金融科技發(fā)展的國際經(jīng)驗與政策啟示
——基于國家治理的角度

■高 翔，李珊珊

一、問題的提出

當(dāng)前，金融科技正在廣泛而深刻地重塑全球金融生態(tài)，全球近2/3 的消費(fèi)者正在使用兩項或兩項以上的金融科技服務(wù)（EY，2019）。國際貨幣基金組織和世界銀行推出的巴厘島金融科技議程（BFA），圍繞支持金融科技發(fā)展、確保金融體系穩(wěn)健性、應(yīng)對金融科技風(fēng)險和加強(qiáng)金融科技合作等議題進(jìn)行研討，旨在幫助成員國充分利用金融科技快速發(fā)展帶來的好處和機(jī)遇。已有研究強(qiáng)調(diào)，應(yīng)充分運(yùn)用現(xiàn)代治理理念，依托政府、市場和社會在內(nèi)的多元治理主體，按照國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體要求，建立完善法律約束、行政監(jiān)管、行業(yè)自律、機(jī)構(gòu)內(nèi)控、社會監(jiān)督“五位一體”的多層次金融科技治理體系（Leckow et al.，2017；李東榮，2018）。從國家治理角度看，金融科技在人工智能、移動應(yīng)用等方面可以提高金融服務(wù)的效率、可獲得性和安全性，對金融效率、金融穩(wěn)定、金融誠信和金融普惠產(chǎn)生深刻影響，為解決金融服務(wù)問題提出全新解決方案。隨著金融科技日益融入金融實(shí)務(wù)、政策決策和公眾經(jīng)濟(jì)社會生活，近年來各界對金融科技的學(xué)術(shù)研討和技術(shù)運(yùn)用越來越豐富。國際上已圍繞金融科技促進(jìn)數(shù)字支付、推動金融普惠、建立制度框架和保障措施來發(fā)展加密資產(chǎn)等議題進(jìn)行了大量探討。其中，對加密資產(chǎn)或分布式賬本技術(shù)應(yīng)用背景下反洗錢和反恐融資給予了關(guān)切，其他議題還包括金融科技企業(yè)與傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)面臨的風(fēng)險相似性、改變銀行和資產(chǎn)管理部門金融科技屬性以及網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險的潛在博弈（Aaron et al.，2017）。國際貨幣基金組織全球風(fēng)險評估矩陣（G—RAM）闡述了金融科技風(fēng)險，在對金融科技發(fā)展進(jìn)行評估基礎(chǔ)上引導(dǎo)各國建立金融科技監(jiān)管體系甚至警告不要發(fā)行數(shù)字貨幣作為法定貨幣。國際貨幣基金組織金融部門評估計劃（FSAPs）探討了金融科技發(fā)展，馬耳他、瑞士、新加坡等國均已通過立法來解決金融科技難題。但總體上這些探討主要限于同行間的信息交流和就金融科技發(fā)展的新趨勢新業(yè)態(tài)進(jìn)行學(xué)習(xí)，尚未達(dá)成國際共識（陳紅和郭亮，2020）。因此，筆者將重點(diǎn)基于國家治理視域探討金融科技發(fā)展問題，以期為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供參考。

二、國際經(jīng)驗分析

根據(jù)各國對國際貨幣基金組織和世界銀行全球金融技術(shù)調(diào)查（GFS）①該調(diào)查共收集到96份調(diào)查問卷，且被調(diào)查國家中發(fā)達(dá)國家對金融科技發(fā)展的經(jīng)驗做法給出了更詳盡的描述，對國家金融科技發(fā)展戰(zhàn)略、監(jiān)測模式、監(jiān)控機(jī)制和法律框架等因素給出了更高的回復(fù)率。反饋，并輔以最新研究成果將金融科技發(fā)展的全球和地區(qū)經(jīng)驗總結(jié)如下：

