“治安官”模式的印度將很可能迫切地希望得到澳大利亞的幫助——正如西奧多羅斯福將阿根廷、巴西和智利視為能夠與之一道實施其推論的共同保證人一樣。(74)福爾摩斯：《印度二十一世紀海軍戰(zhàn)略》，鞠海龍譯，人民出版社，2016年，第232頁

美國對印太的界定是“從印度西海岸到美國西海岸”，但它當前的主要關切點是在西太平洋，尤其是南海。在印度洋，美國一方面鞏固其在迪戈加西亞的前沿存在，另一方面盡量調動印度和澳大利亞分擔防務負擔，實施“離岸平衡”，以便于集中力量于西太地區(qū)應對“大國競爭”。具體在孟加拉灣地區(qū)，美國繼續(xù)保持有限投入，推動和協(xié)調印、澳、日還有法國加強海洋安全合作，發(fā)展新興安全合作伙伴關系，對中國在該地區(qū)的活動進行牽制。在這些國家中，澳大利亞的配合是最為積極和主動，這是因為澳大利亞的外交主旨很明確：全力協(xié)助美國維護全球領導地位，具體措施包括保持美澳聯(lián)盟的力量、兌現(xiàn)軍費開支達到GDP2%的承諾、協(xié)助美國維持全球和地區(qū)安全。(75)Australian Government Department of Foreign Affairs and Trade,“2017 Foreign Policy White Paper”,p.7,https://www.dfat.gov.au/about-us/publications/Pages/2017-foreign-policy-white-paper澳大利亞還認為，它應該協(xié)助它的印度洋戰(zhàn)略伙伴，如美國、印度、法國和日本，共同幫助那些印度洋小島國緩解其遭到的“過度壓力和經濟脅迫”，因為澳大利亞在南太平洋也需要得到關鍵伙伴的支持。(76)David Brewser,“Australia can’t Continue to Divide the Indian Ocean in Two”,The Interpreter,Feb 19,2020， https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/australia-can-t-continue-divide-indian-ocean-two美國支持澳大利亞進入孟加拉灣的原因有二：一方面可以減輕負擔，有助于推動四國聯(lián)盟實質化。因此，對澳印提升安全合作及拉澳大利亞加入“馬拉巴爾”演習是支持的；另一方面可以利用澳大利亞作為代理人，在印度洋地區(qū)治理中為美國代言(類似于澳大利亞在EAS中的作用)。(77)Nilanthi Samaranayake,“A US View on Australia’s Role in the Indian Ocean”,The Interpreter,Lowy Institute,Sep 27,2019,https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/us-view-australia-s-role-indian-ocean.

綜上所述，澳大利亞對孟加拉灣的重視主要是出于戰(zhàn)略及安全的考慮，經濟因素并不突出。其真實意圖是盡力支持美國保持孟加拉灣的關注和力量投入，并積極承擔因美國收縮而產生戰(zhàn)略負擔；承認印度在孟加拉灣地區(qū)的“凈安全供應者”的地位，并試圖與之一道扮演地區(qū)安全的“共同保證人”，以此換取印度在南海及南太平方向對澳大利亞的支持；通過加強與該區(qū)域小國的伙伴合作，提升澳大利亞對該地區(qū)事務的參與度和影響力，阻止或者推回中國在孟加拉灣“灰色區(qū)域”的擴張，使孟加拉灣地區(qū)成為其“戰(zhàn)略緩沖區(qū)”，有利于其集中資源于南海和南太方向。

