機(jī)動(dòng)車低排放區(qū)政策環(huán)境效益分析及經(jīng)驗(yàn)啟示

曹西子，劉杰,2，許康利，崔陽陽，薛亦峰*

1.國家城市環(huán)境污染控制工程技術(shù)研究中心，北京市環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院 2.首都師范大學(xué)資源環(huán)境與旅游學(xué)院

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，中國主要城市機(jī)動(dòng)車保有量呈快速增長趨勢，截至2018年底，全國汽車保有量達(dá)2.4億輛，比2017年增加2 285萬輛，增長10.51%[1]。機(jī)動(dòng)車的急速增長加劇了交通擁堵，不僅給城市交通帶來巨大壓力[2]，而且其污染排放貢獻(xiàn)不斷增加。根據(jù)主要城市的PM2.5源解析結(jié)果，機(jī)動(dòng)車等移動(dòng)源對(duì)PM2.5污染貢獻(xiàn)可達(dá)13.5%～52.1%[3]，機(jī)動(dòng)車尾氣排放已逐漸成為城市最主要的大氣污染來源，對(duì)空氣質(zhì)量及居民健康造成嚴(yán)重影響[4]，因此尾氣污染的防治與減排對(duì)于人民生活環(huán)境改善具有重要意義[5-6]。調(diào)整和優(yōu)化機(jī)動(dòng)車車輛結(jié)構(gòu)，提升排放標(biāo)準(zhǔn)等級(jí)較高的機(jī)動(dòng)車占比，逐步淘汰和退出高排放機(jī)動(dòng)車是控制機(jī)動(dòng)車污染的關(guān)鍵。機(jī)動(dòng)車低排放區(qū)的設(shè)定也是基于該原則進(jìn)行設(shè)計(jì)和考慮的，通過排放差異化政策引導(dǎo)區(qū)域機(jī)動(dòng)車車輛結(jié)構(gòu)調(diào)整、降低高排放機(jī)動(dòng)車的使用強(qiáng)度，達(dá)到緩解交通擁堵和改善大氣環(huán)境質(zhì)量的目的[7-8]。

圖1 歐洲已實(shí)施機(jī)動(dòng)車低排放區(qū)的主要城市Fig.1 Major cities in Europe that had implemented motor vehicle low emission zones

2019年6月，《綠色出行行動(dòng)計(jì)劃(2019—2022年)》[9]提出，在供需失衡、交通壓力大的區(qū)域或者路段推進(jìn)差別化交通需求管理，探索實(shí)施小汽車分區(qū)域、分時(shí)段、分路段的管控措施，降低小汽車出行量和使用強(qiáng)度，提高城市綠色出行水平。目前，基于排放差異的低排放區(qū)政策作為一項(xiàng)機(jī)動(dòng)車污染控制手段已在國內(nèi)外一些城市得到應(yīng)用，自20世紀(jì)90年代以來，英國倫敦、瑞典斯德哥爾摩、意大利米蘭、德國柏林和慕尼黑及我國的北京、上海、武漢等城市陸續(xù)劃定和實(shí)施了機(jī)動(dòng)車低排放區(qū)和高排放機(jī)動(dòng)車限行區(qū)。國內(nèi)外學(xué)者對(duì)機(jī)動(dòng)車低排放區(qū)實(shí)施情況與效果進(jìn)行了分析，如Mudway等[10]對(duì)英國倫敦低排放區(qū)所帶來的效益進(jìn)行探索，并得出低排放區(qū)設(shè)置對(duì)環(huán)境及健康都有積極影響；胡明偉等[11]對(duì)歐洲低排放區(qū)設(shè)置進(jìn)行比較，并提出我國應(yīng)采取機(jī)動(dòng)車排放與交通擁堵協(xié)同改善的建議；王穎[12]對(duì)倫敦低排放區(qū)政策進(jìn)行解析，并分析了北京地區(qū)實(shí)施低排放區(qū)情況及預(yù)期效果。

