東盟地區(qū)論壇：止步不前還是負(fù)重前行？

趙 麗

【內(nèi)容提要】 東盟地區(qū)論壇作為安全對話和協(xié)商的多邊平臺，在維護(hù)地區(qū)和平與穩(wěn)定方面取得了顯著成效。但是近年來，由于亞太安全形勢復(fù)雜多變，東盟地區(qū)論壇遭遇到多重挑戰(zhàn)，不僅發(fā)展緩慢，甚至還出現(xiàn)不少對其唱衰的聲音。厘清東盟地區(qū)論壇所面臨的挑戰(zhàn)，有助于理性分析其發(fā)展前景?？傮w而言，這些挑戰(zhàn)既包括外部挑戰(zhàn)即亞太大國競爭顯著升溫的挑戰(zhàn)與亞太區(qū)域內(nèi)新興安全機(jī)制的挑戰(zhàn)，也包括內(nèi)部挑戰(zhàn)即東盟地區(qū)論壇本身的機(jī)制不足與成員國之間的安全挑戰(zhàn)，還包括“東盟方式”遭遇挫折、階段目標(biāo)難以推進(jìn)、大國嚴(yán)重掣肘這三大實(shí)踐挑戰(zhàn)。著眼未來，東盟地區(qū)論壇仍將曲折前進(jìn)、負(fù)重前行，以拓展非傳統(tǒng)安全合作、實(shí)施有限的機(jī)制化以及提升在大國博弈中的引領(lǐng)作用，作為其發(fā)展方向。

被稱為區(qū)域安全穩(wěn)定器的東盟地區(qū)論壇，是由東盟國家主導(dǎo)的較為成形的地區(qū)官方多邊安全對話機(jī)制，也是東盟國家與域內(nèi)外國家進(jìn)行安全協(xié)商、管控分歧以及進(jìn)行安全合作的重要舞臺。毫無疑問，它為維護(hù)地區(qū)的和平與穩(wěn)定、緩解區(qū)域緊張態(tài)勢、塑造區(qū)域信任發(fā)揮了不可或缺的作用。然而經(jīng)過26年的發(fā)展，特別是隨著中美在亞太地區(qū)的戰(zhàn)略競爭日益激烈并呈現(xiàn)出“新冷戰(zhàn)”態(tài)勢，東盟地區(qū)論壇所秉持的“東盟方式”在推行三大階段目標(biāo)的過程中，也面臨著愈發(fā)凸顯的挑戰(zhàn)，進(jìn)而引發(fā)了學(xué)界關(guān)于其前途命運(yùn)的進(jìn)一步討論，甚至出現(xiàn)不少唱衰的聲音。

比如拉爾夫·柯薩(Ralph A.Cossa)與保羅·埃文斯(Paul Evans)認(rèn)為，東盟地區(qū)論壇目前已經(jīng)遠(yuǎn)落后于其預(yù)設(shè)目標(biāo)，如果不能夠吸取教訓(xùn)并且以更大的政治意愿強(qiáng)化執(zhí)行機(jī)制、注重更加包容的安全合作議程，以及重新審視和定位專家名人組的角色與功能，將很可能依然停滯不前。(1)Ralph A. Cossa, Paul Evans, “The ASEAN Regional Forum at 25:Moving Forward or Still Standing?”,Issues & Insights,Vol.19,July 2019.陳思誠(See Seng Tan)指出，東盟地區(qū)論壇屬于目標(biāo)過高的(overambitious)多邊主義實(shí)踐，由于成員國之間矛盾重重、固守協(xié)商一致的決策原則等，使之不能夠超越信任建設(shè)而更進(jìn)一步，在許多重大關(guān)切上只能選擇回避或者發(fā)表蒼白無力的聲音。(2)See Seng Tan, “Is ASEAN Finally Getting Multilateralism Right? From ARF to ADMM+”,Asian Studies Review,Vol.44,No.1,2020,pp.31-33.芮南多(Renato Cruz De Castro)也強(qiáng)調(diào)，東盟地區(qū)論壇是一個(gè)權(quán)力平衡的機(jī)制，其目標(biāo)在于培育不使用武力解決國際爭端的地區(qū)秩序，但是由于無力建立具有重大影響力的執(zhí)行機(jī)制、無法監(jiān)督成員國的內(nèi)部事務(wù)等，嚴(yán)重削弱了其在地區(qū)安全議題上所能發(fā)揮的作用。(3)Renato Cruz De Castro,“The ASEAN Regional Forum in the Face of Great-Power Competition in the South China Sea”,in Christian Echle,Megha Sarmah,Patrick Rueppel eds.,Security Architectures Under Threat:The Status Of Multilateral Fora,Konrad-Adenauer-Stiftung Ltd,2017,pp.33-37.另外，愛麗絲·巴(Alice D. Ba)還提出，鑒于東盟基于共識的決策模式，成員國數(shù)量眾多、對于干預(yù)前景持有不同的信任度和敏感性及其在安全概念、組織文化等方面差異明顯，預(yù)防性外交是東盟地區(qū)論壇更加難以企及的目標(biāo)。其中，當(dāng)前緊張的大國關(guān)系以及由此誘發(fā)的單邊行動和沖突性倡議，是東盟國家的利益與話語權(quán)面臨的主要威脅。(4)Alice D.Ba,“The ARF′s Elusive Pursuit of Preventive Diplomacy,”ASEAN Focus,Issue 5,2018,pp.8-9.

因此，本文擬通過客觀、全面地剖析東盟地區(qū)論壇在近些年所遭遇的內(nèi)外挑戰(zhàn)與實(shí)踐挑戰(zhàn)，來回應(yīng)上述偏向悲觀的看法；著重指出東盟地區(qū)論壇仍有著難以被完全拋棄和替代的特殊價(jià)值，曲折前進(jìn)、負(fù)重前行是其最有可能的發(fā)展前景，而且在未來會以非傳統(tǒng)安全合作為主要突破口推進(jìn)更高層次的機(jī)制化合作，從而實(shí)現(xiàn)維護(hù)地區(qū)和平穩(wěn)定的一貫?zāi)繕?biāo)。

一、東盟地區(qū)論壇的外部挑戰(zhàn)

作為服務(wù)于東亞的區(qū)域性安全論壇，內(nèi)部大國關(guān)系的總體穩(wěn)定對于東盟地區(qū)論壇的生存與活力至關(guān)重要。(5)Renato Cruz De Castro,“The ASEAN Regional Forum in the Face of Great-Power Competition in the South China Sea,”p.37.隨著以中美為代表的大國在亞太地區(qū)的戰(zhàn)略競爭日趨激烈，東盟地區(qū)論壇無可避免地受到了沖擊，不僅東盟規(guī)范的角色遭到削弱，也面臨地區(qū)其他安全制度的競爭?？傮w而言，這些外部挑戰(zhàn)在一定程度上對東盟地區(qū)論壇所秉持的東盟方式、一軌運(yùn)行的機(jī)制、非正式的對話模式構(gòu)成了消極的影響。

(一)亞太大國競爭顯著升溫的挑戰(zhàn)

東盟地區(qū)論壇是東盟規(guī)范的載體與表現(xiàn)形式。在大國競爭顯著升溫的背景下，東盟規(guī)范和原則的重要性下降，其在維護(hù)地區(qū)和平穩(wěn)定方面所扮演的制度角色遭到削弱。(6)Yuen Foong Khong,“Trump′s Education and Southeast Asia,”Contemporary Southeast Asia,Vol.39,No.1,2017,p.28.大國競爭長久以來都是對話議程擱置、安全決議落空或安全局勢升級的重要助推器。(7)顏欣：《體系壓力、安全認(rèn)知與東盟地區(qū)安全治理機(jī)制變遷》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇》2019年第2期，第78頁。同時(shí)大國戰(zhàn)略競爭的加劇，逐漸侵蝕了東盟聚合力、中立性乃至在整體性安全架構(gòu)中的 “中心地位”。(8)任遠(yuǎn)喆：《亞太地區(qū)安全結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與東盟的角色》，《國際安全研究》2016年第2期，第33頁。而亞太獨(dú)特的地緣戰(zhàn)略位置，使它成為大國間博弈的舞臺。亞太地區(qū)集中了世界上最龐大的武裝部隊(duì)、最頻繁的軍事演習(xí)、最先進(jìn)的軍事裝備、增速最快的軍事開支，軍備競賽升級的風(fēng)險(xiǎn)明顯上升。亞太地區(qū)的安全問題日趨復(fù)雜，地緣戰(zhàn)略競爭日趨激烈。(9)王緝思：《亞太地區(qū)安全架構(gòu)：目標(biāo)、條件與構(gòu)》，《國際安全研究》2016第1期，第9頁。特朗普政府愈發(fā)挑起對中國的“新冷戰(zhàn)”、奉行逢中必反與極限施壓式的戰(zhàn)略打壓，則進(jìn)一步推高了亞太地區(qū)的地緣政治競爭與爆發(fā)軍事沖突的風(fēng)險(xiǎn)。

