統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)作用于公共危機(jī)管理的路徑研究

周興志，高雯宇

(西安航空學(xué)院a.人事處；b.統(tǒng)戰(zhàn)部，西安710077)

隨著全球化趨勢(shì)的加強(qiáng)和現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，我國(guó)社會(huì)治理體系和治理能力建設(shè)面臨諸多挑戰(zhàn)，尤其在當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)矛盾愈加凸顯，呈多發(fā)和并發(fā)狀態(tài)，生態(tài)問(wèn)題、階層問(wèn)題、價(jià)值沖突、利益矛盾等經(jīng)常交織在一起，加大了社會(huì)治理難度，導(dǎo)致社會(huì)治理機(jī)制不斷失衡。為此，亟需推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，倡導(dǎo)共建共治共享的社會(huì)治理理念，發(fā)揮各類(lèi)群團(tuán)組織、社會(huì)組織作用，發(fā)揮各行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)自律功能，以期實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)的良性互動(dòng)，建設(shè)更高水平的平安中國(guó)。

雖然我國(guó)在統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)理論研究以及公共危機(jī)管理研究方面的成果頗多，但理論界鮮見(jiàn)有人研究統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)在社會(huì)危機(jī)治理中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和利用價(jià)值，在實(shí)踐中也并未形成將統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)思想作為處理公共危機(jī)事件的有效途徑。本文試圖從理論研究與實(shí)踐相結(jié)合的角度，以突發(fā)公共危機(jī)事件為對(duì)象，以統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)為方法思路，探討統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)在參與社會(huì)治理尤其是公共危機(jī)管理中的積極作用和發(fā)展前景。

一、統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)思想與公共危機(jī)管理的內(nèi)在聯(lián)系

統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)就廣義而言，是指不同階層的社會(huì)政治力量(包括階級(jí)、政黨、集團(tuán)乃至一個(gè)部落、民族、國(guó)家等)在特定的歷史發(fā)展條件下，為了能夠?qū)崿F(xiàn)他們的共同目標(biāo)，在某些共同利益基礎(chǔ)上組成的政治聯(lián)盟[1]。簡(jiǎn)單地說(shuō)，統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的含義就是將不同階層的社會(huì)政治力量，通過(guò)共同的利益訴求組織在一起，形成最廣泛的聯(lián)盟體[2]。而公共危機(jī)管理是指政府及其它具有公共服務(wù)性質(zhì)的組織，針對(duì)社會(huì)發(fā)生的突發(fā)事件，在科學(xué)的管理方法指導(dǎo)下，通過(guò)危機(jī)監(jiān)測(cè)、預(yù)警，應(yīng)急處理、評(píng)估，事故善后、恢復(fù)等措施，防止或者減輕人員傷亡、經(jīng)濟(jì)損失的管理活動(dòng)。從兩者定義以及特征分析，它們之間存在著非常緊密的關(guān)系。

(一)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)與公共危機(jī)管理的背景關(guān)系具有一致性

隨著社會(huì)發(fā)展的不斷深入，社會(huì)運(yùn)行模式也在發(fā)生著變革，不同思想觀念的碰撞，不同利益訴求的博弈，甚至不同階層的撕裂和對(duì)抗，導(dǎo)致把變革期變成了問(wèn)題和矛盾的突發(fā)期、頻發(fā)期。如果不加以干預(yù)治理，就會(huì)導(dǎo)致階層問(wèn)題、民族問(wèn)題、宗教問(wèn)題等更加突出，進(jìn)而演變成突發(fā)公共危機(jī)，影響整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定團(tuán)結(jié)。由于公共危機(jī)事件發(fā)生的復(fù)雜性，要求在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件時(shí)需要協(xié)調(diào)社會(huì)中最廣泛的資源，而統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作就擁有這方面的功能，通過(guò)最廣泛的政治聯(lián)盟，能將社會(huì)多方力量團(tuán)結(jié)在一起，發(fā)揮社會(huì)治理合力[3]。

(二)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作與公共危機(jī)管理的內(nèi)在互補(bǔ)性

