國土空間規(guī)劃背景下的縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃編制研究
——以廣東省四會(huì)市為例

文｜廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 秦晴

一、背景意義

1.1 研究背景

2015年底，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺(tái)了《關(guān)于改革創(chuàng)新、全面有效推進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)劃工作的指導(dǎo)意見》，提出要“著力推進(jìn)縣(市)域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃編制”。十九大鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總體要求。2019年5月9日，中共中央、國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》，提出構(gòu)建“五級三類四體系”核心內(nèi)容，標(biāo)志著我國空間發(fā)展和空間治理進(jìn)入了生態(tài)文明新時(shí)代。

1.2 “縣域”行政管理單元

“縣”是我國設(shè)置的一種地方行政建制，是基本的行政和經(jīng)濟(jì)單元。習(xí)近平總書記在會(huì)見全國優(yōu)秀縣委書記時(shí)指出，縣一級處在承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障民生、維護(hù)穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)?？h域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的編制，使“綜合統(tǒng)籌型”縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃 +“實(shí)用簡單化”的村莊規(guī)劃相融合，成為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要抓手。

圖1 “三區(qū)三線”示意圖

1.3 “鄉(xiāng)村地區(qū)”釋義

人居聚落分為城市和鄉(xiāng)村兩大類，“鄉(xiāng)村地區(qū)”是一個(gè)地域空間概念，是鄉(xiāng)村聚落生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化的空間載體，具有分散性和低密度性。本文所指的鄉(xiāng)村地區(qū)，是指城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以外、與行政管理邊界相適應(yīng)的行政村和自然村為載體的地域空間。

1.4 重要意義

2017年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《省級空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》，要求以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，劃定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間以及生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界（簡稱“三區(qū)三線”）。鄉(xiāng)村地區(qū)涉及農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田，是國土空間的重要組成部分，是實(shí)施“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的空間載體。

2019年6月，國土空間規(guī)劃局頒布《市縣國土空間總體規(guī)劃編制指南》，提出鄉(xiāng)村振興發(fā)展要求：一是一二三產(chǎn)融合發(fā)展，統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間；二是耕地保護(hù)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，明確農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間保護(hù)、開發(fā)和治理的方向和任務(wù)；三是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，優(yōu)化鄉(xiāng)村空間布局、提升人居環(huán)境質(zhì)量?？h域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃在推動(dòng)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)有機(jī)融合、提出空間發(fā)展指引與管制規(guī)則、健全國土空間開發(fā)保護(hù)制度、引導(dǎo)鄉(xiāng)村有序發(fā)展等方面具有重要意義。

二、現(xiàn)狀問題

2.1 鄉(xiāng)村地區(qū)面臨的困境

當(dāng)前，廣大鄉(xiāng)村地區(qū)面臨的普遍困境：一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展薄弱，自身造血功能不足；二是效益導(dǎo)向明顯，環(huán)境保護(hù)壓力較大；三是經(jīng)濟(jì)發(fā)展粗放，建設(shè)用地使用低效；四是管控制度缺位，農(nóng)房建設(shè)管理較難；五是基礎(chǔ)設(shè)施匱乏，日常管理維護(hù)不足；六是鄉(xiāng)風(fēng)文明不足，鄉(xiāng)土文化面對挑戰(zhàn)。因此，縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的編制要重點(diǎn)關(guān)注鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)布局、底線要素梳理、建設(shè)用地集約、管控政策完善、基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)充、鄉(xiāng)土文化保護(hù)等內(nèi)容。

2.2 傳統(tǒng)規(guī)劃編制的不足

近年來，全國多地編制的縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃開展了多種形式的探索，豐富了鄉(xiāng)村規(guī)劃成果體系。但是與健全國土空間開發(fā)保護(hù)制度，體現(xiàn)戰(zhàn)略性、提高科學(xué)性、強(qiáng)化權(quán)威性、加強(qiáng)協(xié)調(diào)性、注重操作性還有差距。突出的短板是鄉(xiāng)村地區(qū)“多規(guī)合一”關(guān)注不夠，規(guī)劃編制技術(shù)手段相對單一，項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施環(huán)節(jié)比較薄弱，空間管控體制機(jī)制不夠完善。

三、核心內(nèi)容

四會(huì)市是珠三角連接大西南地區(qū)的重要節(jié)點(diǎn)，鄉(xiāng)村地區(qū)長期面臨缺全域統(tǒng)籌、缺建設(shè)資金、缺長效管控的困境。2017年，四會(huì)提出創(chuàng)建省全域社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)示范縣，四會(huì)市域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃作為專項(xiàng)規(guī)劃，肩負(fù)起促進(jìn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展、充實(shí)國土空間規(guī)劃體系、統(tǒng)籌鄉(xiāng)村地區(qū)自然資源、完善鄉(xiāng)村地區(qū)空間管控的多重任務(wù)。