（一）全球性分析

第一，從金融科技發(fā)展的風(fēng)險應(yīng)對看，63%的國家已通過調(diào)整反洗錢和反恐融資框架應(yīng)對相關(guān)洗錢和恐怖主義融資風(fēng)險。雖然大多數(shù)國家已經(jīng)或正在采取立法措施減輕金融科技風(fēng)險，但很少有國家對加密資產(chǎn)采取反洗錢和反恐融資監(jiān)管措施，只有43%的國家建立了正式機(jī)制來評估與金融科技相關(guān)的洗錢和恐怖融資風(fēng)險。雖然各國對網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險的認(rèn)識很高，且大多數(shù)都建立了確保金融體系穩(wěn)健性的框架，但在繪制網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險地圖方面仍顯不足，只有33%的國家對金融部門的信息依賴性風(fēng)險或大型技術(shù)提供商的集中度風(fēng)險進(jìn)行了分析監(jiān)測，只有50%的國家對與第三方服務(wù)提供商有關(guān)的網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險規(guī)定了最低監(jiān)管要求。第二，從金融科技發(fā)展的政策框架看，65%的國家對金融科技施行了明確的監(jiān)管措施且將監(jiān)管重點(diǎn)放在支付系統(tǒng)、資金轉(zhuǎn)移系統(tǒng)和借貸活動等領(lǐng)域，但因信息獲取困難導(dǎo)致無法發(fā)現(xiàn)金融科技發(fā)展的新風(fēng)險（馬強(qiáng)等，2020）。76%的國家認(rèn)為在金融穩(wěn)定目標(biāo)外還要考慮金融科技發(fā)展和監(jiān)管能力提升，其中50%的國家正在促進(jìn)新技術(shù)應(yīng)用于監(jiān)管科技，制定金融科技服務(wù)提供商注冊許可框架，采取提升金融科技發(fā)展能力的措施。大多數(shù)國家與加密資產(chǎn)、對等借貸、移動支付、機(jī)器人咨詢服務(wù)、自動交易、人工智能和多語言借貸活動相關(guān)的金融法律框架存在不足。1/3 的國家正在試驗或研究用于金融市場基礎(chǔ)設(shè)施（FMIs）的DLT，旨在通過提高端到端處理速度和通過分布式數(shù)據(jù)管理增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)彈性來提高效率，接近一半的國家認(rèn)為目前的銀行保密法和個人隱私法無法完全消除現(xiàn)代金融應(yīng)用對數(shù)據(jù)所有權(quán)、隱私、完整性、保護(hù)和道德使用的影響。第三，從金融科技發(fā)展政策趨向看，20%的國家出于降低成本、提高貨幣政策執(zhí)行效率、應(yīng)對加密貨幣的競爭、維持支付市場競爭性以及向公眾提供無風(fēng)險支付工具等方面考慮，正在探討發(fā)行零售中央銀行數(shù)字貨幣（CBDC）。各國普遍主張構(gòu)建協(xié)調(diào)互動的金融科技發(fā)展體系及全方位的金融安全網(wǎng)制度，68%的國家認(rèn)為有必要制定加密資產(chǎn)的國際標(biāo)準(zhǔn)，63%的國家認(rèn)為需要在移動支付服務(wù)和P2P 借貸領(lǐng)域制定國際標(biāo)準(zhǔn)，50%的國家認(rèn)為金融科技會對國際貨幣體系產(chǎn)生重大影響，38%的國家認(rèn)為跨境活動中最大的數(shù)據(jù)缺口表現(xiàn)在加密資產(chǎn)領(lǐng)域。第四，從金融科技發(fā)展的展望看，67%的國家認(rèn)為金融科技發(fā)展具有良好前景且正在加快制定實(shí)施相應(yīng)的政策措施，但中低收入國家在向政府使用數(shù)字支付、從政府獲取信息、采用更便捷和創(chuàng)新的支付服務(wù)方面存在明顯差距。各國普遍認(rèn)為金融科技能夠促進(jìn)金融部門競爭，通過公平、透明和基于風(fēng)險的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)入支付系統(tǒng)、信用報告、抵押品登記、存管機(jī)構(gòu)、證券市場清算所、中央對手方和個人資料庫等關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施。超過60%的國家將金融科技納入國家金融普惠戰(zhàn)略，80%的國家認(rèn)為無銀行存款和服務(wù)匱乏人員的金融科技需求主要集中在非銀行機(jī)構(gòu)能提供支付服務(wù)、創(chuàng)設(shè)新的基礎(chǔ)銀行賬戶、簡化特定產(chǎn)品的要求、電子身份認(rèn)證信息系統(tǒng)（eKYC）和基于代理的模型等方面。