移動(dòng)源污染排放控制是國內(nèi)城市大氣質(zhì)量改善的重點(diǎn)和難點(diǎn)，基于排放差異的機(jī)動(dòng)車低排放區(qū)政策是促進(jìn)機(jī)動(dòng)車車輛結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化，減少交通領(lǐng)域污染排放的手段，借鑒和參考該項(xiàng)政策的實(shí)施狀況、環(huán)境效果、存在問題及經(jīng)驗(yàn)啟示對(duì)于決策和管理具有重要作用。因此，筆者通過對(duì)比分析國內(nèi)外城市機(jī)動(dòng)車低排放區(qū)政策經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)和評(píng)估其產(chǎn)生的環(huán)境效益及存在問題，形成未來政策制修訂的啟示與建議，探究低排放區(qū)政策進(jìn)一步發(fā)展方向，以期為相關(guān)政策制定或調(diào)整提供參考和支撐。

1 歐洲機(jī)動(dòng)車低排放區(qū)政策

1.1 實(shí)施現(xiàn)狀及特征

目前歐洲已有20個(gè)國家230個(gè)城市實(shí)行了機(jī)動(dòng)車低排放區(qū)政策[13-15](圖1)。政策基于排放差異，針對(duì)機(jī)動(dòng)車等交通工具專門設(shè)定污染物排放限值，根據(jù)機(jī)動(dòng)車的排放是否超過規(guī)定排放水平加以限制[3]，降低高污染性機(jī)動(dòng)車車出行量，從而減少顆粒物以及NOx等大氣污染物的排放量，改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量[4]。

以歐洲典型代表城市倫敦、斯德哥爾摩、米蘭、柏林、慕尼黑為例，低排放區(qū)政策在限制對(duì)象、限行區(qū)域等方面的政策如表1所示。從表1可以看出，在限制對(duì)象上，按車型及燃料類型劃分，再根據(jù)機(jī)動(dòng)車尾氣排放等級(jí)限行。如倫敦和斯德哥爾摩以車型排放標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管制：倫敦低排放區(qū)限行機(jī)動(dòng)車種類逐步擴(kuò)大，由只限行重型貨車擴(kuò)大到柴油貨車、公交車、大型客車、商務(wù)車和小型巴士；斯德哥爾摩重點(diǎn)限制大排量卡車及公交車，限行等級(jí)也逐步提高。二者目的在于鼓勵(lì)高排放大型機(jī)動(dòng)車進(jìn)行改造或更新，加強(qiáng)尾氣排放清潔化[16]。米蘭、柏林和慕尼黑按燃料類型劃分，以限制重型柴油車為主，加速其淘汰及更新?lián)Q代。在限行區(qū)域上，分為全市大范圍及中心區(qū)小范圍。如倫敦和米蘭低排放區(qū)幾乎覆蓋整個(gè)市區(qū)[11]。倫敦基于改善排放單獨(dú)實(shí)施控制區(qū)，低排放區(qū)遠(yuǎn)大于擁堵區(qū)，是相互獨(dú)立的2套系統(tǒng)[17]，其目的主要是改善機(jī)動(dòng)車尾氣排放，減少大氣污染。米蘭低排放區(qū)和擁堵收費(fèi)區(qū)(C區(qū)域)完全重合，屬于1套系統(tǒng)，其目的傾向于交通擁堵的治理，排放與交通擁堵協(xié)同改善。斯德哥爾摩、慕尼黑、柏林的限行區(qū)域?yàn)槭兄行牡慕煌芗瘏^(qū)，特點(diǎn)為范圍適中，對(duì)空氣質(zhì)量要求高，一般設(shè)置在有大量機(jī)動(dòng)車污染排放、交通擁堵、人群聚集度高的大氣環(huán)境敏感區(qū)。從收費(fèi)制度上，分為收費(fèi)駛?cè)牒徒柜側(cè)?。倫敦低排放區(qū)實(shí)行收費(fèi)駛?cè)耄环吓欧艠?biāo)準(zhǔn)的受限機(jī)動(dòng)車需繳費(fèi)。斯德哥爾摩、米蘭、柏林和慕尼黑實(shí)行禁止駛?cè)?，未達(dá)到低排放區(qū)尾氣排放等級(jí)的機(jī)動(dòng)車不可進(jìn)入限行區(qū)，否則將繳納罰金。