2019年6月20日—21日，自然資源部在福建省廈門市召開推進(jìn)“多規(guī)合一”國土空間規(guī)劃工作現(xiàn)場會(huì)，提出統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、科學(xué)劃定“三條控制線”，滿足農(nóng)民合理需要，實(shí)現(xiàn)所有規(guī)劃一張底圖等要求。因此，本規(guī)劃圍繞優(yōu)化自然資源配置、加強(qiáng)鄉(xiāng)村空間治理、關(guān)注生態(tài)空間修復(fù)和全域整治、激發(fā)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力等重點(diǎn)內(nèi)容，形成了“1+6”成果體系，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)自然資源配置一盤棋、空間要素管控一張圖。

3.1 工作組織

（1）橫向多部門縱向多層級聯(lián)動(dòng)

鄉(xiāng)村地區(qū)涉及多個(gè)部門的事權(quán)劃分，市域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃橫向要實(shí)現(xiàn)相關(guān)部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)；縱向要落實(shí)主體功能區(qū)劃和國土空間規(guī)劃、銜接專項(xiàng)規(guī)劃、指導(dǎo)村莊規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)層級傳導(dǎo)。本規(guī)劃橫向與住建局、創(chuàng)建辦、多規(guī)合一指導(dǎo)中心等部門聯(lián)動(dòng)，縱向市、鎮(zhèn)、村相關(guān)規(guī)劃三級傳導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)信息互通資源共享，繪制鄉(xiāng)村空間管控一張圖，為縣級國土空間規(guī)劃的編制提供支撐。

（2）多主體、全過程、多形式的公眾參與

創(chuàng)新公眾參與內(nèi)容，除了常規(guī)的村民主體、專家領(lǐng)銜、領(lǐng)導(dǎo)決策，廣泛動(dòng)員各部門、鎮(zhèn)街、村委會(huì)、鄉(xiāng)賢、企業(yè)家、媒體、技術(shù)人員等參與規(guī)劃編制全過程，并且通過圖冊、展板、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等宣傳，加強(qiáng)規(guī)劃成果的可實(shí)施性。

圖2 多部門管控要素矢量化

圖3 分區(qū)、分級、分類策略示意圖

圖4 大數(shù)據(jù)分析圖

3.2 技術(shù)方法

（1）實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)“多規(guī)合一”

規(guī)劃在“多規(guī)合一”一張圖的基礎(chǔ)上深化細(xì)化鄉(xiāng)村地區(qū)建設(shè)用地和非建設(shè)用地的空間管控要素，通過“定量、定界、定位”相結(jié)合的“三定策略”，確定2020年鄉(xiāng)村地區(qū)生態(tài)紅線、基本農(nóng)田、建設(shè)用地總量，劃定各種管控要素矢量化邊界線和高精度空間坐標(biāo)，形成多部門共享的規(guī)劃成果數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)“多規(guī)合一”。與此同時(shí)，將各類空間要素分解到行政村，為國土空間規(guī)劃背景下要求編制“多規(guī)合一”的村莊規(guī)劃奠定基礎(chǔ)。

（2）分區(qū)管控、分級配套、分類提升

通過GIS 運(yùn)用多因子分析方法，綜合考慮村莊現(xiàn)狀區(qū)位條件、建設(shè)規(guī)模、經(jīng)濟(jì)人口、公共服務(wù)設(shè)施水平、產(chǎn)業(yè)規(guī)模、交通條件、建設(shè)工程條件、自然生態(tài)條件、旅游資源等，確定每個(gè)因子的權(quán)重，構(gòu)建村莊整體評價(jià)模型，得出村莊綜合評價(jià)值，對村鎮(zhèn)發(fā)展條件的潛力與優(yōu)劣作出總體評價(jià)與判斷。結(jié)合城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類主體功能區(qū)布局，將全域鄉(xiāng)村分為城市和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型區(qū)、特色農(nóng)業(yè)區(qū)、一般農(nóng)業(yè)區(qū)、生態(tài)緩沖區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)6 類，分區(qū)制定發(fā)展政策；將行政村分為中心村、一般村和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型村，分類配套服務(wù)設(shè)施；將自然村分為干凈整潔村、美麗宜居村和特色精品村，分類提升建設(shè)風(fēng)貌。助力四會(huì)市國土空間格局優(yōu)化、鄉(xiāng)村振興發(fā)展和土地利用控制精細(xì)化。

（3）大數(shù)據(jù)分析引導(dǎo)資源精準(zhǔn)投放

通過鄉(xiāng)村地區(qū)用電量的大數(shù)據(jù)分析，通過GIS 運(yùn)用多因子分析方法構(gòu)建全域村莊的整體評價(jià)模型，合理分配鄉(xiāng)村建設(shè)用地指標(biāo)，高效配套交通、公服、市政等服務(wù)設(shè)施，引導(dǎo)有限的建設(shè)資金精準(zhǔn)投放，極大地增強(qiáng)了規(guī)劃成果的科學(xué)合理性。