（二）分地區(qū)分析

第一，亞洲金融科技取得重大進(jìn)展，但是不同地區(qū)呈現(xiàn)一定差異性。金融科技企業(yè)在支付、貸款、保險和投資等領(lǐng)域廣泛采用新技術(shù)，孟加拉國、中國、印度尼西亞等國已成為重要的金融服務(wù)提供商。政策當(dāng)局正在引導(dǎo)公眾加深對金融科技風(fēng)險的理解和認(rèn)知，竭力避免金融科技產(chǎn)品和服務(wù)應(yīng)用中可能引發(fā)重大的消費(fèi)者和投資者保護(hù)以及金融穩(wěn)定和誠信問題。監(jiān)管機(jī)構(gòu)正在使用金融科技單元和監(jiān)管沙盒等機(jī)制以及測試監(jiān)管科技應(yīng)用程序來規(guī)范金融科技發(fā)展。印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓、新加坡和泰國頒布了數(shù)字借貸法規(guī)，馬來西亞、新加坡和泰國頒布了股權(quán)眾籌法規(guī)，印度正在發(fā)展支付數(shù)字化、修改KYC 認(rèn)證要求、推動客戶數(shù)字化入職培訓(xùn)和支付數(shù)字化政府系統(tǒng)自動訪問數(shù)據(jù)。第二，歐洲金融科技呈現(xiàn)非均衡增長特征，且非歐盟國家的金融科技運(yùn)用落后于歐盟國家。法國、立陶宛、盧森堡、馬耳他、瑞士和英國等國在鼓勵金融科技創(chuàng)新并探索監(jiān)管對策，歐盟于2018年推出了《通用數(shù)據(jù)隱私條例》（GDPR）和《支付服務(wù)指令2》（PSD2）等兩項重要法規(guī)。與其他地區(qū)相比，金融科技在歐洲地區(qū)主要影響金融服務(wù)供給的邊際強(qiáng)度。即使對金融科技初創(chuàng)企業(yè)的投資有所滯后，但金融機(jī)構(gòu)正在積極采用新技術(shù)，比如歐洲實(shí)際上已是數(shù)字支付的領(lǐng)先地區(qū)。第三，MENAP 和CCA地區(qū)采用金融技術(shù)起步緩慢，金融科技活動主要集中在幾個國家和部門。在MENAP 地區(qū)，埃及、約旦、黎巴嫩和阿聯(lián)酋四國占金融科技初創(chuàng)企業(yè)的比重達(dá)到75%，而在CCA 地區(qū)，金融科技活動主要集中在哈薩克斯坦，且金融技術(shù)創(chuàng)新主要體現(xiàn)在支付領(lǐng)域。公眾對金融科技發(fā)展帶來的機(jī)遇有著廣泛深刻的認(rèn)識，巴林、伊朗和沙特阿拉伯已經(jīng)出現(xiàn)了新的增長中心。兩個地區(qū)均致力于解決數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、審慎監(jiān)管、消費(fèi)者保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)安全、監(jiān)管以及反洗錢和反恐融資等方面的差距，但總體上增長不明顯。第四，非洲撒哈拉以南地區(qū)已成為移動支付的主要聚集地，尤其是在推動金融普惠方面取得了重大進(jìn)展，但是監(jiān)管方法的不同導(dǎo)致不同地區(qū)新型移動支付服務(wù)存在明顯差異。其中，東部地區(qū)在吸引金融科技投資方面始終保持領(lǐng)先，南部和中部地區(qū)通過數(shù)字化渠道提供金融服務(wù)保持穩(wěn)定增長，西部地區(qū)使用數(shù)字技術(shù)起步較晚。許多國家通過加快立法保障以維持規(guī)范有序的金融科技發(fā)展環(huán)境，但在推動競爭、反洗錢和反恐融資、網(wǎng)絡(luò)安全、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)和數(shù)據(jù)隱私等方面面臨不小挑戰(zhàn)。第五，在拉丁美洲和加勒比海地區(qū)，金融科技初創(chuàng)企業(yè)保持低位增長，落后于加拿大和美國。盡管移動和互聯(lián)網(wǎng)普及率較高，但移動支付服務(wù)采用率仍然較低。為促進(jìn)金融發(fā)展和降低現(xiàn)金交易成本，一些國家中央銀行正在探討發(fā)行CBDC 的可能性。監(jiān)管政策在整個區(qū)域存在較大差異，雖然墨西哥引入了新的綜合性金融科技法律，但巴西只將金融科技問題納入現(xiàn)有監(jiān)管和法律框架，加拿大在新的監(jiān)督框架中引入了與終端用戶資金保護(hù)、業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、披露、爭端解決、責(zé)任、注冊登記和個人信息保護(hù)有關(guān)的措施。

三、重點(diǎn)領(lǐng)域問題分析

進(jìn)一步的，從監(jiān)管沙盒、加密資產(chǎn)、支付和結(jié)算系統(tǒng)、數(shù)據(jù)框架、法律問題、制度安排和數(shù)字貨幣等方面對金融科技發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域問題進(jìn)行分析。

（一）監(jiān)管沙盒

已有權(quán)威機(jī)構(gòu)通過創(chuàng)建監(jiān)管沙盒加強(qiáng)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、市場一體化和穩(wěn)定性，并審慎穩(wěn)妥推進(jìn)各種創(chuàng)新。這些創(chuàng)建的監(jiān)管沙盒大多位于高收入國家，并已經(jīng)運(yùn)用到跨境監(jiān)管協(xié)調(diào)領(lǐng)域，且不同國家對監(jiān)管沙盒的創(chuàng)建和運(yùn)用態(tài)度各異。第一，監(jiān)管沙盒總體目標(biāo)是支持金融科技發(fā)展，但具體包含了刺激競爭和創(chuàng)新、確保監(jiān)管框架符合目標(biāo)預(yù)期、檢視市場產(chǎn)品供應(yīng)方面的差距、促進(jìn)金融普惠等諸多方面。第二，監(jiān)管沙箱為政策制定者提供了重要參考，但不可視作利用創(chuàng)新和監(jiān)管金融科技的綜合解決方案。筆者認(rèn)為，監(jiān)管沙盒的創(chuàng)設(shè)運(yùn)用必須充分考慮現(xiàn)有法律和監(jiān)管框架以及基本市場條件并與之兼容：一是考慮到監(jiān)管能力和體制限制可能會使沙盒難以運(yùn)作，必須權(quán)衡好監(jiān)管沙盒的好處與設(shè)置和運(yùn)行成本，全面觀察監(jiān)管沙盒的作用和影響；二是考慮到各國設(shè)立監(jiān)管沙盒可能對協(xié)調(diào)、信息共享帶來不利影響，有必要在國際上加強(qiáng)協(xié)調(diào)；三是監(jiān)管者和監(jiān)管沙盒間的密切互動會讓外界產(chǎn)生“監(jiān)管捕獲”的看法，必須考慮監(jiān)管沙盒的資格、退出標(biāo)準(zhǔn)、成果衡量等目標(biāo)設(shè)計因素，采取保障措施確保監(jiān)管目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

（二）加密資產(chǎn)

