PPP項目績效管理思考

盧兆東

一、績效管理與PPP項目績效管理

（一）績效管理

績效管理是管理組織績效的過程。美國國家績效衡量小組將績效管理定義為“利用績效信息協(xié)助設(shè)定同意的績效目標(biāo)，進(jìn)行資源配置與優(yōu)先順序的安排，以告知管理者維持或改變既定目標(biāo)計劃，并且報告成功符合目標(biāo)的管理過程”［1］。

（二）PPP項目績效管理

政府和社會資本合作模式（Public-Private-Partnership，簡稱“PPP”）是指在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，政府和社會資本基于合同建立的一種合作關(guān)系，旨在利用市場機制合理分配風(fēng)險，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給數(shù)量、質(zhì)量和效率。

PPP項目績效管理是指在PPP項目全生命周期開展的績效目標(biāo)和指標(biāo)管理、績效監(jiān)控、績效評價及結(jié)果應(yīng)用等項目管理活動。其是以PPP項目為載體，以績效管理為手段，以實施結(jié)果為導(dǎo)向，以提高績效為目標(biāo)，對PPP項目從預(yù)算資金的安排、資金的使用以及使用的成效實施的全過程管理，以達(dá)到產(chǎn)出與績效掛鉤，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量與效益的目的。

經(jīng)濟(jì)、效率、效益、公平（4E）標(biāo)準(zhǔn)被公認(rèn)為是績效管理的金標(biāo)準(zhǔn)。對于PPP項目而言，體現(xiàn)4E標(biāo)準(zhǔn)的核心特質(zhì)就是物有所值和按效付費。實現(xiàn)高性價比的物有所值，以及實現(xiàn)物有所值而建立起來的包括按效付費在內(nèi)的系列管理制度，是PPP的初心和使命［2］。PPP項目績效管理以物有所值為核心。首先，PPP項目績效管理應(yīng)按照“物有所值”等原則開展；其次，PPP項目績效目標(biāo)應(yīng)符合“物有所值”的理念，具體預(yù)期效果目標(biāo)實質(zhì)上就是物有所值的具體實現(xiàn)程度，而保證物有所值的具體措施就是績效監(jiān)控和績效評價［3］。

二、PPP項目績效管理的必要性和緊迫性

（一）基于PPP項目規(guī)模方面的考量

根據(jù)財政部全國PPP綜合信息平臺提供的數(shù)據(jù)，截至2020年8月底，全國政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺管理庫累計入庫項目共9746個，投資額達(dá)15.1萬億元；累計簽約落地項目6708個，投資額10.6萬億元，落地率68.8%；累計開工建設(shè)項目4032個，投資額6.1萬億元，開工率60.1%。此外，尚有儲備清單項目累計3224個，投資額3.7萬億元。入庫項目數(shù)量巨大且總體穩(wěn)中有升，行業(yè)分布廣泛，涵蓋19個一級行業(yè)。

上述落地項目中有68.8%處于執(zhí)行階段，隨著項目建設(shè)的有序推進(jìn)，很多項目即將進(jìn)入移交階段。按項目回報機制分類，使用者付費比例僅占9.6%，可行性缺口補助占比68.2%、政府付費占比22.2%，絕大多數(shù)項目都涉及政府付費。無論是項目數(shù)量還是項目投資額，都要求項目各參與方開展PPP項目全生命周期績效管理。

（二）基于國家治理體系和治理能力方面的考量

PPP是長周期的政府和社會資本合作模式，核心內(nèi)容之一就是全生命周期績效管理。科學(xué)、完整、有效的績效管理是高質(zhì)量PPP項目的核心特征。實施項目績效管理，嚴(yán)格按效付費是PPP模式的基本特征和生命力所在，并作為項目基本要求貫穿于各項PPP文件法規(guī)中［4］。2015年生效實施的《中華人民共和國預(yù)算法》明確規(guī)定各級政府部門、各單位都要開展績效評價。黨的十九大報告提出“全面實施績效管理”的決策部署，將國家預(yù)算績效管理改革逐步推向深入，績效管理的廣度和深度得到大幅拓展。2018年出臺了《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，明確了預(yù)算績效管理在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的地位、意義和要求。隨后，財政部頒布關(guān)于貫徹落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》的通知（財預(yù)〔2018〕167號），要求加快對政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務(wù)、政府債務(wù)項目等各項政府投融資活動實施績效管理，實現(xiàn)全過程跟蹤問效。2020年3月，財政部印發(fā)《項目支出績效評價管理辦法》（財預(yù)〔2020〕10號），針對預(yù)算項目支出作出了明確規(guī)定和要求。同月財政部又下發(fā)了關(guān)于印發(fā)《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》的通知（財金〔2020〕13號），對政府和社會資本合作項目績效管理提出了明確要求，為PPP項目提質(zhì)增效、維護(hù)合作各方權(quán)益提供了制度保障和組織保障。