首先，中美兩國戰(zhàn)略競爭在近些年日益加劇，并隨著特朗普政府將中國定義為主要戰(zhàn)略競爭對手、中美抗擊新冠疫情的成效迥異，中美關(guān)系加速下墜。中美是亞太地區(qū)實(shí)力最強(qiáng)、對地區(qū)秩序總體影響力最大、最關(guān)鍵的地緣政治棋手。中美同是亞太利益的攸關(guān)者，兩者戰(zhàn)略目標(biāo)不同，美國仍然視自身為亞太地區(qū)秩序構(gòu)建的主導(dǎo)國，不愿放棄其在亞太地區(qū)的主導(dǎo)權(quán)。(10)阮增毅、吳改：《亞太地區(qū)架構(gòu)中的中美博弈和東盟角色》，《東南亞縱橫》2018年第5期，第37頁。而中國追求的是構(gòu)建一個(gè)公正合理的地區(qū)安全框架，達(dá)到合作共贏的目標(biāo)。近年來中國的快速發(fā)展，引起了美國的嚴(yán)重不安與焦慮。為了應(yīng)對這種崛起的挑戰(zhàn)，美國先后實(shí)施了“重返”亞洲、“亞太再平衡”戰(zhàn)略以及“印太”戰(zhàn)略，企圖通過與日本、澳大利亞、印度等國加強(qiáng)軍事聯(lián)盟，并利用盟友和其他國家(特別是以越南、菲律賓為代表的東南亞南海主權(quán)聲索國)對中國的戰(zhàn)略疑慮甚至恐懼，來擠壓中國在亞太地區(qū)的戰(zhàn)略空間，阻滯中國的進(jìn)一步崛起。不僅如此，美國還企圖操弄臺灣問題、涉疆問題、涉藏問題、涉港問題等來深度干涉中國內(nèi)政，對華實(shí)施全方位的戰(zhàn)略對抗。為了回應(yīng)美國的戰(zhàn)略壓力并構(gòu)建更加包容、共贏、互利合作的周邊與亞太秩序，中國提出了“一帶一路”倡議，大力構(gòu)建“周邊命運(yùn)共同體”，力促與包括東南亞國家在內(nèi)的其他亞太國家“政治關(guān)系更加友好、經(jīng)濟(jì)紐帶更加牢固、安全合作更加深化、人文聯(lián)系更加緊密”。(11)《習(xí)近平在周邊外交工作座談會上發(fā)表重要講話》，人民網(wǎng)，2013年10月25日，http://politics.people.com.cn/n/2013/1025/c1024-23332318.html。

而中美兩國關(guān)系的不斷惡化，也引發(fā)了東南亞國家的嚴(yán)重不安，特別是隨著美國對中國的“新冷戰(zhàn)”式施壓，顯著加劇了東南亞國家被迫在中美之間“選邊站”的風(fēng)險(xiǎn)。包括新加坡在內(nèi)的東南亞國家尤其擔(dān)憂，因?yàn)樗鼈兩钤诟鞔髧娴慕粎R處，必須避免陷入中間或被迫做出令人不快的選擇。(12)Lee Hsien Loong,“The Endangered Asian Century,”Foreign Affairs,Vol.99,No.4,July/August 2020,p.52.此外，新冠疫情在世界各地快速蔓延，向各國充分展示了與此相關(guān)的非傳統(tǒng)安全威脅的現(xiàn)實(shí)性和嚴(yán)峻性。(13)周方銀：《新冠疫情背景下國際格局走勢與中國的應(yīng)對》，《當(dāng)代世界》2020年第7期，第8頁。然而在亟需中美引領(lǐng)國際社會共克時(shí)艱的危急時(shí)刻，抗疫失敗的美國特朗普政府為了贏得大選、轉(zhuǎn)移國內(nèi)矛盾、阻止中國收獲抗疫勝利的紅利，卻不斷甩鍋、抹黑中國，致使中美關(guān)系加速下墜，并在南海問題上極盡挑釁、施壓中國之能事，置地區(qū)于爆發(fā)軍事沖突的危險(xiǎn)邊緣，在較大程度上惡化了東南亞國家所必需的良好國際環(huán)境，并且不利于東南亞國家與各大國通力合作進(jìn)行抗疫。正如新加坡總理李顯龍所言，“亞太地區(qū)的前景將在很大程度上取決美中兩國能否戰(zhàn)勝宿怨，建立互信，建設(shè)性地維護(hù)一個(gè)穩(wěn)定與和平的國際秩序?！?14)Lee Hsien Loong,“The Endangered Asian Century,”p.64.

其次，除了中美兩國在該區(qū)域的較量，日本、印度以及俄羅斯也不同程度地參與該地區(qū)的相關(guān)事宜。(15)韋紅、衛(wèi)季：《東盟海上安全合作機(jī)制：路徑、特征及困境分析》，《戰(zhàn)略決策研究》2017年第5期，第44頁。日本主要通過在經(jīng)濟(jì)上拉攏東南亞國家，軍事上采取援助、聯(lián)合軍演的方式加強(qiáng)與東南亞國家的軍事安全合作關(guān)系，特別是與越南、菲律賓、新加坡的合作。印度的“東向政策”更是折射出了印度強(qiáng)化其在東南亞地區(qū)影響力的戰(zhàn)略思想。日本和印度加大了對東南亞地區(qū)介入力度，力圖在大國競爭中獲得主動，無疑增加了地區(qū)安全的不確定性。(16)顏欣：《論東盟地區(qū)安全治理中的大國因素》，《長江論壇》2019年第6期，第48頁。與此同時(shí)，俄羅斯提出了同亞太支點(diǎn)國家加強(qiáng)雙邊合作，通過軍售和能源合作的方式維護(hù)其在亞太地區(qū)的影響力?？陀^而言，俄羅斯在亞太地區(qū)的軍售，比如對越軍售，在一定程度上加劇了亞太地區(qū)的軍備競賽風(fēng)險(xiǎn)。

再次，美日澳印等國紛紛出臺了越來越指向中國的“印太”戰(zhàn)略，更加劇了亞太安全的不確定性。在特朗普政府推出“印太”戰(zhàn)略攪動地區(qū)格局后，日本、澳大利亞等國紛紛跟進(jìn)，聯(lián)合通過深度插手南海問題、污名化“一帶一路”、不同程度地追隨美國挑起意識形態(tài)“戰(zhàn)爭”、建立高科技統(tǒng)一戰(zhàn)線(特別是“圍剿”華為)、深化情報(bào)合作、產(chǎn)業(yè)鏈合作以及軍事協(xié)調(diào)等，一致對中國施壓。

事實(shí)上，東盟地區(qū)論壇旨在建立一個(gè)涵蓋亞太地區(qū)所有國家共同參與的安全機(jī)制，以凸顯 “東盟在把握國際格局變化、處理大國關(guān)系及塑造地區(qū)秩序方面的靈活與智慧，”(17)韋宗友：《印太視角下的“東盟中心地位”及美國—東盟關(guān)系挑戰(zhàn)》，《南洋問題研究》2019年第3期，第8頁。推動地區(qū)安全對話和合作，促進(jìn)大國的良性互動，維護(hù)地區(qū)的和平與穩(wěn)定。而以中美為典型代表的大國競爭的劇烈升溫，勢必大大加劇東盟協(xié)調(diào)大國關(guān)系的難度，東盟地區(qū)論壇不僅越來越難以達(dá)成共識，促進(jìn)相關(guān)的安全協(xié)商與合作，各大國特別是美國對東盟安全角色的認(rèn)可度也必然下降，不再過于照顧東盟的立場，甚至傾向于把牽制中國作為發(fā)展與東盟政治安全、經(jīng)濟(jì)關(guān)系的重要考量，進(jìn)而削弱東盟地區(qū)論壇對于地區(qū)安全事務(wù)的“引領(lǐng)”能力。

(二)亞太區(qū)域內(nèi)新興安全機(jī)制的挑戰(zhàn)

制度性權(quán)力是東盟地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)力的主要存在形式，而且在地區(qū)大國和中等強(qiáng)國提出的合作框架和倡議中，東南亞國家既無法集體行動，也不能發(fā)揮引領(lǐng)作用，只能以單個(gè)成員國的身份參與其中，話語權(quán)和影響力將被稀釋，很難避免陷入制度性權(quán)力的弱化和在地區(qū)秩序中邊緣化的困境。(18)劉若楠：《中美戰(zhàn)略競爭與東南亞地區(qū)秩序轉(zhuǎn)型》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2020年第8期，第36頁。隨著大國競爭不斷加劇，各大國特別是美國為了打造自身在區(qū)域安全合作中的優(yōu)勢地位,削弱競爭對手的影響力，爭相推出了各自的新安全制度或安全合作倡議，客觀上對包括東盟地區(qū)論壇等原先由東盟主導(dǎo)的既有地區(qū)安全機(jī)制構(gòu)成了一定的競爭性挑戰(zhàn)。就對亞太地區(qū)安全合作的深度和廣泛性以及影響力而言，東盟地區(qū)論壇面臨的挑戰(zhàn)主要來自香格拉里對話(Shangri-La Dialogue)與香山論壇，并體現(xiàn)在四個(gè)方面：