筆者認(rèn)為，雖然加密資產(chǎn)會對投資者構(gòu)成風(fēng)險，但尚不足以對金融穩(wěn)定構(gòu)成威脅。一是各國對加密資產(chǎn)的監(jiān)測監(jiān)管高度重視，比如已經(jīng)開始對加密資產(chǎn)的潛在風(fēng)險發(fā)出公開警示，且考慮到某些加密資產(chǎn)與證券類似，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)正在強(qiáng)化相應(yīng)的監(jiān)管措施。二是各國對加密資產(chǎn)分類的不排斥性為混合資產(chǎn)的發(fā)展留下了空間，反洗錢和反恐怖融資規(guī)則的重要性凸顯，一些國家也在對這些混合資產(chǎn)發(fā)展制定專門指引。三是許多證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)已發(fā)布公開準(zhǔn)則，強(qiáng)調(diào)從事交易、提供交易服務(wù)和公開提供相應(yīng)資產(chǎn)的個人或?qū)嶓w應(yīng)遵守證券監(jiān)管規(guī)定。雖然一些監(jiān)管機(jī)構(gòu)已為加密資產(chǎn)構(gòu)建特殊的監(jiān)管框架，但對于大多數(shù)已聲明證券立法將適用于資產(chǎn)等證券的國家，政策實(shí)際效果不清晰，將證券監(jiān)管適用于加密資產(chǎn)發(fā)行、發(fā)售等問題尚未得到解決。四是各國已對加密資產(chǎn)服務(wù)提供商進(jìn)行監(jiān)管或正在與利益相關(guān)者協(xié)商或權(quán)衡其政策選擇。其中，一些國家已將現(xiàn)有反洗錢和反恐融資框架應(yīng)用于加密資產(chǎn)服務(wù)提供商或已禁止一些高風(fēng)險活動，且隨著各國提出反洗錢和反恐融資標(biāo)準(zhǔn)，未來各種方法將逐漸趨于一致。

（三）數(shù)據(jù)框架

數(shù)據(jù)框架通常包括保護(hù)與個人信息收集、訪問和可移植性相關(guān)的數(shù)據(jù)主體規(guī)則以及與數(shù)據(jù)質(zhì)量和更正、合法處理和目標(biāo)規(guī)范相關(guān)的原則，包括數(shù)據(jù)主體、國家、控制者和處理者等利益相關(guān)者，側(cè)重消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，正確界定利益相關(guān)者的權(quán)利和義務(wù)至關(guān)重要。第一，實(shí)現(xiàn)金融科技應(yīng)用的強(qiáng)勁增長，需建立對數(shù)據(jù)控制和處理保持足夠安全標(biāo)準(zhǔn)能力的公眾聲譽(yù)，防范數(shù)據(jù)丟失、數(shù)據(jù)損壞、未經(jīng)授權(quán)的訪問和濫用等問題。第二，各國已采取措施支持國家數(shù)據(jù)現(xiàn)代化。例如：歐盟出臺《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》規(guī)定數(shù)據(jù)主體的權(quán)利以及收集、存儲、處理和分析數(shù)據(jù)等義務(wù)。美國各州立法要求數(shù)據(jù)控制者支付數(shù)據(jù)主體使用數(shù)據(jù)的費(fèi)用。印度發(fā)布個人數(shù)據(jù)保護(hù)法案，明確數(shù)據(jù)主體和受托人權(quán)利和義務(wù)。巴西批準(zhǔn)新立法，授予數(shù)據(jù)主體數(shù)據(jù)訪問和可移植性等權(quán)利。亞太經(jīng)合組織通過跨境隱私規(guī)則機(jī)制，規(guī)定在亞太經(jīng)合組織各經(jīng)濟(jì)體內(nèi)部進(jìn)行協(xié)調(diào)。第三，一些國家要求在其境內(nèi)儲存敏感數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)本地化問題日益突出。例如，一些國家對敏感信息跨境傳輸實(shí)施嚴(yán)格限制，但少數(shù)國家的本地化要求僅限于特定部門。

（四）法律問題

在金融監(jiān)管的法律框架方面，有一些重要問題需要考慮，如加密資產(chǎn)、P2P貸款、移動支付、非銀行支付基礎(chǔ)設(shè)施接入、機(jī)器人咨詢服務(wù)、自動交易等，需要對現(xiàn)行金融部門法律進(jìn)行修正（李曉楠，2020）。一是技術(shù)變革引發(fā)了有關(guān)新概念的法律地位問題，如加密資產(chǎn)、穩(wěn)定幣或DLT 上記錄的其他余額、自動化流程以及對非銀行實(shí)體的索賠等。二是與技術(shù)變更有關(guān)的法律依據(jù)問題，如持有和處置記錄在DLT上的加密資產(chǎn)或余額、托管服務(wù)提供商破產(chǎn)時加密資產(chǎn)余額的處理、依賴托管類安排的交易等。三是適用法律下?lián)p失風(fēng)險的分配問題，如基礎(chǔ)技術(shù)操作漏洞的處理、欺詐、盜竊、錯誤轉(zhuǎn)讓和錯誤法則等。各國應(yīng)對這些挑戰(zhàn)的方法包括三類：一是許多國家采取早期識別防范措施，考慮金融部門的私法是否足夠清晰和靈活以便在現(xiàn)代數(shù)字環(huán)境中適用。二是一些國家與私營部門協(xié)商，通過頒布法律修正案促進(jìn)金融科技發(fā)展。三是其他國家積極參與私營部門探討由金融科技發(fā)展引起的法律問題。這些舉措表明，制定法律規(guī)則以澄清法律問題的關(guān)鍵是國家當(dāng)局與各種利益攸關(guān)方間進(jìn)行有效和持續(xù)的對話。