三、PPP項目績效管理的主要內(nèi)容

PPP項目績效管理是指在PPP項目全生命周期開展的績效目標(biāo)和指標(biāo)管理、績效監(jiān)控、績效評價及結(jié)果應(yīng)用等項目管理活動。在績效管理過程中要體現(xiàn)激勵相容的契約機制，建立并實現(xiàn)“激勵相容、按效付費、提質(zhì)增效”的績效目標(biāo)，過程中細(xì)化量化PPP項目績效目標(biāo)，并合理設(shè)定績效指標(biāo)，實施項目績效監(jiān)控、完善項目績效評價，將監(jiān)控及評價結(jié)果反饋和應(yīng)用于PPP項目管理及政府支出預(yù)算資金安排和監(jiān)管中，按效付費、落實整改、監(jiān)督問責(zé)、依法依規(guī)保障項目各參與方的權(quán)益。

（一）PPP項目績效目標(biāo)與績效指標(biāo)管理

PPP項目績效目標(biāo)與績效指標(biāo)管理是PPP項目進(jìn)行績效管理的基礎(chǔ)，是實施預(yù)算績效管理的前提。項目實施機構(gòu)負(fù)責(zé)編制PPP項目績效目標(biāo)與績效指標(biāo)，報項目所屬行業(yè)主管部門、財政部門審核。

PPP項目績效目標(biāo)分總體績效目標(biāo)和年度績效目標(biāo)兩部分?？傮w績效目標(biāo)是PPP在全生命周期內(nèi)預(yù)計達(dá)到的產(chǎn)出和效果；年度績效目標(biāo)是根據(jù)總體績效目標(biāo)和項目實際確定的具體年度預(yù)期達(dá)到的產(chǎn)出和效果，具有要求具體、可衡量、可實現(xiàn)的特點。PPP項目績效目標(biāo)的編制應(yīng)符合指向明確、細(xì)化量化、合理可行、物有所值的原則，體現(xiàn)環(huán)境-社會-公司治理責(zé)任（ESG）理念，包括預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果及項目管理等內(nèi)容。

PPP項目績效指標(biāo)是衡量績效目標(biāo)實現(xiàn)程度的工具，按照系統(tǒng)性、重要性、相關(guān)性、可比性和經(jīng)濟(jì)性的原則進(jìn)行，結(jié)合預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果和項目管理等績效目標(biāo)細(xì)化量化后設(shè)定。PPP項目績效指標(biāo)體系的構(gòu)成包括績效指標(biāo)、指標(biāo)解釋、指標(biāo)權(quán)重、數(shù)據(jù)來源、評價標(biāo)準(zhǔn)與評分辦法等6個部分。

具體為：

在項目準(zhǔn)備階段，由項目實施機構(gòu)編制總體績效目標(biāo)與績效指標(biāo)體系并征求相關(guān)方意見，相關(guān)主管部門和財政部門審核績效目標(biāo)與績效指標(biāo)，本級政府批復(fù)績效目標(biāo)與績效指標(biāo)。

在項目實施階段，項目實施機構(gòu)完善績效指標(biāo)體系，在合同中明確績效目標(biāo)與績效指標(biāo)，政府批復(fù)含有績效目標(biāo)與績效指標(biāo)的項目合同。在準(zhǔn)備階段和實施階段，社會資本方及項目公司對績效目標(biāo)與績效指標(biāo)提出合理化建議。