表1 歐洲主要城市機(jī)動(dòng)車低排放區(qū)政策[16]

可以看到，歐洲主要城市機(jī)動(dòng)車低排放區(qū)政策遵循從局部范圍逐步擴(kuò)大，排放標(biāo)準(zhǔn)等級(jí)限制和車型限制適時(shí)提高，強(qiáng)制措施與擁堵收費(fèi)等經(jīng)濟(jì)手段共同結(jié)合的原則，既達(dá)到機(jī)動(dòng)車污染減排，又達(dá)到緩解交通擁堵的目的。

1.2 環(huán)境效益分析

從資料收集和文獻(xiàn)調(diào)研中可以看到，歐洲實(shí)施低排放區(qū)政策的城市采用數(shù)據(jù)模型(fixed effects panel data model)對(duì)低排放區(qū)內(nèi)暴露污染物進(jìn)行觀測[10,14]，通過敏感性分析有針對(duì)性地判斷低排放區(qū)政策的實(shí)施對(duì)污染物減排量的效果，或設(shè)立監(jiān)測站點(diǎn)對(duì)低排放區(qū)域內(nèi)環(huán)境空氣質(zhì)量進(jìn)行直接測量[17]，再與區(qū)域外的數(shù)據(jù)進(jìn)行比較，從而獲得歐洲主要城市實(shí)施機(jī)動(dòng)車低排放區(qū)政策所取得的環(huán)境效益(表2)。由表2可以看出，在污染物一次排放方面，PM10和NOx的減排效果顯著，PM10減排量達(dá)1.9%～40.0%，NOx減排量達(dá)2.4%～31.0%[19]。在交通改善方面，通過在限行區(qū)域內(nèi)設(shè)置交通信息檢測器觀測到機(jī)動(dòng)車數(shù)量明顯減少，有效控制了區(qū)域內(nèi)交通流量，如倫敦超低排放區(qū)政策實(shí)施4個(gè)月以來，中心區(qū)域內(nèi)交通流量減少9%，米蘭交通流量減少30%[11]，有效提升了區(qū)域內(nèi)車行速度。在居民身體健康方面，大量醫(yī)學(xué)研究表明，長期暴露于機(jī)動(dòng)車尾氣中的部分人群發(fā)生呼吸系統(tǒng)、免疫系統(tǒng)、心腦血管系統(tǒng)疾病[20]的概率降低，倫敦地區(qū)可行性研究預(yù)測，低排放區(qū)的設(shè)置可延長共計(jì)5 200 a壽命，減少下呼吸道病例31萬例、呼吸道藥物治療病例3萬例[11]；與人體健康息息相關(guān)的污染物黑碳及柴油顆粒物(PM0.2)排放量大大減少，倫敦地區(qū)黑碳減排量達(dá)40%～50%，柏林低排放區(qū)PM0.2減排量高達(dá)58%?？梢钥吹?，歐洲城市機(jī)動(dòng)車低排放區(qū)政策通過對(duì)高排放污染機(jī)動(dòng)車實(shí)施選擇性區(qū)域禁行，在減少機(jī)動(dòng)車尾氣排放的同時(shí)緩解了交通擁堵，大氣環(huán)境質(zhì)量及居民健康水平均得以改善。

表2 歐洲各城市機(jī)動(dòng)車低排放區(qū)政策實(shí)施后的環(huán)境效益[11-22]