及時(shí)處理好突發(fā)公共危機(jī)事件，對(duì)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展以及實(shí)現(xiàn)社會(huì)的長(zhǎng)治久安無(wú)疑能起到促進(jìn)作用，而統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作憑借自身聯(lián)系廣泛、智力密集、平臺(tái)多元、方式靈活等優(yōu)勢(shì)，可以在公共危機(jī)處理中發(fā)揮重要作用。在具體的實(shí)踐操作中，應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件發(fā)生的時(shí)間、空間不確定性以及后果影響的廣泛性，需要社會(huì)多方治理組織進(jìn)行充分溝通與協(xié)調(diào)。統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作本身就肩負(fù)和履行著協(xié)調(diào)關(guān)系、增進(jìn)共識(shí)、加強(qiáng)團(tuán)結(jié)、提供方案、化解矛盾等社會(huì)治理工作的職責(zé)，已經(jīng)無(wú)形中融入了公共危機(jī)管理尤其是危機(jī)前饋控制管理之中，不僅可以完成危機(jī)事中、事后處理，更重要的是依據(jù)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作的自身優(yōu)勢(shì)即智力密集，可以在一定層面上對(duì)危機(jī)事件發(fā)生的事前防控提供預(yù)案支持，實(shí)現(xiàn)危機(jī)預(yù)警與預(yù)報(bào)。

(三)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)在公共危機(jī)前饋控制管理中的特殊作用

“統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)是馬列主義戰(zhàn)略策略原則的具體運(yùn)用，它的本質(zhì)就是團(tuán)結(jié)大多數(shù)，孤立敵人”[4]。后續(xù)研究者也提出，統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)就是社會(huì)力量的廣泛團(tuán)結(jié)、廣泛聯(lián)合，以及利用矛盾、爭(zhēng)取多數(shù)、孤立少數(shù)等等。而針對(duì)公共危機(jī)管理，我國(guó)學(xué)者提出其管理目標(biāo)具有一定的雙重性：一是實(shí)際目標(biāo)，就是要發(fā)揮和依靠各種社會(huì)資源力量共同處理危機(jī)以及潛在的危機(jī)，實(shí)現(xiàn)對(duì)危機(jī)的事前預(yù)控、事中管控、事后恢復(fù)。二是價(jià)值目標(biāo)，就是不斷統(tǒng)一共識(shí)，緩解社會(huì)主要矛盾，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定。反觀統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)思想的本質(zhì)，就是要聯(lián)合一切可以團(tuán)結(jié)的社會(huì)力量，最廣泛最充分地調(diào)動(dòng)一切有利因素，消除社會(huì)危機(jī)隱患，為實(shí)現(xiàn)中國(guó)最廣大人民群眾的利益和社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展而努力[5]，因此統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)與公共危機(jī)管理在現(xiàn)實(shí)目的上是一致的。

二、統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)作用于公共危機(jī)前饋控制管理的可行性

隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的不斷深化，社會(huì)體系正在向一種灰色復(fù)雜系統(tǒng)方向發(fā)展，某些社會(huì)現(xiàn)象的產(chǎn)生不再由單一因素引起，而是由相互交織的多方因素引起。從公共危機(jī)管理角度分析，這樣不僅增加了應(yīng)對(duì)危機(jī)的資源成本，并且對(duì)治理危機(jī)的專(zhuān)業(yè)性和系統(tǒng)性提出了更高要求。政府以及其它公共組織作為公共服務(wù)以及產(chǎn)品的直接提供者，決定著在此過(guò)程中發(fā)揮其主導(dǎo)作用，并且在應(yīng)對(duì)社會(huì)突發(fā)危機(jī)時(shí)擁有不可替代的優(yōu)勢(shì)，比如豐富的財(cái)力資源、強(qiáng)制的行動(dòng)方式和嚴(yán)格的管理制度。但是政府組織也有其自身的缺陷與不足，在應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)，政府缺乏處理特定危機(jī)的特殊專(zhuān)業(yè)技能人才，并且因?yàn)檎疀Q策管理的嚴(yán)格程序性，必然會(huì)影響公共危機(jī)處理的時(shí)效性。因此，在公共危機(jī)管理領(lǐng)域僅依靠政府組織解決突發(fā)危機(jī)事件的不現(xiàn)實(shí)的，而是須整合一切可以整合的資源，發(fā)揮動(dòng)員各階層的力量共同應(yīng)對(duì)，統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)正好有此方面的價(jià)值功能。