（4）管控要素入庫信息資源共享

針對鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃數(shù)據(jù)薄弱的問題，全面梳理歷史文化保護(hù)紫線、永久基本農(nóng)田、林業(yè)生態(tài)紅線、水源保護(hù)區(qū)等內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)多源數(shù)據(jù)集成，并將“一書、兩表、三圖”核心成果納入四會(huì)市空間信息平臺(tái)，推動(dòng)城鄉(xiāng)“規(guī)劃-建設(shè)-管理”一體化，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)“一張圖”管理，助力國土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)和“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)建設(shè)，為國土空間規(guī)劃實(shí)施、監(jiān)督、評估、預(yù)警工作提供了重要的數(shù)據(jù)支撐。

3.3 規(guī)劃實(shí)施

（1）配套服務(wù)設(shè)施共建共享共管

根據(jù)《市縣國土空間總體規(guī)劃編制指南》要求，規(guī)劃按照村莊分級科學(xué)制定交通、公服、市政配套服務(wù)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)。為了集約用地、節(jié)省投資、加強(qiáng)管理，打破傳統(tǒng)按行政區(qū)劃配套服務(wù)設(shè)施的做法，強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施的全市統(tǒng)籌、多村共建、村民共享，避免重復(fù)建設(shè)、節(jié)約資源投入。

（2）鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃逐年落實(shí)

提出“示范試點(diǎn)”建議，突出羅源鎮(zhèn)新農(nóng)村示范片、X816 沿線景觀改造、青云村、扶利村、程村等建設(shè)，將有限的資金資源、人力物力投入到試點(diǎn)地區(qū)，先行探索建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，打造多種類型的特色美麗鄉(xiāng)村名片。

為了避免鄉(xiāng)村地區(qū)三分鐘熱度的短期建設(shè)行為，我們協(xié)助市創(chuàng)建辦制定了三年滾動(dòng)逐年落實(shí)的鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃，統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)，全程把控規(guī)劃建設(shè)進(jìn)度，保障全域鄉(xiāng)村規(guī)劃有效推進(jìn)實(shí)施，實(shí)現(xiàn)輕重緩急、有序建設(shè)、久久為功。

（3）指導(dǎo)鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目施工效果

為了落實(shí)國土空間規(guī)劃相關(guān)要求，提升人居環(huán)境質(zhì)量、促進(jìn)鄉(xiāng)村風(fēng)貌改善、加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)效果，規(guī)劃編制建設(shè)圖集縱向深入指導(dǎo)項(xiàng)目施工。重點(diǎn)選取新農(nóng)房建設(shè)、舊房改造、節(jié)點(diǎn)景觀設(shè)計(jì)、巷道改造、空曠地改造、鄉(xiāng)土植物等6 類要素，提供簡單直觀的樣式參考，彰顯鄉(xiāng)土氣息、保留鄉(xiāng)村風(fēng)貌。

3.4 管理機(jī)制

規(guī)劃立足縣級政府國土空間治理的職責(zé)和權(quán)限，加強(qiáng)管理機(jī)制的針對性和可操作性，搭建了機(jī)構(gòu)、政策、技術(shù)、人才、資金、監(jiān)督于一體的鄉(xiāng)村地區(qū)管理體系。機(jī)構(gòu)方面，成立了四會(huì)市鎮(zhèn)村空間規(guī)劃委員會(huì)；政策方面，頒布了四會(huì)市鎮(zhèn)村空間規(guī)劃委員會(huì)工作規(guī)程、四會(huì)市農(nóng)村住房建設(shè)管理辦法（試行）、四會(huì)市鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可管理規(guī)定、創(chuàng)建示范縣工作方案；技術(shù)方面，編制了四會(huì)市域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃成果圖紙及數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，將核心成果納入四會(huì)市空間信息平臺(tái)；人才方面，制定了四會(huì)市鄉(xiāng)村人才振興工作方案；資金方面，協(xié)助創(chuàng)建辦編制了創(chuàng)建辦資金使用辦法、年度投資計(jì)劃等；監(jiān)督方面，制定了省級社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)示范縣考核管理辦法……全方位服務(wù)鄉(xiāng)村地區(qū)的長效管控。

四、結(jié)語

縣市域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃從宏觀的用地統(tǒng)籌到微觀的建設(shè)指導(dǎo)尺度跨越較大、各地的規(guī)劃編制探索也不同，一定程度增加了規(guī)劃的難度和復(fù)雜性。因此，在國土空間規(guī)劃的要求下，四會(huì)市域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃系統(tǒng)地關(guān)注地域特色、全域統(tǒng)籌、鄉(xiāng)村地區(qū)、建設(shè)實(shí)施、空間管控等內(nèi)容，希望能夠支撐國土空間規(guī)劃“五級三類四體系”的構(gòu)建，在工作組織、技術(shù)方法、規(guī)劃實(shí)施和管理機(jī)制方面做出有益的探索和嘗試，以期為鄉(xiāng)村振興發(fā)展盡綿薄之力！

表1 2017-2019年四會(huì)市社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目一覽表