1.3 存在的問題

雖然歐洲主要城市低排放區(qū)政策的實(shí)施對(duì)于緩解交通擁堵和減少機(jī)動(dòng)車污染排放取得良好的效果，但仍存在一些問題：1)市民接納度。限制部分重型機(jī)動(dòng)車通行對(duì)駕駛柴油車的居民出行影響較大，造成未到報(bào)廢年限的限行機(jī)動(dòng)車的閑置現(xiàn)象，征收低排放區(qū)費(fèi)用會(huì)讓民眾接受和認(rèn)可度降低，加大實(shí)施難度。2)交通運(yùn)輸成本。對(duì)柴油車制造業(yè)、運(yùn)輸業(yè)和小型建筑企業(yè)帶來沖擊，增加了企業(yè)經(jīng)營成本。重型貨車、大排量卡車和公交車等車型迅速減少卻無及時(shí)替代的新能源車，導(dǎo)致交通系統(tǒng)中機(jī)動(dòng)車不成比例。3)污染轉(zhuǎn)移。會(huì)將高排放機(jī)動(dòng)車從限制區(qū)轉(zhuǎn)移到非限制區(qū)，加劇非限制區(qū)的大氣污染。4)經(jīng)濟(jì)影響。打擊限制區(qū)內(nèi)商業(yè)活動(dòng)，部分公司會(huì)選擇移出中心城區(qū)，帶來中心區(qū)經(jīng)濟(jì)蕭條。

2 我國機(jī)動(dòng)車低排放區(qū)政策的探索及啟示

2.1 發(fā)展現(xiàn)狀及特征

我國機(jī)動(dòng)車保有量呈快速增長趨勢，尾氣排放對(duì)大氣PM2.5的污染貢獻(xiàn)逐步增加[12,23]，大氣環(huán)境質(zhì)量受到極大影響[24-26]。機(jī)動(dòng)車低排放區(qū)政策在國內(nèi)雖起步晚，但發(fā)展較快，如武漢、上海、北京等城市已陸續(xù)實(shí)施了限制高排放機(jī)動(dòng)車通行的低排放區(qū)政策(圖2)，其具有以下特征：1)在限制對(duì)象上，與歐洲低排放區(qū)特征一致，如宜昌市按車型劃分，主要限制中、重型貨車，輕型自卸貨車，拖拉機(jī)，三輪汽車，低速貨車,危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸車和非自卸類輕型貨車；其他城市主要針對(duì)排放等級(jí)較低的柴油車(國Ⅲ及以下排放標(biāo)準(zhǔn))或非道路移動(dòng)機(jī)械，限制的排放標(biāo)準(zhǔn)與歐洲城市相比較為寬松。2)在限行區(qū)域上，采取城市部分區(qū)域先行先試，再逐步擴(kuò)大的原則。將低排放區(qū)設(shè)置在人口和交通密集的環(huán)境敏感區(qū)域，如東莞在空氣污染嚴(yán)重的城市核心區(qū)域?qū)C(jī)動(dòng)車進(jìn)行限制，上海、北京、武漢、宜昌在交通密集的全市環(huán)線道路上設(shè)置低排放區(qū)。3)低排放區(qū)單獨(dú)設(shè)定，未與擁堵收費(fèi)制度進(jìn)行關(guān)聯(lián)，與歐洲主要城市的做法有差異。

2.2 環(huán)境效益及存在的問題

根據(jù)《中國移動(dòng)源環(huán)境管理年報(bào)》[1,3]，2013—2018年上海、北京、湖北、廣東等首先設(shè)立低排放區(qū)的省(市)機(jī)動(dòng)車保有量雖快速增長，但CO、HC、NOx和PM 4項(xiàng)尾氣污染物排放量總體仍呈下降趨勢，柴油貨車排放量占比下降1.61%～5.60%，國Ⅲ及以下排放標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)動(dòng)車保有量占比有所降低，降幅約為3.8%。低排放區(qū)政策、提升油品及機(jī)動(dòng)車排放標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)污染排放監(jiān)管和執(zhí)法等多重交通污染控制措施的組合實(shí)施對(duì)于污染物減排有重要作用。