在項目執(zhí)行階段，如出現(xiàn)需對績效目標(biāo)與績效指標(biāo)調(diào)整的情況，實施機構(gòu)、項目公司或社會資本方協(xié)商調(diào)整績效目標(biāo)與績效指標(biāo)，相關(guān)主管部門和財政部門對調(diào)整后的績效目標(biāo)與績效指標(biāo)進(jìn)行審核報本級政府批準(zhǔn)。

在項目移交完成后，財政部門會同有關(guān)部門對項目總體績效目標(biāo)實現(xiàn)情況從全生命周期角度編制績效評價指標(biāo)體系。

（二）PPP項目績效監(jiān)控管理

PPP項目績效監(jiān)控是對項目日常運營情況及年度績效目標(biāo)實現(xiàn)程度進(jìn)行的跟蹤、檢測和管理，通常包括目標(biāo)實現(xiàn)程度、目標(biāo)保障措施、目標(biāo)偏差和糾偏情況等。

項目實施機構(gòu)根據(jù)項目合同約定定期開展PPP項目績效監(jiān)控，日?？冃ПO(jiān)控由項目公司（社會資本）負(fù)責(zé)。項目實施機構(gòu)對照績效監(jiān)控目標(biāo)，查找項目績效運行偏差，分析偏差原因，提出糾偏路徑和方法；向項目公司（社會資本）和相關(guān)部門反饋偏差情況并督促糾偏，在績效偏差出現(xiàn)較大情況時需撰寫《績效監(jiān)控報告》報送相關(guān)主管部門和財政部門。

（三）PPP項目績效評價管理

PPP項目績效評價是PPP項目績效管理的重點。根據(jù)項目合同約定，項目實施機構(gòu)在執(zhí)行階段需要結(jié)合年度績效目標(biāo)和指標(biāo)體系開展PPP項目績效評價。財政部門、相關(guān)主管部門和項目實施機構(gòu)等在項目移交完成后需開展PPP項目后評價。

PPP項目績效評價要求：一是嚴(yán)格按照規(guī)定程序，遵循真實、客觀、公正的要求，采用定量與定性分析相結(jié)合的方法；二是結(jié)合PPP項目實施進(jìn)度及按效付費的需要確定績效評價時點；三是績效評價結(jié)果依法依規(guī)公開并接受監(jiān)督。

PPP項目績效評價結(jié)果是按效付費、落實整改、監(jiān)督問責(zé)的重要依據(jù)。

四、PPP項目績效管理現(xiàn)狀及建議

（一）尚未形成統(tǒng)一的PPP頂層設(shè)計和PPP上位法

從2014年國家推行新的PPP模式以來，有關(guān)PPP方面的法規(guī)、政策和制度不斷推出，但大多停留在政策層面，法律效力等級較低，缺乏上位法的指導(dǎo)。相較于發(fā)達(dá)國家和地區(qū)來說，我國PPP仍處于探索階段，法規(guī)、政策和制度建設(shè)仍需加強和完善。PPP條例至今尚未推出，缺少PPP上位法及上位法指引；《PPP物有所值指引（試行）》《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》這3個文件的失效，使得PPP缺乏整體性系統(tǒng)的法律指導(dǎo)，社會資本對PPP模式存在一定的觀望情緒，尤其是在規(guī)范項目入庫管理后，“清庫”情況影響并加劇了觀望現(xiàn)象。

建議盡快出臺《PPP條例》，同時妥善回應(yīng)大家對PPP物有所值指引、財政承受能力論證指引、操作指南這3個文件失效后的關(guān)切，提供正式的指導(dǎo)意見，對PPP項目全生命周期的各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)以及PPP各參與方的權(quán)利義務(wù)作出明確規(guī)范，推動PPP項目持續(xù)健康發(fā)展。充分利用PPP模式的優(yōu)勢，提質(zhì)增效補齊短板，為構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局發(fā)揮積極作用。