一是對東盟地區(qū)論壇秉持的模式構(gòu)成了挑戰(zhàn)。“東盟方式”在區(qū)域外交方面發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，并取得了很大的進(jìn)步。一些學(xué)者認(rèn)為“東盟方式”符合亞洲安全文化，即強(qiáng)調(diào)非正式、協(xié)商一致、各方均適應(yīng)的漸進(jìn)方式的異常重要性。(19)Desmond Ball,“Strategic Culture in the Asia-Pacific Region,”Security Studies,Vol.3,Issue 1,1993,pp.44-74;Amitav Acharya,“Ideas,Identity,and Institution‐Building:From the ‘ASEAN Way′ to the ‘Asia-Pacific Way′?”The Pacific Review,Vol.10,Issue 3,1997,pp.319-346.而這勢必會影響東盟地區(qū)論壇決策和措施的執(zhí)行，造成一些國家不滿，從而減少對其重視程度。相反，香格里拉對話彌補(bǔ)了這一缺陷。通過采取差異化競爭戰(zhàn)略，香格里拉對話以開展國防外交彌補(bǔ)了合作空白，其采用“直接、坦誠”的對話方式，聚焦權(quán)力結(jié)構(gòu)的安全話語設(shè)計(jì)，為各國提供不同于“東盟方式”的制度平臺。(20)冷鴻基：《多邊主義競爭與香格里拉對話會的發(fā)展戰(zhàn)略》，《國際論壇》2019年第6期，第30頁。首先，香格里拉對話突出大國權(quán)威與地位。與其它強(qiáng)調(diào)平等參與，并且在某些方面甚至凸顯中小國家的特權(quán)(例如在東盟地區(qū)論壇中將東盟置于驅(qū)動和主導(dǎo)者地位)的區(qū)域性機(jī)制不同，香格里拉對話毫不隱晦其等級制特征，承認(rèn)會議組織和運(yùn)行的一個(gè)重要基礎(chǔ)就是以參與國的硬實(shí)力大小為依據(jù)，通過一系列“弱”規(guī)則、“軟”方式確立大國領(lǐng)導(dǎo)地位，放大安全話語權(quán)力，形成對“東盟方式”的多邊合作模式的替代。(21)冷鴻基：《多邊主義競爭與香格里拉對話會的發(fā)展戰(zhàn)略》，第40頁。例如，香格里拉對話迄今為止每次開幕式全體會議只有一位發(fā)言人，且都由美國高級代表致辭。而且第二次全體會議的發(fā)言人通常也是來自多國組成的第二梯隊(duì)大國。其次，香格里拉對話獲得了本地區(qū)相關(guān)國家的大力支持。對于東道國新加坡來說，香格里拉對話為其提供了增進(jìn)國際聲譽(yù)的機(jī)會，促進(jìn)高層次防務(wù)對話的同時(shí)，又無需承擔(dān)組織這一活動的責(zé)任。再次，香格里拉對話的組織方式吸引了廣泛的參與。東盟地區(qū)論壇的大多數(shù)第一軌道會議，在論壇召開之前進(jìn)行，參與國的高官往往會共同起草一份主席聲明或確定某種成就。與之不同的是，香格里拉對話并不尋求產(chǎn)生任何形式的協(xié)商一致的公報(bào)。盡管如此，由于香格里拉對話得到“地區(qū)內(nèi)外安全機(jī)構(gòu)的支持”，它仍然能夠?yàn)楹献魈峁┮粋€(gè)強(qiáng)大的框架。

二是對東盟地區(qū)論壇運(yùn)行機(jī)制的挑戰(zhàn)。盡管東盟地區(qū)論壇也包括第二軌道外交，但它更多呈現(xiàn)的是一個(gè)第一軌道多邊安全外交機(jī)制。具有第一軌道和第二軌道性質(zhì)的香格里拉對話和香山論壇，則將安全研究、安全對話和安全決策有機(jī)地聯(lián)系在一起。它們都是由非政府智庫發(fā)揮核心組織作用，對話方式相對自由，(22)相對自由的對話方式是指，參與者(包括記者和學(xué)術(shù)界)在不事先通知的情況下提出問題。且得到了有關(guān)國家的國防部門支持的安全機(jī)制。香格里拉對話是由“外來者”——英國國際戰(zhàn)略研究所在東南亞舉辦的，得到新加坡國防部的大力支持，并獲得了美國國防部鼎力相助的地區(qū)安全和合作的機(jī)制。香山論壇是由中國軍事科學(xué)學(xué)會和中國國際戰(zhàn)略學(xué)會聯(lián)合舉辦，中國國防部大力支持的安全對話與合作的機(jī)制。進(jìn)而言之，“兩香”機(jī)制的運(yùn)行高效性及權(quán)威性是不言而喻的。

三是對東盟地區(qū)論壇由中小國家集團(tuán)主導(dǎo)多邊安全對話機(jī)制的模式構(gòu)成了挑戰(zhàn)。在過去幾十年里，東南亞中小國家作為一個(gè)集團(tuán)共同主導(dǎo)東盟地區(qū)論壇，是東盟地區(qū)論壇非常顯著的一大特征。但是，在其發(fā)展的進(jìn)程中，議題被域外大國屢屢操控的現(xiàn)象依然存在，這實(shí)質(zhì)上影響了東盟地區(qū)論壇的長遠(yuǎn)健康發(fā)展。而香山論壇從一定意義上彌補(bǔ)了東盟地區(qū)論壇的這一缺陷。因?yàn)樗怯杀镜貐^(qū)大國構(gòu)建的一個(gè)多邊安全對話機(jī)制，極大地杜絕了議題被域外大國操控的可能性。與此相同的是香格里拉對話雖然由英國國際戰(zhàn)略研究所主辦，新加坡國防部協(xié)辦，但是背后的依靠卻是美國，其議題選擇貼近美國利益，主辦方引導(dǎo)、塑造多邊話語。(23)冷鴻基：《多邊主義競爭與香格里拉對話會的發(fā)展戰(zhàn)略》，第38頁。正如中國人民解放軍退役少將姚云竹所言，“‘香格里拉對話’作為由英國智庫和新加坡防務(wù)機(jī)構(gòu)搭臺的地區(qū)安全論壇，主要還是為美國提供了‘麥克風(fēng)’，長期以來形成了‘美國唱主角、西方其他國家演配角’的格局”。(24)安剛：《中國軍隊(duì)走向世界必須闖過話語關(guān)口——專訪中國人民解放軍退役少將姚云竹》，《世界知識》2018年第13期，第16頁。

四是對東盟地區(qū)論壇發(fā)展規(guī)模與影響力方面的挑戰(zhàn)。隨著亞太戰(zhàn)略格局與安全態(tài)勢加速發(fā)生的深刻變化，香山論壇和香格里拉對話在規(guī)模上和影響力方面呈現(xiàn)出了超越東盟地區(qū)論壇的勢頭。安全政策會議是東盟地區(qū)論壇框架內(nèi)國防官員參與級別最高的一項(xiàng)活動，而絕大部分論壇成員國目前只派國防部副部長級代表參會，且到迄今為止，論壇成員包括歐盟等一些組織在內(nèi)，成員僅僅27個(gè)。

反觀香山論壇及香格里拉對話在參與規(guī)模和影響力方面則有超過東盟地區(qū)論壇之勢。就規(guī)模而言，主要體現(xiàn)在代表性廣泛、參會代表數(shù)量眾多。以香山論壇為例，參與國和國際組織以及代表數(shù)量在2006年(即第一屆香山論壇)只有幾十個(gè)代表，到了2014年則迅猛增加至47個(gè)國家的國防部或武裝部隊(duì)代表團(tuán)，4個(gè)國際組織代表和中外專家學(xué)者約300人參加。(25)《第五屆香山論壇在京開幕》，人民網(wǎng)，2014年11月20日，http://politics.people.com.cn/n/2014/1120/c70731-26063857.html.而2019年參加香山論壇的國家和國際組織不僅數(shù)量更多，來源也更加廣泛，有76個(gè)官方代表團(tuán)、23國國防部長、6國軍隊(duì)總長(國防軍司令)、8個(gè)國際組織代表，以及專家學(xué)者和各國觀察員等1300余名嘉賓出席。(26)《第九屆北京香山論壇閉幕》，新華網(wǎng)，2019年10月22日，http://www.xinhuanet.com/politics/2019-10/22/c_1125138204.htm.