三、前景及影響

(一)發(fā)展前景

作為一個域外中等強國，澳大利亞介入孟加拉灣地區(qū)事務有著一定的有利條件：一是作為英聯(lián)邦成員國，澳與多個沿岸國家保持傳統(tǒng)友好關系，沒有歷史包袱；二是澳大利亞更容易被沿岸小國視作一個溫和、穩(wěn)定的力量，期待其能夠在中印美國在孟加拉灣博弈中發(fā)揮積極作用。正如澳大利亞在APEC建設及柬埔寨問題上的表現(xiàn)；三是印度和美國出于各自的目的，期望澳大利亞發(fā)揮配合作用。正如前文分析，美國的態(tài)度很好理解。之前阻礙印澳合作的兩個因素正在逐漸改變：印度對澳大利亞實力的輕視及對美澳同盟的擔憂、澳大利亞對印度在印度洋特殊地位的認可；四是澳大利亞的軟實力及經濟實力，對孟加拉灣國家有一定的吸引力。例如，澳大利亞在海洋技術及高等教育的雄厚實力，有助于其參與孟加拉灣的經濟開發(fā)和文化交流；五是澳大利亞在IORAONS都有一定的影響力，這有助于其借助平臺來推動孟加拉灣外交。

澳大利亞在孟加拉灣地區(qū)能否像20世紀80、90年代那樣，當亞太力量格局出現(xiàn)重大改變、地區(qū)發(fā)展前景模糊難辨之際，積極發(fā)揮“超過自身力量”的能動性，推動APEC的建設、地區(qū)一體化的發(fā)展和地區(qū)爭端的和平解決？根據(jù)之前的分析和當前澳大利亞整體外交走向，這種可能性并不大。澳大利亞對孟加拉灣地區(qū)的政策更加偏重實力外交和聯(lián)盟外交，具有明顯局限性，其發(fā)展前景將受到以下因素的制約。

第一，政治意愿與實力限制的矛盾。在所有國家中，澳大利亞對“印太”概念的使用最為積極、系統(tǒng)和全面，但無法改變其“重太輕印”的慣性思維。澳大利亞更重視西太而不是東印度洋，澳大利亞民眾對這一地區(qū)也不重視，各政府部門也未形成合力。阿德萊德大學的普瑞亞·查科(Priya Chacko)認為，在澳大利亞的戰(zhàn)略規(guī)劃中，印度洋仍處于邊緣地位，澳大利亞的“印太戰(zhàn)略”只是簡單地在現(xiàn)有亞太基礎上添加了一個“印度”而已。(78)Priya Chacko ,“Time for Thinking the Australia-India Relationship Afresh”,East Asia Forum,Mar 31,2019, https://www.eastasiaforum.org/2019/03/31/time-for-thinking-the-australia-india-relationship-afresh/.澳大利亞國防部長派恩在2019年1月瑞辛納對話會上講到：“在我們的戰(zhàn)略思考中，印度洋一直沒有得到與太平洋同等地位的重視。”(79)Marise Payne,“Address to the Raisina Dialogue”,Jan 9,2019,https://www.foreignminister.gov.au/minister/marise-payne/speech/address-raisina-dialogue.雖然2020年國防白皮書首次把東北印度洋納入其近鄰區(qū)，但其重要性仍然不能南太平洋相比，白皮書中也沒有針對性地闡述其具體政策。

澳大利亞海軍盡管號稱亞太強國，但它的海軍野心范圍太大，從東北亞到南海到南太平一直到南極，從西太一直到印度洋。2020年國防白皮書中仍強調，澳大利亞要保持全球部署的能力，這必將導致澳大利亞有限的戰(zhàn)略資源被稀釋，不能在孟加拉灣保持穩(wěn)定的實力存在。目前位于西澳大利亞的斯特林基地主要負責東印度洋的防務，但它的實力配備并不強，盡管有5艘安扎克級輕護，但能承擔戰(zhàn)備執(zhí)勤的只有2-3艘。位于珀斯的軍港部署有澳大利亞全部6艘潛艇，但能隨時部署的只有2艘。考慮到西澳漫長的海岸線(10194公里)，這點兵力明顯不足，在短期內不能對東北印度洋發(fā)揮重要作用。這點從基建投入的規(guī)模也能體現(xiàn)出來，澳大利亞提出的“南亞連接倡議”總投入約為2500萬美元，而遠遠不及對南太和東南亞的投入。一句話，澳大利亞受制于實力因素，它單獨為該地區(qū)投入“胡蘿卜和大棒”的能力有限，因此它將更加依賴與“志同道合”的中等強國的合作。