（五）制度安排

金融科技的制度框架主要反映了金融部門政策、監(jiān)管和發(fā)展的既定責(zé)任，且金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)亦在金融科技領(lǐng)域發(fā)揮著積極作用。第一，金融科技監(jiān)管職責(zé)分配往往遵循金融監(jiān)管框架。其組織方式取決于該國監(jiān)管體制結(jié)構(gòu)，包括獨(dú)立的審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)和行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)、金融部門的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)或綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)，還有一些監(jiān)管部門負(fù)責(zé)支持創(chuàng)新，通過法律規(guī)定的目標(biāo)優(yōu)先次序或建立獨(dú)立的內(nèi)部監(jiān)督和發(fā)展報告渠道實(shí)施精準(zhǔn)施策。第二，監(jiān)管機(jī)構(gòu)通常將其內(nèi)部金融科技職能納入新的專門核心小組和從該組織其他地方抽調(diào)的專家網(wǎng)絡(luò)。其職能包括擔(dān)任金融科技企業(yè)的聯(lián)絡(luò)點(diǎn)、經(jīng)營沙盒、內(nèi)部和與其他當(dāng)局協(xié)調(diào)、國際協(xié)調(diào)、監(jiān)測金融科技發(fā)展、提供內(nèi)部培訓(xùn)、考慮到監(jiān)管科技的內(nèi)部用例以及在少數(shù)情況下監(jiān)督現(xiàn)有金融科技企業(yè)，甚至一些主管部門聘請具有金融科技專業(yè)知識的專業(yè)人員以加強(qiáng)其能力。第三，國內(nèi)國際協(xié)調(diào)的形式多樣化。其中，國內(nèi)協(xié)調(diào)在出現(xiàn)問題時提交給小組委員會或直接成立工作組制定建議；國際協(xié)調(diào)安排包括雙邊協(xié)定和倡議、多邊協(xié)定和倡議以及全球金融創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)等非正式網(wǎng)絡(luò)。

（六）數(shù)字貨幣

第一，由于種種原因，部分國央行正在考慮發(fā)行中央銀行數(shù)字貨幣（CBDC），且多數(shù)都在考慮非匿名的CBDC。例如，CBDC可以促進(jìn)支付市場的可競爭并減少少數(shù)大型供應(yīng)商主導(dǎo)支付系統(tǒng)的機(jī)會，且現(xiàn)金使用量的下降促使公眾將CBDC作為替代性的、穩(wěn)健的、便捷的支付方式以及負(fù)利率的可能性進(jìn)行研究。CBDC 可以加強(qiáng)金融誠信，尤其是非匿名的CBDC 可以促進(jìn)對事務(wù)的監(jiān)控，且大多數(shù)央行都在考慮非匿名的CBDC，更傾向于采取混合方法，比如針對小規(guī)模持有和交易使用匿名代幣，而針對大型交易使用可追蹤貨幣。第二，一些國家中央銀行正在監(jiān)管沙盒中支持私營部門的數(shù)字法定貨幣（DFC）。DFC是由受監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)托管的主權(quán)貨幣支持的數(shù)字代幣，類似儲值工具的可交易版本，根據(jù)接收到的資金和存放在托管賬戶中的資金提供私人電子貨幣。第三，采用CBDC 的總體情況取決于各國實(shí)情。從最終用戶需求看，貨幣和支付的替代形式可能消除對CBDC 的需求。從央行角度看，CBDC可能因國而異，也可能因監(jiān)管有效性而異。

四、最新政策趨勢分析

結(jié)合最新研究動態(tài)提出一些新出現(xiàn)的金融科技發(fā)展問題（宋梅，2019；王去非，2019），細(xì)致闡述金融科技發(fā)展的政策趨勢方向。

（一）金融普惠

金融普惠是金融科技解決方案被認(rèn)為具有潛在變革性的領(lǐng)域之一，其在降低金融服務(wù)成本、緩解服務(wù)提供者與消費(fèi)者間信息不對稱、提供適合低收入階層的金融產(chǎn)品等方面解決了金融摩擦問題。第一，基礎(chǔ)物理設(shè)施通過金融科技方案可以增加金融服務(wù)可得性，但是對由交易的高速化、遠(yuǎn)程交互、自動化決策、數(shù)據(jù)廣泛使用、有限的賬戶和交易書面記錄以及非監(jiān)管或非金融實(shí)體和中介機(jī)構(gòu)參與等諸多因素帶來的新風(fēng)險也應(yīng)加強(qiáng)管理，特別是對普惠領(lǐng)域的服務(wù)群體要注重加強(qiáng)消費(fèi)者保護(hù)措施。第二，隨著金融科技的應(yīng)用范圍不斷擴(kuò)大，金融科技也給資本市場發(fā)展帶來了一些政策挑戰(zhàn)。例如，眾籌和ICO 等替代性融資方式在披露要求、證券監(jiān)管適用性和投資者保護(hù)方面提出了重要政策問題；產(chǎn)品分銷平臺，特別是與基金分銷有關(guān)的產(chǎn)品分銷平臺多由發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體開發(fā)，且正在印度、韓國和墨西哥等新興市場國家快速發(fā)展；投資咨詢（機(jī)器人顧問）主要存在于美國等發(fā)達(dá)國家和巴西、中國、印度等大型新興經(jīng)濟(jì)體。

