推動金融扶貧工作可持續(xù)發(fā)展

文/董希淼 李婧菲 編輯/韓英彤

金融扶貧應重在提高工作成效，努力探索可持續(xù)發(fā)展道路，確保工作成效經(jīng)得起實踐和歷史檢驗。

當前，全國脫貧攻堅戰(zhàn)已到?jīng)Q戰(zhàn)決勝、全面收官階段。為高質(zhì)量打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，有效促進金融扶貧的可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)與鄉(xiāng)村振興金融服務的有效銜接，應及時總結過去一段時間金融扶貧的成效，采取針對性措施解決金融扶貧中亟待解決的問題，構建長效機制，鞏固并深化金融扶貧成果，為貫徹落實黨的十九屆五中全會精神、全面實現(xiàn)十四五規(guī)劃的目標任務做出新的貢獻。

我國金融扶貧工作的成效

十八大以來，我國不斷完善金融扶貧政策體系，通過加強宏觀信貸政策指導，綜合運用多種貨幣政策工具，調(diào)動金融系統(tǒng)力量集中攻堅，引導金融機構將更多資源投向貧困地區(qū)，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供有力支撐。截至2019年年末，全國貧困人口貸款余額7139億元，產(chǎn)業(yè)精準扶貧貸款余額1.41萬億元，扶貧再貸款累計發(fā)放額達5867億元，帶動730萬人（次）貧困人口增收。

具體而言，我國金融扶貧工作成效主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

其一，扶貧信貸模式持續(xù)創(chuàng)新，投入不斷擴大。央行牽頭出臺了金融助推脫貧攻堅、金融支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅等政策文件，引導金融機構做好金融精準扶貧工作。一是創(chuàng)新扶貧小額信貸政策，解決貧困戶發(fā)展生產(chǎn)的資金短缺問題，增強貧困群眾內(nèi)生動力，實現(xiàn)貧困戶增收和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的雙贏。截至2019年年底，全國累計發(fā)放扶貧小額信貸6043億元，惠及1520多萬貧困戶。二是創(chuàng)新推出產(chǎn)業(yè)扶貧貸款，支持貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和貧困人口創(chuàng)業(yè)就業(yè)，促進金融扶貧與產(chǎn)業(yè)扶貧的融合發(fā)展。貴州、江西、廣西等地農(nóng)商行、農(nóng)信社，開發(fā)特色產(chǎn)業(yè)扶貧信貸產(chǎn)品，惠及近萬名貧困戶，創(chuàng)造、豐富了就業(yè)崗位，帶動當?shù)刎毨敉ㄟ^特色產(chǎn)業(yè)脫貧致富。

其二，扶貧搬遷穩(wěn)獲保障，產(chǎn)品工具不斷豐富。國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行創(chuàng)新推出易地扶貧搬遷專項金融債，對接項目和資金需求，支持搬遷群眾實現(xiàn)搬得出、穩(wěn)得住、能脫貧。截至2019年年末，國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行累計發(fā)放易地扶貧搬遷專項金融債1939億元。金融系統(tǒng)整合銀、證、保各方資源，健全金融功能，推出“信貸+”“債券+”“支付+”“保險+”等產(chǎn)品和服務，提高金融扶貧的可獲得性。開發(fā)、政策性銀行充分發(fā)揮其政策性優(yōu)勢，支持貧困地區(qū)交通、水利、易地扶貧搬遷等基礎設施建設項目，極大改善了貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活條件；農(nóng)信社、農(nóng)商行、村鎮(zhèn)銀行，則著力打通金融服務“最后一公里”。

其三，保險穩(wěn)固扶貧成果，服務水平不斷提升。保險公司深入推進保險扶貧，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險，積極開展健康扶貧，充分發(fā)揮風險保障作用，防止貧困人口因災、因病返貧。目前，農(nóng)業(yè)保險服務已覆蓋全國95%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)業(yè)保險承保的農(nóng)作物超過270種，基本覆蓋了常見農(nóng)作物；與此同時，價格保險、收入保險、“保險+期貨”等新型農(nóng)險業(yè)務也快速發(fā)展。2016年開始，推出優(yōu)先支持貧困地區(qū)開展“保險+期貨”試點，共在23個?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）開展了249個試點項目，品種涵蓋大豆、玉米、雞蛋、棉花等。2019年農(nóng)業(yè)保險參保農(nóng)戶達 1.91億戶次，提供風險保障3.81萬億元，支付賠款560億元，受益農(nóng)戶4918萬戶次，備案扶貧專屬農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品425個。

其四，資本市場行動不斷，結對幫扶助力扶貧。截至2019年年底，已有14家貧困地區(qū)企業(yè)首發(fā)上市，募集資金79.81億元；累計發(fā)行扶貧公司債券和資產(chǎn)支持證券94只，發(fā)行金額505億元；貧困地區(qū)企業(yè)在新三板市場掛牌316家，169家掛牌公司開展融資，金額200億元，26家公司完成并購重組，交易金額達35億元。中國證券業(yè)協(xié)會發(fā)起“一司一縣”結對幫扶倡議，中國期貨業(yè)協(xié)會推出“一司一結對”幫扶措施，中國證券投資基金業(yè)協(xié)會設立“基金行業(yè)扶貧公益聯(lián)席會制度”，均取得良好成效。