第二，印度與澳大利亞對孟加拉灣地區(qū)秩序的設計思路不一。印度強調保持戰(zhàn)略自主并發(fā)揮領導者作用；而澳大利亞是堅持結盟和強化美澳同盟。因此，印度推動BIMSTEC建設有一個前提，自身保持充分的領導權，堅持不吸納新的成員國。澳大利亞則更傾向于把孟加拉灣納入到以美國為首的四國聯(lián)盟當中。

印澳兩國對華看法也不一致。印度認為中國在孟加拉灣的活動有包圍印度的可能性，有學者建議，正是因為印度無法單獨阻止實力雄厚且不守規(guī)矩的中國進駐這一海域，因此有必要借用美日澳的力量。但是，印度在處理中印孟加拉灣競爭時是比較謹慎的，避免過分刺激中國而導致在海陸兩條線與中國正面對抗。印度很清楚，一旦發(fā)生對抗，印度無法指望澳大利亞真正伸出“援助之手”。這也是印度遲遲不愿邀請澳大利亞參加“馬拉巴爾”軍演的原因。澳大利亞則不斷提高應對中國在孟加拉灣威脅的調門，鼓動印度挑頭承擔“凈安全提供者”的角色，使中國陷入多方向的海洋競爭當中而被迫縮減在南太平洋的活動。澳大利亞推動印度加入四國聯(lián)盟的愿望很強烈，有學者直白地提出：在未來印太格局中，印度負責印度洋(特別是孟加拉灣)、澳大利亞負責東印度洋、南海和和南太平洋、日本負責南海和東海，美國在印太掌總舵。(80)Lavina Lee,“Assessing the QUAD: Prospects and Limitations of Quadrilateral Cooperation for Advancing Australia’s Interests”,Lowy Institute,May 19.2020,https://www.lowyinstitute.org/publications/assessing-quad-prospects-and-limitations-quadrilateral-cooperation-advancing-australiaMacquarie University.總之，澳大利亞試圖以孟加拉灣為籌碼，積極協(xié)助印度發(fā)揮領導者角色，推動印澳合作升級，并進一步把印度拉入到四國聯(lián)盟中來。

綜上所述，澳大利亞在未來一段時期內對孟加拉灣地區(qū)的投入將會逐步加強，但總體上仍將大大弱于南太平洋地區(qū)。一是加強遠程投送能力建設，提升在澳大利亞西北海域的前沿存在，為將來美國進駐做準備。已有澳學者提出，一旦美國失去迪戈加西亞，美國?？哲娍墒褂酶脑焐壓蟮目瓶扑箥u上基地或澳本土北部的基地，與關島形成犄角之勢。二是積極發(fā)展與沿岸國家的雙邊關系，增強其存在感和影響力。澳印在孟加拉灣的合作將會進一步加強，澳大利亞加入馬拉巴爾軍演或將成為現(xiàn)實。澳大利亞將發(fā)揮其技術、特別是海洋感知系統(tǒng)的技術優(yōu)勢，加強兩國在海洋信息、情報交流方面的合作。三是尋求機會參與到孟加拉灣地區(qū)機制建設當中來。澳大利亞的政策重點是基于實力外交和聯(lián)盟外交而不是機制外交，其主要目的在美國缺位的情況下更好地制衡中國，這種“安全優(yōu)先”和“排他性”的思路無疑有悖于APEC建設過程中由經濟到安全、自下而上的成功路徑?；?，澳大利亞在孟加拉灣機制建設中，既無力充當組織架構的領導者，也無法充當觀念領導者。(81)Oran Young,“Political Leadership and Regime Formation: on the Development of Institutions in International Society”,International Organization,Vol.45,No.3,1991,p.288.