（二）金融監(jiān)管

雖然許多國家已建立專門的風(fēng)險監(jiān)測框架，但需要加強(qiáng)監(jiān)管范圍以外的監(jiān)測，并進(jìn)一步加強(qiáng)國內(nèi)和國際的信息共享和協(xié)調(diào)。目前各國在對金融科技發(fā)展實(shí)施有效適度的金融監(jiān)管方面面臨多重挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在：一是在監(jiān)管金融科技活動和產(chǎn)品方面的經(jīng)驗不足，尤其是對加密資產(chǎn)和相關(guān)服務(wù)的監(jiān)管、P2P 貸款和算法交易等較新的監(jiān)管領(lǐng)域經(jīng)驗明顯不足，關(guān)于使用人工智能管理、保險科技、機(jī)器人咨詢和貸款活動的經(jīng)驗更是少之又少。二是資源手段限制可能對各國及時出臺科學(xué)合理的政策形成掣肘，尤其是對低收入國家而言，在面臨金融穩(wěn)定風(fēng)險時，可能會被迫作出不利于金融科技發(fā)展的決策。三是各國防范跨境監(jiān)管套利行為，反復(fù)強(qiáng)調(diào)需要制定國際標(biāo)準(zhǔn)，對金融科技活動和提供商進(jìn)行監(jiān)管，但這些標(biāo)準(zhǔn)總體上仍處于起步階段（Buchak et al.，2018）。四是對金融科技的依賴使加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險管理的重要性和緊迫性凸顯，雖然各界對于運(yùn)營風(fēng)險和網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險的認(rèn)識越發(fā)加深，但不同國家對風(fēng)險的總體態(tài)度和管理能力存在較大差距，亟待建立更有效的管理框架并著重加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險管理能力建設(shè)。

（三）法律框架

各國在采取各種措施利用金融科技對其法律框架進(jìn)行調(diào)整以適應(yīng)金融科技發(fā)展所帶來的新型商業(yè)模式變革，且正在呈現(xiàn)一些新的政策趨勢。第一，各國對民法的改革普遍采取謹(jǐn)慎態(tài)度，大多數(shù)國家認(rèn)為民法概念應(yīng)具有內(nèi)在靈活性，只有當(dāng)新技術(shù)和產(chǎn)品的具體特性不太適合現(xiàn)有法律時才會進(jìn)行修改。第二，針對金融科技的不同層級法律之間存在密切聯(lián)系，比如政策制定者制定有關(guān)控制、使用和處理個人數(shù)據(jù)的法律框架時，不可避免地涉及需要監(jiān)管部門作出反應(yīng)的重要公共政策問題，但這些框架基本上是以界定私營公司及其個人客戶的法律權(quán)利和義務(wù)為基礎(chǔ)的。第三，私營部門也在推動法律調(diào)整解決金融科技發(fā)展問題，但是實(shí)效性有限。例如，私營部門的律師結(jié)合新技術(shù)的具體特點(diǎn)采用制式合同解決相關(guān)的法律問題，如為智能衍生品合同制定標(biāo)準(zhǔn)化文件。私營部門的行業(yè)團(tuán)體制定相關(guān)共同的約束章程，以應(yīng)對市場參與者面臨的全新法律挑戰(zhàn)。私營部門的制度和操作規(guī)則可能在發(fā)展和管理金融科技的法律框架方面發(fā)揮重要作用，但并不能代替正規(guī)的監(jiān)管政策和法律框架。

（四）數(shù)據(jù)框架

有效的數(shù)據(jù)框架反映了政策當(dāng)局在不同政策目標(biāo)之間的權(quán)衡。第一，為個人數(shù)據(jù)的獲取、處理和存儲構(gòu)建清晰的思路框架，同時加強(qiáng)對與消費(fèi)者保護(hù)、隱私、網(wǎng)絡(luò)安全和金融穩(wěn)定相關(guān)風(fēng)險的管理。雖然這種權(quán)衡在不同國家會因政策側(cè)重點(diǎn)不同而有所不同，但澄清個人所享有的權(quán)利、義務(wù)和隱性利益將有助于完善市場。第二，推動個人數(shù)據(jù)控制將有助于維持相對競爭的市場環(huán)境。在與不同的數(shù)據(jù)服務(wù)提供商共享自己的數(shù)據(jù)方面，給予個人更大控制權(quán)，可能會增加市場競爭性，而這些市場跟維護(hù)市場效率和穩(wěn)定性息息相關(guān)，但給予個人更多數(shù)據(jù)控制權(quán)應(yīng)與消費(fèi)者保護(hù)、隱私、網(wǎng)絡(luò)安全和財務(wù)完整性等其他政策目標(biāo)一并統(tǒng)籌考慮。第三，推動有助于提升數(shù)據(jù)框架有效性的全球?qū)υ挕８鲊绾螌Υ龜?shù)據(jù)治理和數(shù)據(jù)保護(hù)對于全球金融服務(wù)的重要性凸顯，數(shù)據(jù)本地化現(xiàn)象造成數(shù)據(jù)框架不兼容和高額的遵從成本，可能導(dǎo)致數(shù)據(jù)市場碎片化。第四，推動建立加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險管理的激勵機(jī)制。必須開發(fā)網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險監(jiān)測和監(jiān)督系統(tǒng)，優(yōu)化設(shè)計網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險監(jiān)測工具和監(jiān)測措施，建立專門的網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險管理教育培訓(xùn)體系。