我國金融扶貧工作存在的問題及原因

長期以來，我國金融業(yè)圍繞扶貧攻堅做了大量工作，取得了一系列成果；但金融扶貧天然具有“兩高一低”（成本高、風險高、收益低）等特點，可持續(xù)發(fā)展面臨較大困難。其突出的難點在于如何使收益能覆蓋風險和成本，以及如何實現(xiàn)各方互利共贏。從近幾年的金融扶貧實踐來看，貧困地區(qū)信用環(huán)境相對較差，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村面臨的自然和市場風險較高；此外，還存在政府不當干預金融機構扶貧業(yè)務、地方政府隱形債務較大等問題。隨著扶貧貸款的陸續(xù)到期，金融扶貧領域已逐漸暴露出一些風險問題，應引起各方高度關注。

目前我國脫貧攻堅已進入啃硬骨頭、攻城拔寨的沖刺期，需要金融機構繼續(xù)發(fā)揮作用。金融扶貧是新一輪扶貧開發(fā)中適應市場經(jīng)濟要求、拓寬資金渠道的重要舉措，是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的重要支撐。但金融扶貧仍面臨若干問題，導致可持續(xù)發(fā)展的動力不足。

一是地方政府不當干預金融機構扶貧業(yè)務，隱形債務較大。近年來，部分地區(qū)政府為解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎設施建設等領域資金不足問題，以扶貧開發(fā)等名義違規(guī)舉債，扶貧小額信貸逾期現(xiàn)象嚴重，增加了地方政府的隱形債務，也埋下了金融風險隱患。另外，產(chǎn)業(yè)扶貧是變“輸血式扶貧”為“造血式扶貧”的關鍵。產(chǎn)業(yè)基金作為產(chǎn)業(yè)扶貧資金的重要來源，對于支持扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展、擴大貧困地區(qū)就業(yè)人口均具有積極意義。但在實踐中，產(chǎn)業(yè)基金有變身為融資工具的傾向，存在產(chǎn)業(yè)基金“名股實債”的現(xiàn)象。

二是扶貧小額信貸投放不精準，風險保障制度不健全。扶貧小額信貸是支持建檔立卡貧困戶發(fā)展脫貧致富的一項重要金融產(chǎn)品。但如果貸款額度遠超過貧困戶的承受能力和發(fā)展能力，可能產(chǎn)生貸款挪用風險和扶貧資金損失。扶貧小額貸款要堅持實事求是、一戶一策，與當?shù)卣斄拓毨舭l(fā)展實際需要相適應，真正把錢“用在刀刃上”。在實踐中，部分地區(qū)存在片面追求貸款規(guī)模和覆蓋面，風險評估不到位，貸款資金亂用、挪用至農(nóng)村房屋建設以及非生產(chǎn)領域的情況，極易導致“因貸返貧”等現(xiàn)象的發(fā)生。

三是扶貧政策宣傳教育不到位，農(nóng)村金融基礎相對薄弱。部分基層政府機構將貸款發(fā)放作為政績宣講，而輿論引導以及農(nóng)戶教育工作則不到位，導致群眾缺乏金融服務觀念，對貸款產(chǎn)品缺乏認識。由于對專項扶貧資金的用途不明確，造成挪作它用的現(xiàn)象突出。與此同時，農(nóng)村金融基礎設施薄弱，尤其是農(nóng)村信用體系，也存在不少問題，如農(nóng)民信用意識淡薄，征信體系不夠完善等。這些都會在一定程度上影響金融扶貧工作的進一步推進和深化。

脫貧對象內(nèi)生發(fā)展力不足，再次返貧制約金融扶貧推進。貧困人口的減少直至消除，標志著扶貧工作的階段性完成；然而，如今再次返貧現(xiàn)象給脫貧人口及時退出的核算，造成了嚴重影響。究其原因主要有兩方面，一方面，貧困地區(qū)自然條件惡劣，加之單一的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，從而使得脫貧人群極易因為自然災害、疾病等因素返貧；另一方面，扶貧先扶志、扶貧不扶懶，金融扶貧只有與農(nóng)業(yè)供給側改革緊密結合，鼓勵和引導貧困戶參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，培養(yǎng)一技之長，摒棄“等靠要”思想，提高內(nèi)生發(fā)展能力，才能徹底拔掉“窮根”。

鞏固和深化金融扶貧工作的對策建議

2019年兩會期間，習近平總書記在多種場合指出，脫貧攻堅需要下一番“繡花”功夫。基于脫貧工作的長期性和艱巨性，筆者認為，金融扶貧應重在提高工作成效，努力探索可持續(xù)發(fā)展道路，確保工作成效經(jīng)得起實踐和歷史檢驗。