（二）分行業(yè)分領(lǐng)域績效標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)滯后

績效管理操作指引提出了以行業(yè)、領(lǐng)域為核心的指標(biāo)體系建立原則，但PPP項目分行業(yè)、分領(lǐng)域績效指標(biāo)庫尚未建立，績效指標(biāo)體系分行業(yè)、分領(lǐng)域?qū)I(yè)細(xì)化方面工作亟待加強。目前入庫實施的PPP項目行業(yè)分布廣泛，涉及能源、交通、水利、市政、政府基礎(chǔ)設(shè)施等19個一級行業(yè)，不同行業(yè)、不同領(lǐng)域的績效考核設(shè)計的行業(yè)規(guī)范及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)存在較大的差異，而現(xiàn)實中的PPP項目跨行業(yè)、跨領(lǐng)域的情況較為普遍，致使一個PPP項目涉及多個行業(yè)、多個領(lǐng)域。這種情況下績效考核需要考慮各個行業(yè)、領(lǐng)域的要求。由于PPP項目涉及行業(yè)、領(lǐng)域眾多，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求各異，參與各方關(guān)注點不同，績效考核需綜合考慮多方因素，卻難以形成統(tǒng)一的多個維度的績效考核需求。這種情況下的績效考核缺乏針對性和操作性，在實際執(zhí)行過程中，績效考核容易流于形式。

《PPP項目績效管理操作指引》要求各行業(yè)主管部門建立健全本行業(yè)、本領(lǐng)域的PPP項目核心績效指標(biāo)體系，明確績效標(biāo)準(zhǔn)，但此項工作是系統(tǒng)性工程，不可能一蹴而就。鑒于19大類基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)績效指標(biāo)仍在研討中，建議借助研究機構(gòu)、咨詢單位、法律單位等第三方機構(gòu)的專業(yè)力量加強全過程跟蹤服務(wù)，既補齊分行業(yè)、分領(lǐng)域績效管理短板，又對第三方機構(gòu)咨詢深度、服務(wù)質(zhì)量提出新的要求，促使第三方機構(gòu)效能提升。同時廣泛征求各參與方的意見，最大限度凝聚各方共識，形成強大合力，共同完善分行業(yè)、分領(lǐng)域績效指標(biāo)體系標(biāo)準(zhǔn)。

（三）績效考核不規(guī)范時有發(fā)生，按效付費機制亟待完善

PPP項目績效管理工作涉及政府和社會資本方或項目公司的核心利益，現(xiàn)實中存在政府和社會資本方或項目公司對政策的理解和執(zhí)行不一致的情況，甚至出現(xiàn)只考慮績效考核結(jié)果減少付費而不考慮項目成本提高上調(diào)付費的現(xiàn)象。PPP項目合作周期長，大多數(shù)時間跨度10～30年，在長周期的跨度中，政策變化、技術(shù)更新、生活方式改變是大概率事件，簽訂PPP合同時往往不可能預(yù)見全部變化對績效考核的影響，績效考核指標(biāo)存在不適應(yīng)時代要求、不能及時補充和完善的情況，預(yù)留再談判機制不夠；個別項目存在績效考核內(nèi)容“一刀切”現(xiàn)象，甚至為考核而考核，曲解了績效考核的本質(zhì)和意義。

建議強化PPP項目績效管理規(guī)范化建設(shè)，以提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效益，保護(hù)政府、社會資本等各方的合法權(quán)益。雖然在合作期內(nèi)政策、經(jīng)濟(jì)、自然、社會等因素可能對項目產(chǎn)生一定的影響，但各方均應(yīng)該踐行契約精神，嚴(yán)格執(zhí)行合同規(guī)定，只要社會資本或項目公司合法合規(guī)達(dá)到績效評價標(biāo)準(zhǔn)，政府理應(yīng)按效付費。同時實施規(guī)范的績效管理，嚴(yán)格執(zhí)行按效付費，督促社會資本改變“重建設(shè)、輕運營”的傳統(tǒng)理念，補齊運維短板，培養(yǎng)塑造大批專業(yè)的公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)投資運營商，補充完善當(dāng)前以建設(shè)施工單位為主的社會資本結(jié)構(gòu)。

五、結(jié)語

PPP模式經(jīng)過6年多的實踐探索，已步入高質(zhì)量發(fā)展的新階段。隨著大量PPP項目的實施，很多項目進(jìn)入付費周期。PPP項目績效管理為政府和社會資本正常履行合同提供了支持，同時也起到了為PPP保駕護(hù)航的作用。高效規(guī)范的PPP績效管理對中國PPP事業(yè)的健康發(fā)展、堅定各方參與PPP的信心、實現(xiàn)“六穩(wěn)”目標(biāo)構(gòu)建新發(fā)展格局具有重要的現(xiàn)實意義。