就影響而言，要體現(xiàn)在對話規(guī)格高、議題覆蓋范圍廣。例如，香山論壇直至第五屆才有國防部長等正部級官員14人、國防部副部長級官員19人等高官參會。之后數(shù)量劇增，特別是防務(wù)官員國防部長等高官參會越來越多，甚至還有來自拉美、非洲的專家學(xué)者參會。此外，朝鮮也派出了以武力省副相金亨龍領(lǐng)銜的官方代表團(tuán)參加了2018年的香山論壇，這是朝鮮首次派出官方代表團(tuán)參會，也是其官方代表團(tuán)首次參與國外的“一軌半”規(guī)格的多邊安全會議。而香格里拉對話的規(guī)格更勝一籌，香格里拉對話參會人員構(gòu)成強(qiáng)調(diào)國防安全領(lǐng)域“最豐富”的標(biāo)準(zhǔn)，除了防長，還有總參謀長、國防部副部長、國家安全顧問、情報(bào)與國家安全部門最高領(lǐng)導(dǎo)參會，軍火公司、安全公司代表也參與其中。(27)冷鴻基：《多邊主義競爭與香格里拉對話會的發(fā)展戰(zhàn)略》，第40頁。此外，香山論壇議題從關(guān)注亞太安全局勢，到聚焦全球安全威脅和共商國際安全合作，彰顯了香山論壇具有更強(qiáng)的吸引力和影響力。

二、東盟地區(qū)論壇面臨的內(nèi)部挑戰(zhàn)

東盟地區(qū)論壇是以“東盟為中心”構(gòu)建的，按照 “東盟方式”推進(jìn)地區(qū)安全合作，引入許多地區(qū)外國家參與安全秩序?qū)υ挼牡貐^(qū)安全機(jī)制，(28)王正毅：《東盟50年：走出邊緣地帶發(fā)展的困境了嗎？》，《世界政治研究》2018年第1期，第44頁。核心是確保地區(qū)和平穩(wěn)定、有效管控大國競爭與地區(qū)分歧、促進(jìn)地區(qū)安全務(wù)實(shí)合作。作為涉及眾多國家并旨在謀求最大公約數(shù)的多邊機(jī)制，東盟地區(qū)論壇本身就是充滿多種困難“帶病”運(yùn)轉(zhuǎn)的。但是，東盟地區(qū)論壇同樣作為“東盟中心地位”框架下的產(chǎn)物，由于在較長的時(shí)期內(nèi)能夠獲得包括美國、中國、日本等大國的支持，因而總體上得以相對順暢地運(yùn)轉(zhuǎn)。隨著中美在亞太地區(qū)的大國競爭日趨白熱化，東盟地區(qū)論壇自身的弊端則被顯著催化，內(nèi)部的挑戰(zhàn)進(jìn)而明顯凸顯。就目前而言，東盟地區(qū)論壇遭遇的內(nèi)部挑戰(zhàn)主要來自論壇本身的機(jī)制不足和成員國之間的安全挑戰(zhàn)。

(一)論壇本身的機(jī)制不足

東盟地區(qū)論壇是一個(gè)制度化程度較低的多邊安全論壇，這可以從其原則、規(guī)范、決策程序機(jī)制、組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置窺見一斑。1995年推出的《東盟地區(qū)論壇概念文件》(以下簡稱《概念文件》)為東盟地區(qū)論壇制定了組織原則和規(guī)范，主要包括以下四個(gè)方面。一是規(guī)定了東盟地區(qū)論壇處理國家關(guān)系的原則，即以《東南亞睦鄰友好合作條約》為宗旨和原則，主權(quán)獨(dú)立、互不干涉內(nèi)政、不建立干預(yù)性的強(qiáng)制機(jī)制。二是東盟地區(qū)論壇的軟性制度化，在其初始階段不實(shí)行制度化，即不建立固定的機(jī)構(gòu)和堅(jiān)持自愿原則。三是東盟地區(qū)論壇秉持漸進(jìn)制度化，應(yīng)以全體成員都感到舒適的速度向前發(fā)展，不應(yīng)“使那些希望慢速發(fā)展的成員感到過快，也不應(yīng)該使那些希望快速發(fā)展的成員感到過慢”。(29)王正毅：《東盟50年:走出邊緣地帶發(fā)展的困境了嗎？》，第41頁。四是決策程序的協(xié)商一致，會議決議經(jīng)過慎重而深入的協(xié)商之后按照一致同意的方式來做出決定。

就東盟地區(qū)論壇的基本構(gòu)架機(jī)制而言，《概念文件》中確立了“雙軌”運(yùn)行機(jī)制，即第一軌道和第二軌道。第一軌道是指其活動代表官方行為，是官方或政府層次的會議，探討的是東盟地區(qū)論壇關(guān)切的短期目標(biāo)。第二軌道是非官方的、非政府的或半官方的，因?yàn)榈诙壍劳饨皇欠枪俜降男袨?，所以任何在這類會議上形成的結(jié)論和建議，對政府都不具備約束力。(30)蘇浩：《亞太合作安全研究：從啞鈴到橄欖》，世界知識出版社，2003年，第291頁。

東盟地區(qū)論壇的第一軌道機(jī)制主要由三部分構(gòu)成：一是外長會議，是東盟地區(qū)論壇最高層級的組織形式和決策機(jī)構(gòu)。其職責(zé)是就共同關(guān)心的問題展開討論，根據(jù)協(xié)商一致原則達(dá)成決議，在最后以主席聲明的形式發(fā)表。二是高官會議，通常由成員國外交部、國防部副部長級的高級官員率團(tuán)出席，就一些重要議題進(jìn)行預(yù)先討論，為部長會議提出切實(shí)可行的政策建議，并為后者準(zhǔn)備文件和主席聲明的草案。(31)聶文娟：《大國因素與地區(qū)安全機(jī)制的制度化——以東盟與非盟的安全機(jī)制為例》，《外交評論》2013年第4期，第85頁。三是會間會，由東盟地區(qū)論壇成員國的政府官員參加，主要包括兩種類型，一種是建立信任措施和預(yù)防性外交會間輔助會議，另一種是會間會專題會議，主要是探討非傳統(tǒng)領(lǐng)域安全問題。

第二軌道機(jī)制也主要有三類：一是由東盟組織的第二軌道研討會，就論壇最為關(guān)注的議題進(jìn)行研討，這些研討會沒有組織結(jié)構(gòu)，不定期召開。二是由部分成員國自行組織的會議。三是亞太安全合作理事會、東盟戰(zhàn)略與國際問題研究所以及亞太圓桌會議。

從以上可以看出無論是東盟地區(qū)論壇的組織原則、規(guī)范、運(yùn)行機(jī)制，還是在運(yùn)行機(jī)制下形成的一系列會議機(jī)制，均以“協(xié)商”和“共識”為原則，無獨(dú)立的國家行為能力，無法對成員國形成有效約束力，其制度化程度比較低，從而導(dǎo)致一些措施難以實(shí)施。而在激烈大國競爭的背景下，東盟地區(qū)論壇達(dá)成廣泛一致的難度顯然變得更甚了。

不可否認(rèn)，東盟地區(qū)論壇的弱制度性在當(dāng)時(shí)的歷史背景下的選擇是合理的，然而當(dāng)前東盟地區(qū)論壇在處理一些區(qū)域問題時(shí)常面對困境。(32)陳邦瑜、顏欣：《制度視閾下東盟區(qū)域安全機(jī)制建設(shè)路徑研究——以東盟地區(qū)論壇為例》，《東南亞縱橫》2017年第3期，第73頁。與此同時(shí)，鑒于一系列限制性因素，推動?xùn)|盟地區(qū)論壇向預(yù)防性外交階段發(fā)展，也注定是一個(gè)十分艱難的歷程。例如，鑒于議題所涉及內(nèi)容的敏感性，一些參與方在落實(shí)諸如情報(bào)交換和信息共享等協(xié)議方面仍然停留在紙面上。同樣需要指出的是，即便是在東盟內(nèi)部各個(gè)成員國之間，這也是一個(gè)重要難題，在其它合作領(lǐng)域如聯(lián)合進(jìn)行海上安全和災(zāi)難救助演習(xí)內(nèi)容，并非所有的東盟地區(qū)論壇參與方均樂意參與其中。

(二)成員國之間的安全挑戰(zhàn)

東盟地區(qū)論壇成員廣泛，既有來自東南亞地區(qū)的東盟十國，又有來自亞太地區(qū)的中日韓印等國家，還有來自區(qū)域外的美澳歐盟等國家和組織。由于政治、文化、宗教的差異，各國對安全形勢的看法和安全合作的主張不盡相同 ，加之部分成員國之間存在難解的領(lǐng)土、邊界、宗教等糾紛，使得東盟地區(qū)論壇在解決地區(qū)政治和安全等高敏議題上往往無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