（五）數(shù)字貨幣

隨著各國對發(fā)行中央銀行數(shù)字貨幣（CBDC）的越發(fā)重視，有必要深入探討其對貨幣和金融體系穩(wěn)定性的影響。比如，銀行體系的結(jié)構(gòu)，貨幣傳導(dǎo)渠道的有效性，金融脫媒的潛在風(fēng)險等。CBDC 的跨境影響也提出了一些新問題，如以儲備貨幣發(fā)行的CBDC 對較小國家的貨幣和市場運(yùn)作造成的影響，發(fā)行CBDC可能帶來的洗錢和恐怖主義融資風(fēng)險等（高洪民和李剛，2020）。即使目前CBDC 尚未對法定貨幣構(gòu)成威脅和挑戰(zhàn)，但確實(shí)可能會增加網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險，對全球金融穩(wěn)定構(gòu)成威脅和挑戰(zhàn)。金融科技使非銀行機(jī)構(gòu)提供支付服務(wù)成為可能，且通常繞過受監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)，故而引發(fā)了對支付市場競爭性、成本及支付系統(tǒng)穩(wěn)定性的擔(dān)憂，一些國家甚至禁止非銀行機(jī)構(gòu)提供支付服務(wù)。如果加密資產(chǎn)的貨幣用途被廣泛運(yùn)用在分散的交易平臺，貨幣政策的有效性也可能受到損害，這是因為此時的流動性以加密資產(chǎn)計價，而現(xiàn)有的中央銀行和金融市場基礎(chǔ)設(shè)施無法控制或支持這些資產(chǎn)，故而在交易所出現(xiàn)流動性危機(jī)時無法獲得緊急流動性，且在其具備系統(tǒng)重要性特性的背景下將對金融穩(wěn)定產(chǎn)生重要影響。

（六）國際問題

第一，金融科技可能改變跨境資本流動的性質(zhì)，使管理資本流動和實(shí)施宏觀審慎措施變得更具挑戰(zhàn)性。金融科技應(yīng)用環(huán)境下借款人信息更精細(xì)，儲蓄和投資匹配更好，導(dǎo)致國際金融模式更加多樣化和分散化，進(jìn)而減少信息不對稱。金融科技可能使雙邊交易難以監(jiān)控或限制，進(jìn)而增加監(jiān)管套利，放大流動性、溢出效應(yīng)和風(fēng)險傳染的影響。第二，數(shù)字貨幣的發(fā)行和使用普及化，可能改變貿(mào)易模式和金融網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)。考慮到數(shù)字貨幣的流動性和可信度，這些新貨幣和更分散的貨幣交易可能影響流動資產(chǎn)緩沖需求或支持新儲備貨幣出現(xiàn)，從而影響儲備持有量、匯率制度選擇以及全球金融安全網(wǎng)。第三，需要加強(qiáng)國際合作以減少新型資金流動的影響。例如，利用國際合作加強(qiáng)金融科技企業(yè)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的互動，通過將金融科技企業(yè)納入其他國家監(jiān)管沙盒，使金融科技企業(yè)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)雙受益?？紤]到金融科技對跨境資本流動的影響取決于全球金融結(jié)算的分散化程度及可能出現(xiàn)的新儲備資產(chǎn)，故而需要定期審查全球金融穩(wěn)定網(wǎng)的配置和規(guī)模，加快構(gòu)建可以推動數(shù)據(jù)和信息共享以及監(jiān)管合作的工作機(jī)制。