我國機(jī)動(dòng)車低排放區(qū)政策是通過對(duì)高排放污染機(jī)動(dòng)車實(shí)施選擇性區(qū)域禁行，減少機(jī)動(dòng)車尾氣排放的同時(shí)加快老舊車的淘汰，促進(jìn)重污染機(jī)動(dòng)車向低排放清潔機(jī)動(dòng)車更新?lián)Q代，推動(dòng)新型汽車或新能源車的發(fā)展，使交通系統(tǒng)不斷完善。雖然在機(jī)動(dòng)車污染物減排方面取得了一定環(huán)境效益，但仍存在一些問題：1)由于我國機(jī)動(dòng)車保有量呈快速增長趨勢，僅對(duì)高排放柴油貨車進(jìn)行區(qū)域限制無法解決新增機(jī)動(dòng)車以及民用小汽車帶來的環(huán)境污染問題，減排效益有限；2)在限行區(qū)域方面，各城市核心區(qū)管控范圍相對(duì)于歐洲城市較小，無法全面覆蓋車流量大、交通污染嚴(yán)重的地段；3)未將低排放區(qū)與擁堵區(qū)有效結(jié)合，交通擁堵問題未得到解決，高峰期間公交出行時(shí)間難以保證。

圖2 國內(nèi)已實(shí)施機(jī)動(dòng)車低排放區(qū)的主要城市Fig.2 Major cities in China that had implemented motor vehicle low emission zones

3 啟示與建議

(1)低排放標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)進(jìn)行確定。國內(nèi)外現(xiàn)有機(jī)動(dòng)車低排政策的限制對(duì)象基本針對(duì)柴油客貨車，而對(duì)汽油車排放等級(jí)管制較寬松，但汽油車尾氣排放仍是污染物的主要來源，占機(jī)動(dòng)車排放比例較大，因此基于整體環(huán)境質(zhì)量改善的目標(biāo)，可提升限行機(jī)動(dòng)車排放標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)部分高排放汽油車進(jìn)行限制。但若對(duì)占比大的民用機(jī)動(dòng)車進(jìn)行限制，會(huì)給居民出行造成極大影響，導(dǎo)致極高民眾反對(duì)率，因此需盡可能降低政策帶來的出行影響。在限行對(duì)象上可按行業(yè)分類，重點(diǎn)對(duì)排放量高、使用強(qiáng)度大的公交車和出租車等公共交通的營運(yùn)機(jī)動(dòng)車進(jìn)行限制，以加快其電動(dòng)化進(jìn)程。

(2)充分考慮實(shí)施范圍?，F(xiàn)有低排放區(qū)管制范圍一般選取車流量較大、尾氣污染密集且對(duì)空氣質(zhì)量要求較高的城市中心區(qū)域。在未來進(jìn)一步設(shè)置低排放區(qū)的區(qū)域選擇上，應(yīng)結(jié)合機(jī)動(dòng)車低排放標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行嚴(yán)格篩選，排放標(biāo)準(zhǔn)提高，管制區(qū)域范圍適當(dāng)縮小，可選擇特定區(qū)域，如公園、植物園等風(fēng)景區(qū)附近，因其周圍無住宅區(qū)，且交通需求量不高，設(shè)置低排放區(qū)既可鼓勵(lì)電動(dòng)公交車、出租車的通行，也不會(huì)對(duì)居民出行造成過多影響。若將低排放區(qū)設(shè)置在車流量較大的區(qū)域，建議分時(shí)段限行，有效分流部分需求，使居民錯(cuò)峰出行，避免產(chǎn)生擁堵；也可伴隨其他交通需求管理舉措，如將低排放區(qū)與擁堵區(qū)相結(jié)合，協(xié)同發(fā)展。

(3)預(yù)判低排放區(qū)可能產(chǎn)生的環(huán)境效益和負(fù)面影響?，F(xiàn)有低排放區(qū)的設(shè)置可有效減少機(jī)動(dòng)車尾氣的污染物排放量，改善環(huán)境空氣質(zhì)量。但會(huì)給部分車主出行造成不便，如就重型貨車而言，由于技術(shù)問題無可以替代的新能源車，運(yùn)送貨物的及時(shí)性及效率受到極大影響，導(dǎo)致群眾對(duì)政策接納度降低。因此，在考慮未來繼續(xù)發(fā)展低(超低)排放區(qū)政策時(shí)，應(yīng)全面考慮市民的接受度，采取相應(yīng)的購買、置換新能源車補(bǔ)貼等補(bǔ)償措施來平衡群眾抵觸心理。同時(shí)考慮未到報(bào)廢年限的閑置機(jī)動(dòng)車處置問題，避免造成資源浪費(fèi)。