首先是成員國內(nèi)部缺少凝聚力和強(qiáng)大的協(xié)調(diào)能力，并對東盟地區(qū)論壇的期望值存在明顯分歧。東盟地區(qū)論壇是由東盟主導(dǎo)的，而東盟作為一個(gè)中小國家組成的國際組織，缺乏強(qiáng)有力的核心與強(qiáng)大的凝聚力，致使其很難充分發(fā)揮協(xié)調(diào)的功能，難免會在安全合作中出現(xiàn)分歧，進(jìn)而影響安全合作的推進(jìn)。例如關(guān)于“協(xié)商一致”原則，一些國家認(rèn)為這一原則較好地尊重了國家主權(quán)原則，而另一些國家則認(rèn)為這一原則效率低下，建議用“多數(shù)一致”取而代之。在安全合作上，東盟成員國也存在立場分野。菲律賓、泰國、新加坡等國希望美日等國擴(kuò)大在東南亞的影響力，主張修改東盟長期堅(jiān)持的“不干涉內(nèi)政”原則，對緬甸等國家的內(nèi)部問題實(shí)行“建設(shè)性介入”政策。(33)馬燕冰：《增信釋疑，應(yīng)對東盟“平衡”戰(zhàn)略》，《環(huán)球》2010年第16期，第5頁。這種凝聚力不足、協(xié)調(diào)程度較低的情況，無疑與東盟希望主導(dǎo)東盟地區(qū)論壇的想法相去甚遠(yuǎn)。在很多時(shí)候，由于內(nèi)部缺乏共識，東盟并不能像當(dāng)初設(shè)想的那樣在論壇中發(fā)揮“主導(dǎo)作用”，從而在很大程度上也影響了論壇的發(fā)展動力，是論壇前進(jìn)過程中的一個(gè)深層次的制約因素。(34)郭新寧：《亞太地區(qū)多邊安全合作研究》，時(shí)事出版社，2009年，第58頁。

其次是成員國內(nèi)部的族群和宗教問題外溢為跨境安全挑戰(zhàn)，進(jìn)而引發(fā)鄰國間的矛盾與沖突，同時(shí)部分成員國之間還存在主權(quán)和邊界爭端這類結(jié)構(gòu)性難題，進(jìn)而影響東盟地區(qū)論壇在推進(jìn)信任措施建設(shè)方面的進(jìn)程和深化程度。一些東盟地區(qū)論壇成員國內(nèi)部的族群和宗教關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜、矛盾重重，因之引發(fā)的沖突不時(shí)超越國境，引發(fā)國際齟齬，如緬菲印泰馬等國都不同程度地遭受族群沖突與民族分離主義的困擾。而菲越、馬越、中國與菲馬越在南海存在領(lǐng)土與海上劃界糾紛，特別是南海問題在美國等的深度介入(主要是美國的南海政策“逢中必反”與高度軍事化)下，嚴(yán)重影響了相關(guān)國家之間的政治互信，加劇了彼此的立場分歧，往往難以進(jìn)行較為有效的合作。而東盟地區(qū)論壇所堅(jiān)持的互不干涉內(nèi)政原則與協(xié)商一致原則，更導(dǎo)致其難以在這些重大地區(qū)議題上有所建樹，往往不得不回避這類議題。

再次是一些成員國更重視雙邊關(guān)系，專注于雙邊關(guān)系的經(jīng)營。東盟地區(qū)論壇的進(jìn)程表明，某些成員國一方面積極參與論壇，另外一方面并不愿意放棄與外部大國的雙邊聯(lián)盟關(guān)系。(35)王正毅：《東盟50年：走出邊緣地帶發(fā)展的困境了嗎？》，第44頁。比如，菲律賓、泰國、新加坡均與美國保持著同盟或準(zhǔn)同盟關(guān)系，特別是在中國崛起，南海問題不斷升溫的背景下，菲律賓、新加坡與美國的安全合作更為深化，而且越南為了在南海牽制中國，也越來越偏好增強(qiáng)與美國、日本、印度、俄羅斯等大國的防務(wù)合作。例如，新加坡與美國在2019年9月簽署了《1990年諒解備忘錄修正議定書》，美軍可繼續(xù)使用新加坡的空軍與海軍基地到2035年。越南與美國建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，軍事合作迅速升溫、外交協(xié)同越發(fā)密切，而美國也視越南為實(shí)施“印太”戰(zhàn)略的最佳伙伴，“正在努力通過向越南提供諸如‘掃描鷹’無人機(jī)、T-6 教練機(jī)、美國海岸警衛(wèi)隊(duì)退役的高自持力警備艇、小型巡邏船及其配套的訓(xùn)練與維護(hù)設(shè)備等安全援助，來提升越南的防衛(wèi)實(shí)力”。(36)The Department of Defense,Indo-Pacific Strategy Report: Preparedness, Partnerships,and Promoting a Networked Region,June 1,2019,36-37,https://assets.documentcloud.org/documents/6111634/DOD-INDO-PACI- FIC-STRATEGY-REPORT-JUNE-2019.pdf.菲律賓阿基諾三世政府更是完全倒向美國，甘做美國遏制中國的“急先鋒”，即便是在杜特爾特總統(tǒng)上臺后，在戰(zhàn)略上明顯拉開與美國的距離，但依然視美國為確保地區(qū)穩(wěn)定的力量?！懊绹欠坡少e的唯一條約盟友，兩國通過簽署《加強(qiáng)防務(wù)合作協(xié)議》增強(qiáng)了美國在菲律賓實(shí)施人道主義與海上安全行動的能力。菲律賓期待特朗普政府繼續(xù)參與亞太事務(wù)，將在雙方共同關(guān)心的議題上與美國密切合作?！?37)Philippine National Security Council,National Security Policy for Change and Well-Being of the Filipino People:2017-2022,April 2017,pp.13-14;Philippine National Security Council,The National Security Strategy of 2018:Security and Development for Transformational Change and Well-Being of the Filipino People,May 2018,p.89.同時(shí)為了慫恿菲律賓，美國國務(wù)卿邁克·蓬佩奧(Mike Pompeo)甚至表示，“南海屬于太平洋的一部分，任何在南海對菲軍隊(duì)、飛機(jī)或政府船只的武裝攻擊，都將引發(fā)《美菲共同防御條約》第四條所規(guī)定的共同防御義務(wù)”。(38)“Remarks with Philippine Foreign Secretary Teodoro Locsin, Jr.,”March 1,2019,https://www.state.gov/secr-etary/remarks/2019/03/289799.htm.

概而言之，東盟地區(qū)論壇成員國之間族群、宗教問題與領(lǐng)土、海洋爭端，加之鑲嵌于東盟內(nèi)部的與美國的雙邊軍事同盟或準(zhǔn)同盟，均對東盟地區(qū)論壇構(gòu)成了消極影響，阻礙了其由建立信任措施階段向預(yù)防性外交階段的推進(jìn)，離設(shè)立解決糾紛機(jī)制的目標(biāo)更加遙遠(yuǎn)。同時(shí)，由于東盟地區(qū)論壇秉持不干涉主權(quán)原則和協(xié)商一致、漸進(jìn)方式以及非強(qiáng)制性來處理有關(guān)安全問題，這也促使其長期停留在促進(jìn)安全合作對話，發(fā)表各種聯(lián)合聲明的發(fā)展階段，甚至連東南亞地區(qū)內(nèi)部沖突和爭端都難以有大的作為。

三、東盟地區(qū)論壇面臨的實(shí)踐挑戰(zhàn)

東盟地區(qū)論壇是按照“東盟方式”建立和運(yùn)作的，“東盟方式”強(qiáng)調(diào)成員國通過對話協(xié)商、耐心漸進(jìn)、實(shí)用主義和協(xié)商一致的方式來開展合作，主張不使用武力處理成員國之間的沖突和地區(qū)爭端、不干涉成員國的內(nèi)政、協(xié)商一致地處理內(nèi)部和地區(qū)問題等原則。(39)劉宏松：《霸權(quán)國對多邊主義制度的有限參與——以冷戰(zhàn)后美國參與東盟地區(qū)論壇為例》，《外交評論》2007年第4期，第74頁。在大國競爭顯著加劇的背景下，隨著東盟地區(qū)論壇的外部挑戰(zhàn)與內(nèi)部挑戰(zhàn)日益凸顯，其在實(shí)踐層面也面臨著多種挑戰(zhàn)，并且這些挑戰(zhàn)主要源自東盟地區(qū)論壇在運(yùn)用“東盟方式”來解決東南亞以及亞太地區(qū)的安全問題、實(shí)現(xiàn)三大階段性目標(biāo)以及大國對東盟地區(qū)論壇的規(guī)避和利用。

(一)“東盟方式”遭遇挫折

盡管東盟地區(qū)論壇在運(yùn)用“東盟方式”維護(hù)地區(qū)和平、穩(wěn)定和繁榮方面取得了一些成效，但是隨著傳統(tǒng)安全問題和非傳統(tǒng)安全問題交織在一起，這種方式在實(shí)踐中不時(shí)面臨著諸多無奈和無能為力，協(xié)商一致、不干涉內(nèi)政的原則屢遭挑戰(zhàn)。