統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作中的統(tǒng)戰(zhàn)組織作為一種存在的特殊社會(huì)群體，是聯(lián)系政府和公民之間的紐帶，在聚集政府和社會(huì)資源時(shí)發(fā)揮著重要作用，能極大地改善公共危機(jī)管理的效果[6]。因?yàn)榻y(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作的公共性、專(zhuān)業(yè)化、靈活性和多元性，為參與社會(huì)公共危機(jī)管理提供了其可行性。第一，公共性。它是統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)能參與社會(huì)危機(jī)管理的基礎(chǔ)特征。公共性即是責(zé)任性，使得統(tǒng)戰(zhàn)組織、個(gè)體或者對(duì)象更愿意參與到社會(huì)治理當(dāng)中，并且主動(dòng)發(fā)揮其自身的價(jià)值與力量。第二，專(zhuān)業(yè)化。統(tǒng)戰(zhàn)成員的大多具有較高的學(xué)識(shí)和處理問(wèn)題的專(zhuān)業(yè)能力，在危機(jī)解決方案制定中可以提供更多的選擇和智力支持。此外，統(tǒng)戰(zhàn)組織的專(zhuān)業(yè)性在一定程度上也能幫助社會(huì)提高危機(jī)發(fā)生前兆的預(yù)見(jiàn)性和危機(jī)感知的敏感性，促進(jìn)社會(huì)逐步完善加強(qiáng)危機(jī)預(yù)警能力。第三，靈活性。由于危機(jī)事件發(fā)生的不確定，往往會(huì)導(dǎo)致“多米諾效應(yīng)”，面對(duì)的不再是單一危機(jī)問(wèn)題，而是多發(fā)并發(fā)危機(jī)問(wèn)題。統(tǒng)戰(zhàn)組織由于沒(méi)有龐大的行政體系和組織架構(gòu)的約束，基于社會(huì)公共利益，可以迅速反應(yīng)、多面出擊，并且可以根據(jù)實(shí)際需求，適時(shí)調(diào)整行動(dòng)目標(biāo)和工作內(nèi)容，為切實(shí)解決公共危機(jī)發(fā)生的不確定性指明了方向。第四，多元性。統(tǒng)戰(zhàn)組織區(qū)別于政府組織的最大特征就是運(yùn)行主體的多元性，鼓勵(lì)吸收社會(huì)力量即志愿者組織參與其中，通過(guò)低成本的運(yùn)行方式向社會(huì)提供服務(wù)。也正是因?yàn)闆](méi)有行政體制的束縛，多出于自愿行為，往往統(tǒng)戰(zhàn)組織在參與社會(huì)治理時(shí)更具有責(zé)任、擔(dān)當(dāng)、集體意識(shí)，從側(cè)面促進(jìn)了社會(huì)服務(wù)質(zhì)量提高，進(jìn)而可整體提高公共危機(jī)處理行動(dòng)效率。

三、統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)作用于公共危機(jī)前饋控制管理的路徑研究

(一)提高統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)在社會(huì)治理中的價(jià)值認(rèn)識(shí)

關(guān)于社會(huì)治理的頂層設(shè)計(jì)，中共十九屆四中全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，決定指出必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，完善社會(huì)治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體等等[7]。這不僅是我國(guó)社會(huì)改革發(fā)展的一次創(chuàng)新，更是“平安中國(guó)”建設(shè)的重要體現(xiàn)。要真正把國(guó)家理論政策轉(zhuǎn)化為國(guó)家行動(dòng)，需要經(jīng)歷一定的認(rèn)知?dú)v程，通過(guò)量變到質(zhì)變，最后把政策轉(zhuǎn)化為行動(dòng)。因此，針對(duì)當(dāng)前社會(huì)治理新形勢(shì)，亟須提高社會(huì)各界的認(rèn)知，認(rèn)識(shí)到社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展離不開(kāi)社會(huì)多元主體的協(xié)同治理，認(rèn)識(shí)到僅僅依靠政府組織完成社會(huì)治理已經(jīng)成為過(guò)去式，認(rèn)識(shí)到公共危機(jī)事件發(fā)生時(shí)需及時(shí)調(diào)動(dòng)各方資源進(jìn)行處理，認(rèn)識(shí)到在當(dāng)今國(guó)內(nèi)外局勢(shì)日益復(fù)雜下，面對(duì)突發(fā)的危機(jī)事態(tài)，留給社會(huì)的反應(yīng)時(shí)間并不是很寬松，亟需改變思路，深化認(rèn)識(shí)，按照信息共享、共同協(xié)商、共同治理的原則，形成社會(huì)治理合力，增強(qiáng)社會(huì)危機(jī)防控的整體性、協(xié)同性、精準(zhǔn)性。