(4)建立透明、公平合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。在設(shè)置低排放區(qū)的過程中應(yīng)合理設(shè)置征收費(fèi)用，如費(fèi)用太高，會(huì)過度干擾市民生活，且馬路的使用率未得到最大化；費(fèi)用太低，實(shí)施力度較小，不會(huì)改善目前高污染物排放量的現(xiàn)狀，反而會(huì)引起市民不滿。因此，有關(guān)部門應(yīng)把握好處罰力度，建立公平合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。還要做好宣傳工作，建立起市民的社會(huì)責(zé)任感。罰款時(shí)應(yīng)區(qū)分不同排放標(biāo)準(zhǔn)、不同排量機(jī)動(dòng)車，同時(shí)政府必須提高管理水平，建立清晰的管理框架與體制機(jī)制，如成立專門的工作小組協(xié)調(diào)相關(guān)部門的工作和職責(zé)，明確分工，確保執(zhí)行力度。

(5)及時(shí)評(píng)估和適時(shí)修訂低排放區(qū)政策?，F(xiàn)有限行政策的限行時(shí)間、對(duì)象等主體內(nèi)容基本未根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整，缺乏靈活性，且保障措施存在缺失和不足。應(yīng)及時(shí)評(píng)估實(shí)施效果，根據(jù)需要調(diào)整方案，保障政策的順利實(shí)施。

4 結(jié)論

(1)總結(jié)了歐洲城市低排放區(qū)限制對(duì)象、限行區(qū)域、收費(fèi)制度的特征。歐洲地區(qū)限制對(duì)象以車型(倫敦、斯德哥爾摩)和燃油類型(米蘭、柏林和慕尼黑)為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分；限行區(qū)域分為全市大范圍(倫敦、米蘭)以及中心區(qū)域小范圍(斯德哥爾摩、慕尼黑、柏林)；收費(fèi)制度均采取高額的收費(fèi)方式以確保執(zhí)行力度。

(2)分析了歐洲城市低排放區(qū)政策帶來的環(huán)境效益及存在問題。政策的實(shí)施有效降低了機(jī)動(dòng)車使用強(qiáng)度，緩解了交通擁堵，空氣質(zhì)量和居民健康水平均得以改善，大氣污染物減排效果顯著，PM10、NOx減排量分別達(dá)1.9%～40.0%和2.4%～31.0%。但同時(shí)存在市民接納度低、交通運(yùn)輸業(yè)不成比例、區(qū)域污染轉(zhuǎn)移和限制區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)蕭條等問題。

(3)對(duì)比了我國城市低排放區(qū)政策與歐洲地區(qū)的差異。我國未對(duì)汽油車進(jìn)行管制，且排放等級(jí)低于歐洲低排放區(qū)限行標(biāo)準(zhǔn)；在限行區(qū)域上，與歐洲低排放區(qū)特征一致，采取城市部分區(qū)域先行先試；我國低排放區(qū)是獨(dú)立的系統(tǒng)，未與擁堵收費(fèi)進(jìn)行聯(lián)接。

(4)提出了對(duì)未來政策制定的改進(jìn)建議。應(yīng)嚴(yán)格篩選和設(shè)置限行區(qū)域，考慮機(jī)動(dòng)車屬性(經(jīng)營或民用)和類型(燃料類型和排放標(biāo)準(zhǔn)等級(jí)等)，重點(diǎn)限制排放高、使用強(qiáng)度大的機(jī)動(dòng)車，減少對(duì)民用機(jī)動(dòng)車的限制，建立透明、公平的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并及時(shí)評(píng)估、適時(shí)修訂政策，采取易被民眾接受的合理的低(超低)排放區(qū)設(shè)置。