可持續(xù)發(fā)展事關金融扶貧工作的成敗，只要堅持從實際出發(fā)改革創(chuàng)新，金融扶貧可持續(xù)發(fā)展就可以實現(xiàn)。為此，應多方努力、協(xié)同發(fā)力，推動農(nóng)村金融服務質(zhì)量持續(xù)改善、金融資源供給不斷增加、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展壯大、融資擔保服務體系和農(nóng)業(yè)保險服務體系不斷健全；同時，金融機構要加大對不良貸款的清收力度，為金融扶貧可持續(xù)性發(fā)展注入新的動力。

各級政府要量入為出

現(xiàn)行的金融扶貧尤其是扶貧信貸，普遍采取政府貼息、政府擔保等方式。特別是針對貧困戶的貸款，基本上均有各級政府的承諾保證，最終都要靠財政收入承擔。所以各級政府要量入為出，統(tǒng)籌好財政資金的使用，避免加重債務負擔和金融風險。

一是各級政府要明確自身債務情況，實事求是地評估自身的償債能力，做好年度財政收支預算，合理為扶貧項目舉債。要規(guī)范扶貧領域地方政府舉債融資行為，梳理地方政府以扶貧名義的舉債情況，不得違規(guī)向地方債務平臺提供擔保和承擔償債責任。二是加強金融知識宣傳，提高農(nóng)戶的思想認識。政府有關部門在推行金融扶貧時，應著力營造良好的農(nóng)村信用環(huán)境，在宣傳金融產(chǎn)品、信貸政策的同時，注重加強對誠信度重要性的普及，從根本上提高貧困戶的思想認識以及對扶貧貸款的認知度。此外，政府相關部門還應建立相應的失信懲戒機制，對惡意違約行為進行聯(lián)合懲治，提高違約成本，樹立守信意識，為落實扶貧政策及防范金融風險營造良好的環(huán)境。

監(jiān)管機構要充分發(fā)揮引領作用

人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會等金融管理部門以及國務院扶貧辦等，應充分發(fā)揮管理和服務的引領作用，不斷完善金融扶貧管理體系，引導相關金融機構結合自身信息優(yōu)勢，深入推進金融扶貧，將資源精準投向貧困地區(qū)和貧困人口。

一是加強貸后管理。監(jiān)管機構對金融機構發(fā)放的金融精準扶貧貸款要加強監(jiān)管，透過貧困戶及企業(yè)運行過程中的資金使用情況，對具有明顯疑點的資金問題加大監(jiān)管力度。二是對參與推薦貸款的政府部門或組織，要落實對扶貧貸款的監(jiān)督、清收、追償?shù)嚷氊煟蚀_把控扶貧信貸資金的流向和使用，加強監(jiān)督檢查，防范扶貧信貸資金因挪作他用而形成新的風險隱患。三堅持扶貧小額信貸資金用于發(fā)展生產(chǎn)的原則，因地制宜提供信貸支持，健全風險補償機制。

金融機構要完善扶貧體系

貧困地區(qū)仍然存在著金融扶貧基礎設施和體系建設不足的問題。對此，金融機構要協(xié)同相關機構，加快貧困地區(qū)的信息網(wǎng)絡建設，為移動支付、線上貸款等搭建好金融基礎設施，消除“數(shù)字鴻溝”和交通瓶頸，進一步提高金融服務的可獲得性，使貧困地區(qū)居民擁有更多的致富機會。

一是深入推進多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的扶貧金融體系建設。農(nóng)業(yè)銀行、郵儲銀行應積極推動在貧困縣的子銀行制試點，研究探索如何為基層機構“松綁減負”，鼓勵其自主經(jīng)營核算、靈活開展業(yè)務，母行則負責資本約束和風險監(jiān)測。這樣可以為精準扶貧引入“金融活水”，增加金融供給，充分激發(fā)金融扶貧活力和動力。二是銀行、證券、保險等需通力合作，對接建檔立卡貧困戶數(shù)據(jù)平臺，聯(lián)合建立金融網(wǎng)格，提供線上線下一體化的金融服務，以節(jié)省逐家逐戶上門調(diào)查的人工成本；同時，通過獲取貧困戶信用檔案缺失人員的家庭收入、家庭美德、鄰里關系等“活信息”，完善信用信息數(shù)據(jù)，減少金融機構與借款人的信息不對稱，以有效管控貸款風險，確保扶貧信貸資金運用的可持續(xù)。

2020年已近尾聲，我國脫貧攻堅也進入沖刺階段，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施將迎來新的契機。十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》強調(diào)，要實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接。這就要求各級政府、金融監(jiān)管部門和金融機構，在前期扶貧工作取得的顯著成效的基礎上，繼續(xù)構建長效機制，堅持金融支持與風險防范兩手抓，在確保如期打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的基礎上，實現(xiàn)金融扶貧工作的可持續(xù)發(fā)展，為鞏固脫貧成效、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興做出更大的貢獻。