五、結(jié)論與政策啟示

筆者從國家治理角度總結(jié)了各國發(fā)展金融科技的經(jīng)驗，探討了成員國和國際社會面臨的主要新趨勢和政策問題，分析了金融科技發(fā)展帶來的快速轉(zhuǎn)型，闡述了國際貨幣基金組織和世界銀行在金融科技相關(guān)問題和各自任務(wù)范圍內(nèi)的參與情況。研究發(fā)現(xiàn)，雖然金融科技存在重要的地區(qū)和國家差異，但各國就金融科技促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和金融普惠，以及平衡穩(wěn)定和一體化的風(fēng)險等方面達(dá)成了廣泛共識。首先，金融科技正在深刻影響著全球金融服務(wù)的提供，移動支付具有廣泛普惠特性，不斷變化的市場結(jié)構(gòu)在提高競爭和效率的同時也給金融穩(wěn)定和誠信帶來了新風(fēng)險，平衡好競爭性的政策選項成為關(guān)鍵挑戰(zhàn)。其次，非洲的移動支付增長迅速強(qiáng)化了金融普惠性，亞洲在金融科技的各領(lǐng)域都取得了重要進(jìn)展，歐洲金融科技市場增長迅速但分布不均，中東、北非、阿富汗、巴基斯坦和高加索及中亞地區(qū)的金融科技活動正在逐步上升，拉丁美洲和加勒比地區(qū)的金融科技活動也在起步中。再次，各國正在致力于構(gòu)建開放式可負(fù)擔(dān)的核心數(shù)字服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，但在基礎(chǔ)設(shè)施和監(jiān)管方面依然存在明顯不足，預(yù)計金融科技在支付、清算和結(jié)算方面的預(yù)付款將帶來顯著收益。最后，目前對金融科技活動的監(jiān)管主要局限于傳統(tǒng)監(jiān)管范圍內(nèi)的活動和實(shí)體，在解決金融科技問題的法律框架方面仍然存在諸多不足，還需要不斷推動數(shù)據(jù)框架現(xiàn)代化建設(shè)。此外，通過進(jìn)一步分析得出了開展金融科技國際合作的關(guān)鍵領(lǐng)域以及需要在國家層面和相關(guān)國際組織、標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)進(jìn)一步開展工作的領(lǐng)域，當(dāng)前各國普遍呼吁在網(wǎng)絡(luò)安全、反洗錢和反恐融資、制定法律、監(jiān)管和監(jiān)督框架、支付和證券結(jié)算系統(tǒng)以及跨境支付等領(lǐng)域加強(qiáng)國際合作。總體看，雖然金融科技發(fā)展取得了進(jìn)展，但仍存在重大不確定性和一些亟待解決的重要問題。比如，從目前金融科技運(yùn)用和政策實(shí)踐看，雖然金融科技的各方面應(yīng)用程序和公司正在對現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生影響，但尚未達(dá)到破壞性的閾值層面。盡管各界預(yù)計大型金融科技企業(yè)將在提供金融服務(wù)方面發(fā)揮越來越大的作用，但對金融科技競爭影響金融科技發(fā)展的機(jī)制仍然缺乏清晰的認(rèn)識?？焖俪霈F(xiàn)和發(fā)展的新技術(shù)，也可能對金融科技產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

上述研究對促進(jìn)金融科技持續(xù)健康可持續(xù)發(fā)展具有重要的啟示意義。一是在諸多競爭性的政策選項間要加強(qiáng)權(quán)衡。不僅各國當(dāng)局和監(jiān)管機(jī)構(gòu)，傾向于利用金融科技解決金融部門深化、普惠和發(fā)展等難題，而且社會公眾也普遍希望維持和加強(qiáng)金融穩(wěn)定和一體化，施行差異化監(jiān)管和稅收政策減少套利行為，繼續(xù)促進(jìn)競爭、創(chuàng)業(yè)和發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)生態(tài)系統(tǒng)，故而需要在考慮各種目標(biāo)潛在不一致性的基礎(chǔ)上進(jìn)行權(quán)衡并推進(jìn)各方達(dá)成共識。二是加快破解發(fā)展金融科技的基礎(chǔ)設(shè)施約束。各國政策當(dāng)局要加快彌補(bǔ)發(fā)展金融科技過程中面臨的一些關(guān)鍵性重要約束因素。比如，法律框架僅限于銀行機(jī)構(gòu)的支付服務(wù)，寬帶和移動電話等物理基礎(chǔ)設(shè)施普及率不高，信用報告和支付系統(tǒng)等金融基礎(chǔ)設(shè)施存在不足，政府系統(tǒng)在身份、稅務(wù)記錄和土地記錄等方面表現(xiàn)出的數(shù)字化水平不高。三是加快建立健全金融科技產(chǎn)品、流程和服務(wù)方面的法律法規(guī)和監(jiān)管制度。推動相關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)制定金融科技行業(yè)的國際標(biāo)準(zhǔn)或推動相關(guān)做法普及運(yùn)用，進(jìn)而推動各國當(dāng)局調(diào)整完善法律和監(jiān)管框架以提供更有效的金融服務(wù)及實(shí)現(xiàn)更廣泛的金融穩(wěn)定。四是密切關(guān)注金融科技對貨幣體系和金融穩(wěn)定的影響。雖然目前對貨幣體系和金融穩(wěn)定的影響比較有限，但考慮到將來某個時候發(fā)行CBDC的可能性，這種潛在影響將變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。亟需解決一些政策和技術(shù)難題。五是密切關(guān)注數(shù)據(jù)框架對金融科技的影響。數(shù)據(jù)框架的影響直接表現(xiàn)為通過各種國際渠道影響金融科技的發(fā)展及其效率、公平、穩(wěn)定和個人權(quán)利，雖然會因各國政策有所不同，但界定各利益方權(quán)利義務(wù)對金融科技發(fā)展至關(guān)重要，而其中開展全面深度的全球?qū)υ拕t可以提高數(shù)據(jù)框架的有效性和跨境金融科技收益。六是加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險管理。網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險作為金融系統(tǒng)和金融科技運(yùn)用過程中面臨的重要風(fēng)險，隨著網(wǎng)絡(luò)攻擊能力的增強(qiáng)，各國當(dāng)局應(yīng)加快制定完善政策措施，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險管理，提高運(yùn)營穩(wěn)健性。