(二)對華影響

基于以上分析，澳大利亞在孟加拉灣的介入可能給地區(qū)安全治理及中國周邊安全帶來以下幾方面影響。

第一，對中國進入東印度洋的海上航線構成威脅。當前中國進入東印度洋的主要通道有三個：馬六甲海峽、巽達海峽和龍目海峽。最現(xiàn)實的影響就是，隨著澳印合作的升溫以及兩國相繼提升關鍵島嶼的軍事設施建設，有可能打造一條從安達曼群島經印尼班達亞齊到科科斯島再到珀斯的海洋警戒鏈條，從而對中國商船及艦艇出入印度洋形成監(jiān)視和威懾。一旦澳大利亞科科斯島的設施升級并可以起降P-8I巡邏機，澳印兩國有可能利用《相互后勤協(xié)定》來彼此停駐P-8。當然，這種相互使用對方基地需要極高的合作條件，當前雙方將主要致力于加強海洋感知系統(tǒng)的合作，共享海洋情報。澳大利亞已經向位于印度古爾岡市的“印度洋信息融合中心中心”派駐聯(lián)絡員。

第二，澳大利亞可能推動中等強國合作，軟制衡中國在孟加拉灣的影響力，如印澳印(尼)、印澳日、印澳法三邊合作等。澳大利亞對中國進入孟加拉灣的觀點和看法發(fā)生了明顯了變化：在十余年前，澳大利亞學者更傾向于認為，中國在印度洋的存在并不是主要用于包圍印度，而更多是希望表達中國有合法權益，去保衛(wèi)通往中東和歐洲的關鍵貿易航線。澳大利亞更有興趣確保中國在印度洋的安全困境不惡化。例如，使中國能夠便利地在印度洋作為負責任的利益相關方，可能是符合澳大利亞的利益的。現(xiàn)在澳大利亞的主流學界都傾向于對中國更強硬，無論是在南太平洋、南海還是在孟加拉灣。2020年6月24日，澳大利亞的洛伊國際政策研究所公布的“2020年民調”顯示，在2448名澳大利亞成年人中，只有23%的人“非常”或“有些”相信中國會在世界上采取負責任的行動，而在2018年，這一比例為52%。澳大利亞也清晰知道自身力量的不足，利用中等強國聯(lián)合來約束中國成為一個好的選項，即可避免過度刺激中國也可彌補美國力量缺位出現(xiàn)的真空。例如有澳學者指出，如果澳、印度、日本和印尼加起來，將在印太地區(qū)擁有和中國數(shù)量持平的宙斯盾艦和反濳力量，足以約束中國。麥迪卡夫指出：到2040年，澳和日、印、印尼聯(lián)合起來，它們的GDP、軍費開支及人口總和都將超過中國。(82)John West,“Book Review: The Indo-Pacific Contest”,Lowy Insititute,Apr 13,2020,https://www. lowyinstitute.org/the-interpreter/book-review-indo-pacific-contest具體在孟加拉灣，如果美國持續(xù)轉移負擔，澳大利亞可以聯(lián)合其他中等強國(包括印尼、域外的日本和法國等)，對中國形成某種硬制衡。

第三，對孟加拉灣小國拉攏或施壓，使之疏離對華關系，阻擾或者損害中國與孟加拉灣國家的正當合作。在2020年版白皮書中，澳大利亞提出了“灰色區(qū)域”概念，意旨某些國家通過使用準軍事力量、脅迫性地使用經濟和貿易杠杠、利用影響力、使爭議地區(qū)軍事化、干預行動等手段來脅迫相關國家。這些戰(zhàn)術并不是新東西，但它們正被用于澳大利亞的近鄰區(qū)，這有悖于安全與穩(wěn)定的共同利益。(83)Australian Government Department of Defence,“2020 Defence Strategic Update”,Jul 1,2020,p.12,https://www.defence.gov.au/StrategicUpdate-2020/docs/2020_Defence_Strategic_Update.pdf.此處雖然沒有點中國的名，但潛在意圖十分明顯。澳大利亞學者也曾多次批評中國在斯里蘭卡和南太平洋推行“債務陷阱外交”，比如麥迪卡夫指出，“我們不愿看到南太平洋重蹈斯里蘭卡的覆轍，中國對斯里蘭卡的基建和援助帶來負面影響。”(84)“Australia,New-Zealand Cite Sri-Lankan Example for Chinese Debt-Trap Expansionist Strategy”,EurAsian Times,Nov 19,2018,https://eurasiantimes.com/australia-new-zealand-cite-sri-lankan-example/.澳大利亞還擔心中國利用自身經濟實力干預印度洋小國家的內政，謀求戰(zhàn)略利益。布魯斯特認為，中國之所以成功地提升在斯、孟、緬的影響力，很大程度是這些國家沒有其他的選擇項。因此，日本和印度對這些國家提出的新方案應該得到澳大利亞的支持和鼓勵。(85)David Brewster ,“Understanding China’s Naval Strategy in the Indian Ocean”,in Policy Recommendations by the Quadripartite Commission on the Indian Ocean Regional Security: Towards a More Stable Security Environment in the Indian Ocean Region,SPF( Sasakawa Peace Foundation),2017,p.246.此外，澳大利亞的介入還將進一步激化孟加拉灣的軍事化，影響該地區(qū)的穩(wěn)定。布魯斯特建議把即將退役的“紐卡斯爾”號或“墨爾本”號贈送給斯里蘭卡，以加強澳斯安全合作，這無疑會進一步加劇地區(qū)軍備競賽。