伴隨著全社會(huì)對(duì)統(tǒng)戰(zhàn)工作認(rèn)識(shí)的不斷提高，確實(shí)可以促進(jìn)各級(jí)黨委政府自覺(jué)重視和謀劃調(diào)動(dòng)統(tǒng)戰(zhàn)資源投入到社會(huì)治理當(dāng)中，但要進(jìn)一步營(yíng)造統(tǒng)戰(zhàn)組織主動(dòng)出謀劃策、廣泛參與社會(huì)治理的氛圍，達(dá)到危機(jī)前饋控制管理的作用，還需要黨委政府組織強(qiáng)化意識(shí)、規(guī)劃引導(dǎo)、統(tǒng)籌推進(jìn)，并使管理者認(rèn)識(shí)到借鑒統(tǒng)戰(zhàn)理念培育具有中國(guó)特色的社會(huì)治理理念的深遠(yuǎn)意義，認(rèn)識(shí)到挖掘和調(diào)動(dòng)統(tǒng)戰(zhàn)資源參與社會(huì)治理的特殊優(yōu)勢(shì)，認(rèn)識(shí)到依托統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)團(tuán)結(jié)社會(huì)組織、助力社會(huì)治理的重要意義[8]。

(二)整合統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)在公共危機(jī)管理中的功能價(jià)值

統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作作為當(dāng)今社會(huì)治理的一種有效途徑，應(yīng)從正面主動(dòng)介入，做好平時(shí)各團(tuán)體組織間的統(tǒng)一、團(tuán)結(jié)和凝聚，依靠統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的聯(lián)合作用壓縮社會(huì)負(fù)面因素的生長(zhǎng)空間，善于利用社會(huì)積極因素引導(dǎo)輿論走向，營(yíng)造社會(huì)穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)、宗教和諧的軟環(huán)境，為公共危機(jī)管理工作創(chuàng)造更好條件。就其統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的價(jià)值功能而言，在公共危機(jī)前饋控制管理中可發(fā)揮以下作用：(1)輔助決策作用。統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的成員涵蓋了社會(huì)各個(gè)階層、行業(yè)的優(yōu)秀人才，通過(guò)調(diào)動(dòng)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)成員廣泛參與社會(huì)治理以及獻(xiàn)言建策的主動(dòng)性，尤其在涉及到影響范圍較廣的公共危機(jī)時(shí)，更要以統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)為主，按照統(tǒng)戰(zhàn)工作的思路內(nèi)涵以及參與治理方式多樣的特性，制定相應(yīng)的處理方案和具體措施；(2)資源互補(bǔ)作用。統(tǒng)戰(zhàn)工作中一項(xiàng)重要工作就是對(duì)符合統(tǒng)戰(zhàn)要求人員的隊(duì)伍建設(shè)，而這個(gè)過(guò)程，其實(shí)就是不斷發(fā)掘資源、整合資源、運(yùn)用資源的過(guò)程，而公共危機(jī)管理的緊迫性特征要求相關(guān)決策者在短暫的時(shí)間內(nèi)就要做出科學(xué)合理的決策。因此統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的智力資源、信息資源等可以為這一訴求的實(shí)現(xiàn)提供支援；(3)智力支持作用。統(tǒng)戰(zhàn)智庫(kù)成員是為社會(huì)發(fā)展提供智力支持的重要組織，因此在社會(huì)治理方面尤其是在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共危機(jī)事件時(shí)，可依托其統(tǒng)戰(zhàn)工作的自身優(yōu)勢(shì)，廣泛搜集、梳理、整合有用信息，并向相關(guān)危機(jī)決策部門(mén)提出專(zhuān)業(yè)的方案建議，進(jìn)而彌補(bǔ)政府決策的智力支持不足問(wèn)題。