如在2012年東盟地區(qū)論壇外長會上，由于個(gè)別東盟國家要求將南海爭端寫入《主席聲明》，從而導(dǎo)致東盟內(nèi)部產(chǎn)生分歧最終無法協(xié)商一致形成《主席聲明》導(dǎo)致會議無果而終。(40)魏玲：《小行為體與國際制度——亞信會議、東盟地區(qū)論壇與亞洲安全》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2014年第5期，第99頁。事實(shí)上，菲律賓、日本、美國等多次在東盟地區(qū)論壇上提及南海問題，并企圖抹黑中國。(41)《王毅在東盟地區(qū)論壇上談南海問題》，新華網(wǎng)，2015年8月7日，http://www.xinhuanet.com/world/2015-08/07/c_128101317.htm.2014年和2015 年還發(fā)生了時(shí)任東盟秘書長、前越南外交部副部長黎良明(Le Luong Minh)就南海問題發(fā)表與其身份不相符的言論。比如，黎良明表示東盟將敦促中國切實(shí)有效落實(shí)《南海各方行為宣言》，通過更嚴(yán)格地落實(shí)協(xié)議來約束中國，中國在南海“九段線”的主張“不合法”，影響了東盟共同體建設(shè)等。(42)周士新：《東盟在南海問題上的中立政策評析》，《當(dāng)代亞太》2016年第1期，第101頁、第111頁。此番表態(tài)隨即遭到中國外交部的駁斥，“黎良明先生身為東盟秘書長，在南海問題上多次發(fā)表不符合事實(shí)且與其身份極為不符的傾向性言論，嚴(yán)重背離了東盟及其秘書處在有關(guān)問題上理應(yīng)堅(jiān)持的中立立場，損害了東盟作為一個(gè)地區(qū)性國際組織的形象?！?43)《2015年3月11日外交部發(fā)言人洪磊主持例行記者會》，中國外交部網(wǎng)站，2015年3月11日，https://www.fmprc.gov.cn/ce/ceil/chn/fyrth/t1244677.htm.東盟秘書長未經(jīng)成員國一致同意就擅自表達(dá)自己所屬國的利益訴求，這表明東盟的平衡外交戰(zhàn)略在內(nèi)部協(xié)調(diào)執(zhí)行層面還存在問題，其在某種程度上還會受到某個(gè)成員國利益或價(jià)值取向的左右。(44)李鼎鑫、黃蕙：《試論東盟平衡外交戰(zhàn)略的四個(gè)維度》，《學(xué)習(xí)與探索》2014年第8期，第45頁。同樣在對待緬甸羅興亞人道主義危機(jī)問題上，也出現(xiàn)了與東盟地區(qū)論壇所堅(jiān)守的“不干涉”原則相左的聲音。東盟外長于2017年9月在出席聯(lián)合國大會時(shí)，發(fā)表共同聲明譴責(zé)在緬甸若開邦所發(fā)生的一切暴力行為，并進(jìn)一步呼吁暴亂各方避免局勢惡化。(45)許利平：《緬甸羅興亞人道主義危機(jī)及其影響》，《當(dāng)代世界》2017年第10期，第60頁。但是隨后馬來西亞要求退出以東盟名義發(fā)布的關(guān)于緬甸若開邦局勢的聲明，因?yàn)闁|盟的聲明不符合若開邦的實(shí)際情況，并且聲明中沒有提及羅興亞穆斯林在此次危機(jī)中受到的影響，該聲明也沒有在東盟成員中獲得一致同意。(46)蔣天：《東盟因羅興亞人問題陷入分裂》，中青在線，2017年9月26日，http://news.cyol.com/content/2017-09/26/content_16533200.htm.因此，面對東盟在羅興亞人問題上的事實(shí)分裂，東盟地區(qū)論壇更不可能在該問題上有大的作為。

(二)階段目標(biāo)難以推進(jìn)

東盟推出的《概念文件》以及《東盟地區(qū)論壇預(yù)防性外交概念和原則》確立了東盟地區(qū)論壇的階段性發(fā)展目標(biāo)以及推行階段性措施的原則，但是在實(shí)踐中，這三大目標(biāo)以及原則均遭到了嚴(yán)峻的考驗(yàn)。三大目標(biāo)是由信任措施建設(shè)、預(yù)防性外交以及建立沖突解決機(jī)制。

就信任措施建設(shè)而言，正如在第八屆東盟地區(qū)論壇外長會在《東盟地區(qū)論壇預(yù)防性外交概念和原則》中所強(qiáng)調(diào)的建立信任將是繼續(xù)貫穿東盟地區(qū)論壇始終的核心。但這注定是一個(gè)頗為耗時(shí)的漫長過程，盡管東盟地區(qū)論壇主席聲明一再呼吁其成員國發(fā)表《國防白皮書》、進(jìn)行國防政策說明，以及為東盟地區(qū)論壇年度安全展望做出貢獻(xiàn)，然而還是有個(gè)別國家對此沒有做出反應(yīng)。而且涉及軍事透明的建立地區(qū)武器登記冊制度，始終沒有獲得大的進(jìn)展。

就推進(jìn)預(yù)防性措施向預(yù)防性外交階段轉(zhuǎn)變而言，也注定是一個(gè)更為嚴(yán)峻的考驗(yàn)。在面對東盟內(nèi)部成員國的問題時(shí)，東盟地區(qū)論壇采取的預(yù)防性外交就遭遇嚴(yán)峻的考驗(yàn)，比如新加坡和馬來西亞在供水問題上發(fā)生的沖突，以及柬泰兩國沖突。尤其是在對待柬泰沖突時(shí)，東盟地區(qū)論壇還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能發(fā)揮解決安全爭端，協(xié)調(diào)地區(qū)安全的作用，而且其防止沖突的作用也不足，甚至不能防止東盟內(nèi)部的沖突。同樣在應(yīng)對影響亞太地區(qū)安全的朝核危機(jī)、南海問題時(shí)，東盟地區(qū)論壇在推行預(yù)防性外交上也面臨同樣的困境。

建設(shè)信任措施與推行預(yù)防性外交在現(xiàn)實(shí)中遭遇的挫折，表明東盟地區(qū)論壇建立沖突解決機(jī)制的路途更加遙遠(yuǎn)。事實(shí)上，雖然經(jīng)歷了26年的發(fā)展歷程，東盟地區(qū)論壇并未能夠在預(yù)防性外交與建立沖突解決機(jī)制這兩大核心目標(biāo)上取得較大的進(jìn)展。(47)Ralph A.Cossa and Paul Evans,“The ASEAN Regional Forum at 25:Moving Forward or Still Standing?”,p.4.

(三)大國掣肘嚴(yán)重

由于大國在加入東盟地區(qū)論壇上均有各自的戰(zhàn)略考量，并隨著大國競爭甚至變得高度對立和迥然不同，加之東盟地區(qū)論壇采取自愿及舒適原則。因此在東盟地區(qū)論壇的發(fā)展進(jìn)程中，大國往往采取規(guī)避和利用雙管齊下的策略。尤其是美國旨在通過一系列頗為有效的手段，來利用東盟地區(qū)論壇為其鞏固亞太地區(qū)的主導(dǎo)權(quán)服務(wù)。

美國對東盟地區(qū)論壇的利用主要體現(xiàn)為以下方面：一是美國利用論壇使其在亞太地區(qū)的安全行為和前沿軍事部署 “合法化”。這一點(diǎn)在新加坡國務(wù)資政吳作棟的相關(guān)言論中得到了很好的體現(xiàn)。他曾指出，東盟通過東盟地區(qū)論壇這一多邊安全機(jī)制已“改變了美國對東南亞承諾的政治環(huán)境”，東南亞國家已“行使它們至高無上的權(quán)利，邀請美國一起來商討東南亞事務(wù)”，因此，“沒有人會爭論說,美國在東南亞的存在是非法的或?qū)υ摰貐^(qū)的侵入?！?48)陳奕平：《權(quán)力、機(jī)制與認(rèn)同——對美國東盟地區(qū)論壇政策演變的分析》，《世界政治與經(jīng)濟(jì)》2006年第1期，第34頁。二是積極推進(jìn)東盟地區(qū)論壇介入南海問題，希望構(gòu)筑圍攻和污名化中國南海政策與抑制中國南海維權(quán)行動，并慫恿越南等南海主權(quán)聲索國進(jìn)一步向中國發(fā)難的地區(qū)統(tǒng)一戰(zhàn)線。換言之，美國企圖以此“消耗中國的國際威望和推行國際戰(zhàn)略的資源，迫使中國在中美對峙的每一個(gè)環(huán)節(jié)都支付盡可能大的國際信譽(yù)代價(jià)，使得中國在南海維護(hù)歷史性權(quán)益越來越不得人心，讓中國的‘一帶一路’倡議受到南海問題越來越大的牽制，最終以盡可能小的代價(jià)同時(shí)實(shí)現(xiàn)美國對南海霸權(quán)的掌控和破壞中國的‘一帶一路’”。(49)葉海林：《中美在南海問題上的策略調(diào)整和行動效果評析》，《戰(zhàn)略決策研究》2016年第5期，第26頁。三是美國經(jīng)常聯(lián)合其他東盟地區(qū)論壇成員國，以聯(lián)盟機(jī)制行事，繞開論壇對話機(jī)制展開行動。由于東盟地區(qū)論壇并不能充分發(fā)揮其協(xié)調(diào)作用，美國事實(shí)上削弱了東盟的主導(dǎo)權(quán)，制約了東盟地區(qū)論壇的預(yù)設(shè)效力。

