新時期耕地保護的思考與建議

胡春橋

沙坪壩區(qū)規(guī)劃和自然資源局 重慶 400000

身處百年未有之大變局的重要歷史時期，國際形勢愈發(fā)復雜多變，糧食安全面臨多重挑戰(zhàn)。2020 年政府工作報告更是將糧食安全列為 “六?！?目標之一。兩會上提出，要加快落實 “藏糧于地，藏糧于技” 戰(zhàn)略，更突顯了耕地保護的重要性。我們要清醒認識到我國令人堪憂的耕地現狀，切實做好耕地保護工作[1]。

1 我國耕地資源現狀

我國耕地總面積18 億畝，人口14 億眾，耕地始終處于超負荷的狀態(tài)，人均耕地面積不足世界平均水平的一半。還面臨荒漠化、水土流失和土地污染等問題困擾，耕地肥力降低，退化嚴重。大部分分布在山地、丘陵和高原，干旱缺水，大量耕地、草地都變得荒蕪，再利用難度大。水資源分布不均衡，導致我國大部分的耕地質量都比較差。根據國土部門的調查結果，全國耕地后備資源總量為1．13億畝，大部分在北方和西部干旱地區(qū)，南方和東部的耕地后備資源較少，可開發(fā)的耕地后備資源嚴重不足。

2 新時期耕地保護面臨的嚴峻形勢和現實問題

2.1 耕地保護意識淡薄，逐利思想主導土地利用

近年來，農業(yè)生產資料價格上揚，糧食生產的成本增加，利潤下降，農民參與農業(yè)生產的意愿降低，土地撂荒現象普遍，耕地質量下降，耕種面積減少，產量降低。農村耕地保護意識淡薄，建房、修公路、造墳墓，違規(guī)建設堆場、渣場、停車場、搭建彩鋼棚、庫房等，造成大面積耕地破壞。

2.2 城鎮(zhèn)化不斷推進帶來的建設用地供需矛盾依舊突出

城市無休止的擴張帶來海量的建設用地需求，從經濟成本的角度考慮，改造老城區(qū)的存量建設用地所需花費的經濟成本遠遠大于占用耕地所需成本，所以絕大多數城市發(fā)展都選擇了外延擴展，而非集約化利用土地，這是以占用大量耕地為代價的[2]。

2.3 土壤污染和土質退化嚴重

為了提高產量，對土地利用強度不斷加大，“重用輕養(yǎng)”，過量使用農藥、化肥，不僅糧食質量安全得不到保障，還造成嚴重土地污染。有的地方為推進糧食產能工程，以政策引導單一品種種植面積來增加產量，破壞了合理的輪作制，導致土質退化。農用地膜帶來的白色污染、人畜糞便直灌導致的重金屬污染等都限制了農業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

3 牢固樹立 “三位一體” 保護理念，多措并舉守住耕地保護紅線

3.1 強化國土空間規(guī)劃的引領作用，合理引導和布局各類建設用地需求

古代大禹治水，疏導為主，堵塞為輔。要強化規(guī)劃引領作用，科學制定國土空間規(guī)劃，用科學的規(guī)劃統(tǒng)籌安排用地，指導和規(guī)范地區(qū)土地開發(fā)、利用、整治、保護的關系，確保耕地質量不下降，耕地總量動態(tài)平衡。特別要加強鄉(xiāng)村建設和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的規(guī)劃管理，企業(yè)用地和產業(yè)特點、投資規(guī)模相匹配；有序調整村鎮(zhèn)居民點用地，改造村鎮(zhèn)，退宅還田；實行非農建設占用耕地同開發(fā)、復墾掛鉤。對城市 “低效用地”，要聚散為整再開發(fā)，減緩城市外延擴張速度。

3.2 創(chuàng)新耕地利用方式，發(fā)揮耕地的生態(tài)功能和資產價值

將耕地保護與 “美麗鄉(xiāng)村”、新農村建設統(tǒng)籌協(xié)調推進，讓耕地保護有溫度，融入人文和人氣，保護和傳承農耕文明、留住美好鄉(xiāng)愁記憶；鼓勵將農戶整組搬遷、土地經營權整體流轉有機結合，推進農房連片拆除復墾，提高耕地質量，引進規(guī)模經營大戶，打造富有地方特色的農業(yè)品牌，在實踐中可借助商業(yè)模式創(chuàng)新，將農田從農產品供應基地轉變?yōu)槌青l(xiāng)居民共享的 “田園、果園、菜園”，充分利用當地得天獨厚的天然資源及林果、畜牧、土特產等，興辦一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和二三產業(yè)。在 “重在自然、貴在和諧、精在特色” 方面動腦筋，從自然景觀、民族文化、民俗風情著手，充分發(fā)揮耕地的生態(tài)功能和資產價值，提高耕地產出效率，讓農民增收，進而提高耕地保護積極性。

3.3 建立健全耕地保護法律法規(guī)，讓最嚴格的耕地保護制度落到實處

完善基本農田保護制度，以耕地等級作為劃定基本農田的主要依據，對未劃入的其他耕地實施改造，實現土地恢復發(fā)展；建立共同責任機制，調動地方政府、自然資源部門和其他各部門的力量，形成保護合力，讓政府成為耕地保護 “第一責任人”，農民成為耕地保護 “第一守護人”，對每一塊永久基本農田設立 “田長”，逐步形成 “大家管大家用” 的共同責任機制；根據每年耕地保護考核結果對基層耕地保護責任單位發(fā)放耕地保護補償金；建立耕作層剝離再利用的強制法規(guī)和有利于建設單位主動剝離的利益機制，實施耕地表層土壤再利用，保證耕地再生產力，這項工作可結合耕地占補平衡掛鉤，把按要求剝離作為完成占補任務的前置條件；建立嚴格的補充耕地質量評定體系，明確補充耕地驗收方法、程序、內容、指標等，杜絕占優(yōu)補劣，從而有利于占補平衡措施普遍高效的實施。

3.4 綜合運用科學技術，為綠色發(fā)展增添持續(xù)動能

加強信息科技手段的應用，構建 “邊界清晰穩(wěn)定—數量明晰核實—質量等別變化—產能波動監(jiān)測—權屬調整變化—持續(xù)利用狀態(tài)” 的多級綜合監(jiān)測體系，逐步實現耕地資源 “人在用、天在看、云在算”，保證耕地資源管理精細化；搬遷建筑物，復墾廢棄地，改造中低產田，完善田間基礎設施，改善農業(yè)生產條件，達到 “田成方、路成網、林成行” 的建設標準，形成 “溝渠配套、旱能灌、澇能排” 的灌排體系。在耕地變?yōu)榻ㄔO用地后，至少將耕地表層20cm 厚度的土壤取出易地使用，在生態(tài)條件允許的情況下對貧瘠土地進行再造；開展農業(yè)科學技術推廣，運用休耕輪作、秸稈深翻還田、增施有機肥等技術預防耕地土壤質量惡化，改善耕地團粒結構和理化性狀，保持土質疏松，增強保濕保肥性能的同時，還能減少病蟲害、增加有機質，從而減少農藥、化肥使用量，真正實現“藏糧于地”[3]。