(三)完善統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)在社會(huì)治理中的監(jiān)督作用

要實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展的良性化和可持續(xù)化，可依托統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的組織優(yōu)勢(shì)、平臺(tái)優(yōu)勢(shì)建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)督?jīng)Q策者的決策是否科學(xué)、合法、合理；其次根據(jù)我國(guó)治理現(xiàn)代化以及應(yīng)急體系建設(shè)要求，亟需變以前的“事中管理”“事后管理”為現(xiàn)在的“事前管理”“應(yīng)急管理”，除了常規(guī)社會(huì)治理手段之外，應(yīng)加強(qiáng)危機(jī)防控機(jī)制建設(shè)，而統(tǒng)戰(zhàn)組織可為危機(jī)防控機(jī)制建設(shè)提供智力支持。具體可從以下方面著手：(1)完善信息公開(kāi)機(jī)制，運(yùn)用法律手段要求相關(guān)行政組織定期進(jìn)行信息公開(kāi)，統(tǒng)戰(zhàn)成員根據(jù)公開(kāi)信息內(nèi)容進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)社會(huì)不穩(wěn)定因素，提出相應(yīng)的矯正建議[9]。(2)建立信息反饋渠道，針對(duì)社會(huì)的運(yùn)行，社會(huì)各界包括統(tǒng)戰(zhàn)成員可以通過(guò)規(guī)范的渠道向行管組織部門(mén)反饋信息，促進(jìn)社會(huì)管理與監(jiān)督的暢通性。(3)建立危機(jī)防控機(jī)制。突發(fā)公共危機(jī)事件直接危害社會(huì)安全，如果處理不及時(shí)，可能引發(fā)整個(gè)社會(huì)的動(dòng)蕩，因此對(duì)于公共危機(jī)的處理必須及時(shí)恰當(dāng)，當(dāng)然如果能在危機(jī)發(fā)生前能預(yù)知危機(jī)、處理危機(jī)，不僅能達(dá)到事半功倍的效果，還可以降低社會(huì)運(yùn)行成本。統(tǒng)戰(zhàn)的智庫(kù)平臺(tái)可以為危機(jī)前饋控制提供相應(yīng)的支持。

(四)探索將統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)思想融入高等教育知識(shí)體系中

在課程思政背景下，探索將統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作促進(jìn)危機(jī)治理、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的作用融入到高校教育知識(shí)體系當(dāng)中，并圍繞高校培養(yǎng)什么人，怎樣培養(yǎng)人的問(wèn)題，不斷探索高等教育教材知識(shí)內(nèi)容改革。例如，針對(duì)公共管理學(xué)科專(zhuān)業(yè)本科生培養(yǎng)，在教學(xué)大綱編寫(xiě)以及教材編纂中允許合理設(shè)計(jì)此類(lèi)相關(guān)教學(xué)案列，一方面促進(jìn)學(xué)生專(zhuān)業(yè)知識(shí)與能力的掌握，另一方面促進(jìn)學(xué)生愛(ài)國(guó)主義情懷的培養(yǎng)，使學(xué)生們真正了解統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)在社會(huì)團(tuán)結(jié)穩(wěn)定、公共危機(jī)管理中的價(jià)值與作用，進(jìn)而為和諧社會(huì)構(gòu)建做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著社會(huì)的發(fā)展，新時(shí)代的到來(lái)，我國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作的內(nèi)涵和外延也在隨之變化，統(tǒng)戰(zhàn)工作社會(huì)化趨勢(shì)越發(fā)明顯，在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定中的價(jià)值越發(fā)增長(zhǎng)。統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)依托其政治、組織、管理、資源等方面的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和價(jià)值，以及多方位參與社會(huì)穩(wěn)定治理的特征，為突發(fā)公共危機(jī)治理提供了有益思路。本研究通過(guò)辨析公共危機(jī)管理與統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作之間的聯(lián)系，發(fā)現(xiàn)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)能為我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展中危機(jī)矛盾化解提供相應(yīng)的對(duì)策思路，并且可以為今后從事統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)及公共危機(jī)管理研究和實(shí)踐的工作者提供有益參考。