四、東盟地區(qū)論壇的前景展望

作為“東盟中心地位”的重要載體，東盟地區(qū)論壇是東盟在后冷戰(zhàn)時(shí)期應(yīng)對亞太地區(qū)格局變遷，加強(qiáng)東盟在區(qū)域合作中的話語權(quán)以及提升東盟內(nèi)部一體化的戰(zhàn)略嘗試，同時(shí)也是亞太地區(qū)大國合作多于競爭，各大國認(rèn)同東盟“小馬拉大車”的產(chǎn)物。隨著亞太地區(qū)的大國關(guān)系發(fā)生深刻而復(fù)雜的變化，東盟地區(qū)論壇勢必面臨重重挑戰(zhàn)，其前行的步伐注定是艱難的，其前途命運(yùn)只能通過“隨勢”“順勢”和積極“謀勢”“塑勢”去開辟。其中，中國無疑是“東盟中心地位”以及基于“東盟方式”的東盟地區(qū)論壇的堅(jiān)定支持者。正如中國外交部副部長羅照輝出席2020年7月東盟地區(qū)論壇高官會時(shí)所言，“東盟地區(qū)論壇是亞太地區(qū)最重要的多邊安全對話與合作平臺，成立26年來為維護(hù)地區(qū)和平穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。當(dāng)前，論壇正處在由建立信任措施向預(yù)防性外交過渡的重要階段，應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持政治引領(lǐng)、協(xié)商一致等原則，加強(qiáng)非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作，為維護(hù)地區(qū)和平穩(wěn)定與發(fā)展繁榮營造良好環(huán)境?！?50)《外交部副部長羅照輝出席東盟地區(qū)論壇高官會》，中國外交部網(wǎng)站，2020年7月22日，http://newyork.fmprc.gov.cn/web/wjbxw_673019/t1799613.shtml。

而在新冠肺炎疫情對各國構(gòu)成重大沖擊，亟需攜手抗疫并同心同德地推動地區(qū)經(jīng)濟(jì)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的艱難時(shí)期，“非傳統(tǒng)安全威脅的現(xiàn)實(shí)性和嚴(yán)峻性向很多中小國家顯示，它們面臨的更緊迫威脅不是外國入侵、領(lǐng)土爭端，而是傳染病、恐怖主義、跨國犯罪、經(jīng)濟(jì)衰退和社會失序的風(fēng)險(xiǎn)等，傳統(tǒng)的同盟方式并不足以應(yīng)對這些更為現(xiàn)實(shí)的非傳統(tǒng)安全威脅?！?51)周方銀：《新冠疫情背景下國際格局走勢與中國的應(yīng)對》，《當(dāng)代世界》2020年第7期，第8頁。因此，日益擴(kuò)大的非傳統(tǒng)安全合作為東盟地區(qū)論壇提供了新的合作增長點(diǎn)，有望通過提升自身的凝聚力、加強(qiáng)和域內(nèi)外大國的合作，為東盟地區(qū)論壇繼續(xù)培育在協(xié)商、引領(lǐng)、合作等方面的優(yōu)勢。

(一)曲折前行

東盟地區(qū)論壇這一多邊安全機(jī)制的運(yùn)行是以東盟合作安全模式為基礎(chǔ)的。這是東盟借之向地域范圍更寬廣的亞太地區(qū)傳播其規(guī)范和原則，通過非正式對話和磋商機(jī)制來構(gòu)建一種避免沖突和實(shí)施危機(jī)管理的模式。事實(shí)上，經(jīng)過26年的探索與實(shí)踐，東盟地區(qū)論壇已經(jīng)形成了自身的一些鮮明特色，在某些方面得到了較好的發(fā)展。特別是東盟地區(qū)論壇以《概念文件》為指導(dǎo)，大大提升了制度化水平。這雖然是“東盟方式”的延伸，卻與更為結(jié)構(gòu)化的合作安全方式聯(lián)系在了一起；盡管進(jìn)展緩慢、成果相對有限，但已經(jīng)實(shí)施了一系列具體的建立信任措施，如會間支持小組、會間會的定期召開、在自愿的基礎(chǔ)上發(fā)布國防白皮書、推進(jìn)安全觀對話、圍繞國防政策交流看法、組織成員國軍事院校和研究機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人召開會議。

另外，盡管《概念文件》強(qiáng)調(diào)東盟地區(qū)論壇以漸進(jìn)的方式推進(jìn)安全合作和沖突管理，但也提出要超越建立信任措施階段，直接瞄準(zhǔn)預(yù)防性外交和解決具體爭端這兩個(gè)更“高端”、更有挑戰(zhàn)性的目標(biāo)。而超越建立信任措施的提議實(shí)際上并沒有獲得所有參與國的積極回應(yīng)，比如中國對此就持保留態(tài)度。因?yàn)橄噍^于建立信任措施，預(yù)防性外交側(cè)重于特定的安全問題，這在某種意義上而言是一種更具“威脅性”的安全合作形式。特別是在外部勢力仍在深度阻礙實(shí)現(xiàn)國家完全統(tǒng)一、越南等東南亞南海主權(quán)聲索國極力否認(rèn)歷史事實(shí)并歪曲國際法、東盟在南海問題上隱蔽呼應(yīng)越南等所謂的法理依據(jù)等的背景下，中國拒絕具有約束性的措施，更希望東盟地區(qū)論壇繼續(xù)作為側(cè)重對話與磋商的地區(qū)安全合作機(jī)制。所以，中國不僅拒絕東盟地區(qū)論壇討論臺灣地區(qū)問題，同時(shí)也警惕其成為介入南海主權(quán)紛爭，制衡中國的合法渠道。換言之，臺灣地區(qū)問題純屬中國內(nèi)政，南海問題不是中國與東盟以及美國等域內(nèi)外大國之間的問題，由直接當(dāng)事國通過協(xié)商談判解決南海爭議是最為有效和可行的方式，這些不屬于東盟地區(qū)論壇的職責(zé)范圍。

當(dāng)然，東盟地區(qū)論壇也因其結(jié)構(gòu)性局限而制約了發(fā)展，特別是成員國數(shù)量眾多，限制了其保持內(nèi)部一致性并制定行為準(zhǔn)則的能力。《概念文件》規(guī)定東盟地區(qū)論壇將根據(jù)協(xié)商一致原則，以所有參與國舒適的速度向前發(fā)展。然而，因各參與國之間存在深刻的分歧，所以就共同目標(biāo)達(dá)成共識是一個(gè)極具挑戰(zhàn)性的棘手工作，雖然中國和東盟成員國贊成一般性討論方式，以避免分歧，但其他國家，包括美國和日本則更傾向于更快速地貫徹和實(shí)施信任措施建設(shè)。(52)Sheldon W.Simon,“Security Prospects in Southeast Asia:Collaborative Efforts and the ASEAN Regional Forum”,Pacific Review,Vol.11,No.2,1998,p.207.此外，被普遍認(rèn)為在本地區(qū)沒有太多直接利益關(guān)聯(lián)的域外國家如加拿大和澳大利亞，熱衷于推動貫徹和實(shí)施預(yù)防性外交措施，這遭到了中國的強(qiáng)烈反對，部分原因在于中國擔(dān)心外部勢力借機(jī)干涉內(nèi)政。而美國也以矛盾的心理審視和看待建立信任措施和預(yù)防性外交等議題，因?yàn)槊绹眉扔械膮^(qū)域政策，不希望既有的雙邊關(guān)系受到正式措施的限制。

最后，從長遠(yuǎn)來看，一些參與國可能不會理解和接受東盟在東盟地區(qū)論壇中的主導(dǎo)地位。東盟在東盟地區(qū)論壇中的外交核心地位和管理角色對于確保中國最初的參與至關(guān)重要，這得到了中國、俄羅斯及印度的支持，以此來避免美國主導(dǎo)論壇。然而，東盟的領(lǐng)導(dǎo)主要集中在東南亞安全問題上，對于包括朝核問題等在內(nèi)的東北亞安全事務(wù)幾乎無能為力，不免引發(fā)部分成員國對于東盟主導(dǎo)地位名不副實(shí)的質(zhì)疑。

(二)未來發(fā)展趨勢

體現(xiàn)“東盟中心地位”的東盟地區(qū)論壇盡管面臨重重挑戰(zhàn)，但其所肩負(fù)的維護(hù)地區(qū)和平穩(wěn)定的使命以及照顧各方舒適度的運(yùn)行模式，卻符合大部分亞太國家的根本利益，是亞太格局劇烈變遷背景下值得珍惜且難以被替代的多邊安全對話與合作平臺。而且東盟自身的戰(zhàn)略價(jià)值，也為東盟地區(qū)論壇提供了所必需的戰(zhàn)略支撐。東南亞位于印太地區(qū)的地理中心，不僅擁有金蘭灣、蘇比克灣等眾多戰(zhàn)略良港與馬六甲海峽、巽他海峽、南海等國際戰(zhàn)略通道，還人口眾多、資源豐富、市場巨大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，已成為世界地緣政治與地緣經(jīng)濟(jì)的新重心。東南亞國家的戰(zhàn)略立場對于美國遏制中國的成敗以及中國同美國戰(zhàn)略博弈的勝負(fù)，具有顯著的意義。而“東盟中心地位”則是地緣政治與地緣經(jīng)濟(jì)價(jià)值均水漲船高的東南亞國家的戰(zhàn)略取向的集中呈現(xiàn)，對于中美在亞太地區(qū)的戰(zhàn)略博弈態(tài)勢具有重大影響。