結 論

在從“亞太”向“印太”的視域轉換過程中，孟加拉灣地區(qū)的戰(zhàn)略地位獲得巨大提升，成為各國實施 “印太”戰(zhàn)略新的重要方向。冷戰(zhàn)結束以來，由于地理和現(xiàn)實利益的因素，澳大利亞的防務關注焦點主要是東南亞和南太平洋，對孟加拉灣是“嚴重忽視”的。澳大利亞積極介入孟加拉灣是其在“印太戰(zhàn)略”背景下“轉向印度洋”的重要舉措。其目的是在該地區(qū)出現(xiàn)美國力量相對下降及中印海權競爭上升的的情況下，通過雙邊和小多邊合作，尤其是加強與印度的戰(zhàn)略合作，搞所謂的“中等強國聯(lián)合”來制衡中國在孟加拉灣的力量增長，積極配合美國的“離岸平衡戰(zhàn)略”，以實現(xiàn)其建立“基于規(guī)則”的地區(qū)秩序的目標。同時，在提升自身實力的基礎上擴大在該地區(qū)的存在感，彰顯自身作為中等強國的地位，在地區(qū)多邊機制建設和海洋經濟事務中謀求自身利益及發(fā)言權。

澳大利亞在2020年《國防白皮書》中明顯提升東北印度洋的重要性，這將表明，隨著澳海軍實力的發(fā)展及其對東印度洋方向投入的增強(如提升科科斯島的戰(zhàn)備設施和部署新一代遠程?？昭b備)，它在孟加拉灣地區(qū)安全事務的介入和影響力會隨之加強。對此我們應有充分的預判，特別是澳印雙邊海洋安全合作以及印澳印(尼)、印澳法、印澳日三邊合作的走向。當前，孟加拉灣地區(qū)的秩序演變正處于一個挑戰(zhàn)與機遇并存的窗口期，各種力量、機制和觀念之間的競爭愈加激烈，特別是印-美-中三者之間的博弈帶有很大的不確定性。未來，孟加拉灣的能源開發(fā)競爭以及沿岸國家經濟、社會發(fā)展的不確定性有可能成為域外國家干預的借口或抓手，孟加拉灣復雜的氣候形勢和人口壓力有可能引發(fā)難民、極端主義等跨境矛盾。作為一個地區(qū)性中等強國，澳大利亞應當遵循其歷史上的成功經驗，發(fā)揮其在多邊機制建設中的經驗和智慧，扮演一個積極的“協(xié)調者或搭橋者”，推動孟加拉灣地區(qū)的治理機制更加開放、包容和有效，而不是搞“小圈子”和強化防務投入，進一步激化安全困境和海權競爭。從這個角度來看，澳大利亞介入孟加拉灣將會使該地區(qū)的安全競爭進一步復雜化，也背離了其中等強國外交的傳統(tǒng)，這并不符合其自身和地區(qū)的長遠利益。