概而言之，東盟地區(qū)論壇雖不完美，卻為成員國避免直接沖突做出了重要貢獻(xiàn)，“東盟中心地位”是各方尤其是各大國所能共同接受的最不壞甚至是最佳的選擇。展望未來，東盟地區(qū)論壇最有可能在以下領(lǐng)域繼續(xù)負(fù)重前行。

首先，以非傳統(tǒng)安全合作為突破口，建立更為有效的規(guī)則和制度，促進(jìn)安全互信與合作。東盟地區(qū)論壇所討論的地區(qū)安全，既包括東南亞地區(qū)的安全秩序，也涉及整個(gè)亞太地區(qū)的安全秩序；既有傳統(tǒng)安全，也有非傳統(tǒng)安全。(53)王正毅：《東盟50年：走出邊緣地帶發(fā)展的困境了嗎?》，第44頁。這表明其可以采取分層次、由簡單到復(fù)雜、由內(nèi)到對涉及不同層次、不同區(qū)域、不同類型的安全問題進(jìn)行協(xié)調(diào)、探討與合作。經(jīng)過26年的發(fā)展，東盟地區(qū)論壇在非傳統(tǒng)安全合作方面已經(jīng)取得了公認(rèn)的成就。目前，東盟在應(yīng)對新冠肺炎上也取得了顯著成效，東盟十國新冠肺炎確診病例數(shù)占海外(即中國以外國家)確診病例總數(shù)的比重僅是1.66%，死亡率低于海外平均死亡率。(54)中國—東盟商務(wù)理事會：《東盟防控疫情簡報(bào)》，2020年8月13日。這得益于東盟十國的努力，也得益于與中日韓等國的協(xié)同合作。這些抗疫經(jīng)驗(yàn)，可以外溢到其他非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域。東盟地區(qū)論壇可以嘗試以漸進(jìn)方式建立一些強(qiáng)制性措施來處理東盟內(nèi)部成員的爭端，即先從涉及非國家核心利益的自然災(zāi)害、災(zāi)難救助、反恐、海上航道安全評估、應(yīng)對海上突發(fā)事件、反海盜、海上風(fēng)險(xiǎn)管控與安全合作等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域里的問題著手，推進(jìn)具有約束力的規(guī)則建設(shè)，提升合作的效率。此外，在涉及到東盟成員國之間的邊界問題時(shí)，東盟地區(qū)論壇可以嘗試借鑒中印邊界互信措施的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)成立主要由學(xué)者、專家構(gòu)成的名人專家組和邊界危機(jī)應(yīng)急小組，以防止沖突進(jìn)一步惡化，進(jìn)而將這些合作成果與經(jīng)驗(yàn)逐漸地外溢至其他安全領(lǐng)域。

其次，在確保東盟主導(dǎo)地位的同時(shí)，適當(dāng)鼓勵(lì)其他大國在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域發(fā)揮引領(lǐng)作用。機(jī)制化問題始終伴隨著東盟地區(qū)論壇的發(fā)展進(jìn)程，其核心是主導(dǎo)權(quán)問題，美、日等從自身戰(zhàn)略出發(fā)，試圖與東盟分享東盟地區(qū)論壇的主導(dǎo)權(quán)?！皷|盟十國致力于加強(qiáng)‘東盟中心地位’，鼓勵(lì)東盟的外部伙伴通過東亞峰會、東盟地區(qū)論壇、東盟防長會議等東盟主導(dǎo)的機(jī)制進(jìn)行建設(shè)性的接觸，進(jìn)而增強(qiáng)互信與信心，并建立一個(gè)開放、透明、包容和基于規(guī)則的區(qū)域架構(gòu)?！?55)“ASEAN Foreign Ministers Statement on the Importance of Maintaining Peace and Stability in Southeast Asia”,August 8th,2020,https://asean.org/storage/2020/08/FINAL-ASEAN-FM-Statement-on-Peace-and-Stabi-lity-in-Southeast-Asia-Region-18.2.pdf.鑒于“東盟中心地位”的不可或缺與需要兼顧大國的訴求，東盟在繼續(xù)發(fā)揮和加強(qiáng)其在東盟地區(qū)論壇中的主導(dǎo)性作用的同時(shí)，可以借助與中美日俄印等大國的合作，適當(dāng)提升和鼓勵(lì)后者在非傳統(tǒng)領(lǐng)域的引領(lǐng)作用。比如，東盟地區(qū)論壇的安全政策會議，是在2004年由中國倡議舉辦的，已經(jīng)成為東盟地區(qū)論壇框架下的重要機(jī)制化項(xiàng)目，對于促進(jìn)地區(qū)各國防務(wù)部門的交流合作、維護(hù)地區(qū)的和平與穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用。

再次，東盟地區(qū)論壇將繼續(xù)發(fā)揮其協(xié)商、對話、合作的功能。在安全領(lǐng)域，小國的安全依賴于強(qiáng)大鄰國或大國間的實(shí)力均衡，小國通常采取的是“常規(guī)型模式”和“選擇性模型”。在“常規(guī)型模式”中，小國傾向于“為其帶來最少風(fēng)險(xiǎn)的行為”，其中包括不愿介入沖突或者敵對行為、采取模糊策略以避免疏遠(yuǎn)其他國家的傾向，以及較多的合作性言語行為。(56)韋民：《小國與國際關(guān)系》，北京大學(xué)出版社，2014年，第10頁。在可以預(yù)見的未來，東盟地區(qū)論壇這個(gè)由小國牽頭主導(dǎo)的機(jī)制，“不僅在新時(shí)期繼續(xù)發(fā)揮避免地區(qū)合作可能因地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)爭奪而陷入踏步不前問題的作用，更提供了各強(qiáng)力量緩沖、各方利益磨合的平臺，讓亞太各國能在國際結(jié)構(gòu)高度不確定的情況下繼續(xù)進(jìn)行合作中有競爭、競爭中有合作、斗而不破的多邊互動?！?57)郭清水：《中國參與東盟主導(dǎo)的機(jī)制：東南亞的視角》，《中國戰(zhàn)略報(bào)告》2016年第1期，第126頁。

結(jié) 論

經(jīng)過26年的發(fā)展，東盟地區(qū)論壇取得了重要的成就，同時(shí)也面臨日益凸顯的挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)既包括外部挑戰(zhàn)即亞太大國競爭顯著升溫的挑戰(zhàn)與亞太區(qū)域內(nèi)新興安全機(jī)制的挑戰(zhàn)，也包括內(nèi)部挑戰(zhàn)即論壇本身的機(jī)制不足與成員國之間的安全挑戰(zhàn)，還包括“東盟方式”遭遇挫折、階段目標(biāo)難以推進(jìn)、大國嚴(yán)重掣肘這三大實(shí)踐挑戰(zhàn)。概而言之，在當(dāng)前百年未有之大變局的背景下，東盟地區(qū)論壇的前途命運(yùn)取決于其能否恰當(dāng)處理小國與大國的關(guān)系、東盟與大國的關(guān)系、東盟內(nèi)部的問題，以及能否彌補(bǔ)自身機(jī)制的不足，提高規(guī)則的有效性和駕馭規(guī)則的能力。這就要看東盟能否在已有成果的基礎(chǔ)上，以更堅(jiān)定的政治意愿和更大的魄力與勇氣去適應(yīng)不斷變化的現(xiàn)實(shí)，并采取更為有效的方法推進(jìn)其內(nèi)部變革的進(jìn)程。(58)鄭先武：《“安全共同體”理論和東盟的實(shí)踐》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2004年第5期，第25頁。當(dāng)然，東盟地區(qū)論壇要實(shí)現(xiàn)其機(jī)制的有效性及提高自身駕馭的能力，注定是一項(xiàng)充滿考驗(yàn)的艱難之路，且難在短期內(nèi)完成。

與此同時(shí)，東盟地區(qū)論壇的發(fā)展將會以涉及非國家核心利益，比如公共衛(wèi)生安全、自然災(zāi)害、災(zāi)難救助、反恐、海上航道安全評估、應(yīng)對海上突發(fā)事件、反海盜、海上風(fēng)險(xiǎn)管控與安全合作等非傳統(tǒng)領(lǐng)域的合作為突破口，逐漸建立具有約束力的規(guī)則、制度，提升論壇的效力，并且以互補(bǔ)、協(xié)作的方式，與地區(qū)內(nèi)的其他安全機(jī)制共同維護(hù)東南亞以及亞太地區(qū)的和平穩(wěn)定。