民族地區(qū)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)的困境與出路

覃晚萍，王世奇

(廣西民族大學(xué) 法學(xué)院，廣西 南寧 530006)

一、引 言

公共法律服務(wù)在普及法律知識、解決法律糾紛等方面能為人們提供諸多便利，提高人民生活質(zhì)量，提升人民生活水平, 是保障和改善民生的重要舉措。受經(jīng)濟(jì)、文化、社會結(jié)構(gòu)等因素的長期影響，民族地區(qū)鄉(xiāng)村各項制度和改革進(jìn)程相對落后，是公共法律服務(wù)體系建設(shè)的重點和難點。完善民族地區(qū)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)關(guān)系該地區(qū)人民的幸福指數(shù)，對該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定、法治建設(shè)等均具有重要作用。2014年10月，黨的十八屆四中全會提出推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)。2019年7月，中共中央、國務(wù)院專門印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》(以下簡稱《意見》)，明確了加快公共法律服務(wù)體系建設(shè)的重要性，并強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的公共法律服務(wù)建設(shè)，要對民族地區(qū)予以傾斜[1]。民族地區(qū)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)相對落后，是實現(xiàn)全國公共法律服務(wù)一體化建設(shè)的短板。隨著新農(nóng)村建設(shè)和社會轉(zhuǎn)型的加快，學(xué)術(shù)界對于公共法律服務(wù)體系建設(shè)的研究也在不斷深入。譬如，劉炳君從公共法律服務(wù)體系建設(shè)的宏觀視角，提出應(yīng)從體制保障、法治保障、經(jīng)費保障等幾個方面加強(qiáng)對公共法律服務(wù)體系的建設(shè)[2]；熊選國從公共法律服務(wù)體系的現(xiàn)實性困境出發(fā)，認(rèn)為當(dāng)前對公共法律服務(wù)體系建設(shè)的重要性認(rèn)識還不夠[3]；張西道認(rèn)為城鄉(xiāng)公共法律服務(wù)體系建設(shè)平臺建設(shè)不完善、服務(wù)機(jī)制不暢通[4]；李雅蕉從基層治理的視角，倡導(dǎo)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)當(dāng)有多元化主體參與其中[5]。已有研究從不同角度展開，對公共法律服務(wù)體系建設(shè)均有一定的參考價值和借鑒意義。21世紀(jì)以來，特別是黨的十八大以來，公共法律服務(wù)體系建設(shè)取得巨大成績。譬如，基本公共法律服務(wù)在不斷普及，法律服務(wù)的多元化、專業(yè)化、均衡化空前提升，公共法律服務(wù)中心、工作站、村(居)法律顧問已基本實現(xiàn)全覆蓋等。全面依法治國已進(jìn)入攻堅克難的決勝階段，然而與新時代背景下社會主義法治建設(shè)的高要求、高標(biāo)準(zhǔn)相比，一些民族地區(qū)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系的建設(shè)還面臨著不少困境與難題。而學(xué)界現(xiàn)有的研究也存有一些不足之處。譬如，已有研究視角大都比較宏觀，主要集中在對非民族地區(qū)公共法律服務(wù)體系建設(shè)本身屬性的研究，對民族地區(qū)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)的關(guān)注較少。民族地區(qū)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)是推進(jìn)全面依法治國與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的必然要求，是實現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)的關(guān)鍵一步。如何加快民族地區(qū)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系的建設(shè)，推進(jìn)民族地區(qū)與非民族地區(qū)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)一體化建設(shè)成為當(dāng)下重要議題，具有進(jìn)一步研究的空間與價值。在此背景下，本文以既有研究為基礎(chǔ)，圍繞公共法律服務(wù)體系建設(shè)這一核心議題，以民族地區(qū)鄉(xiāng)村為研究視角，針對現(xiàn)有研究存在的不足和問題，展開進(jìn)一步探討。

二、民族地區(qū)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)的內(nèi)涵和意義

民族地區(qū)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)的基本理論具體包括對內(nèi)涵的界定、外延的把握和意義的探究，對基本理論的闡釋是研究民族地區(qū)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)這一主題的前提，也是公共法律服務(wù)體系建設(shè)理應(yīng)遵循的價值準(zhǔn)則。加強(qiáng)公共法律服務(wù)基本理論層面的研究對體系建設(shè)具有重要的指導(dǎo)作用。

(一)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的內(nèi)涵

公共法律服務(wù)的實踐在我國早已有之，但對公共法律服務(wù)概念的界定則比較滯后。關(guān)于公共法律服務(wù)的具體含義，目前在我國學(xué)術(shù)界眾說紛紜，尚未形成統(tǒng)一定論。司法部的意見是：“司法行政機(jī)關(guān)統(tǒng)籌提供，旨在保障公民基本權(quán)利、維護(hù)人民群眾合法權(quán)益，實現(xiàn)社會公平正義和保障人民安居樂業(yè)所必需的法律服務(wù)，是公共服務(wù)的重要組成部分?！?1)參見《司法部關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》，http://zzsfj.zhengzhou.gov.cn/flfwpt/2092225.jhtml。其認(rèn)為，公共法律服務(wù)是政府公共職能的一部分，提供均等普惠、便捷高效的公共法律服務(wù)是國家的一項義務(wù)。通常來講，政府及司法行政部門是公共法律服務(wù)的責(zé)任主體，他們通過行使公共權(quán)力，促進(jìn)公共利益供給均等化，如直接提供法律援助、司法鑒定、公證等。同時，一些公共法律服務(wù)也可以由政府或司法行政部門動員其他社會主體參與，如駐村律師、法律顧問等一般由基層法律服務(wù)工作者等專業(yè)法律人員擔(dān)任。公共法律服務(wù)涵蓋普及法律知識、化解糾紛矛盾、實施權(quán)利救濟(jì)、開展法治文化活動、為經(jīng)濟(jì)困難和行為能力受限的特殊群體提供法律援助等。除此之外，開展公益性的法治宣傳、法制教育與法律咨詢等也是其應(yīng)有之義，不斷滿足廣大人民群眾對基本法律服務(wù)資源的需要是其價值追求。公共性、法律性、服務(wù)性是公共法律服務(wù)的基本特征，均等性、公平性、便民性是其核心要義?；诖?，本文認(rèn)為：公共法律服務(wù)體系建設(shè)是政府公共職能的重要組成部分，是指政府及司法行政部門等公權(quán)力機(jī)關(guān)以提高全民法治意識、法治理念為主旨，以體系化、均等化為建設(shè)要求，根據(jù)現(xiàn)實情況，統(tǒng)籌分配國家法律資源，通過多種方式提供法律服務(wù)，以提高公共法律服務(wù)的供給量、平衡性和普惠度，不斷滿足公眾對法律服務(wù)資源的需求，促進(jìn)社會公平正義，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的一項系統(tǒng)工程。

(二)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的重要意義

民族地區(qū)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)具有重要的理論意義。任何一項制度的深入推進(jìn)都離不開相關(guān)理論的重要支撐，公共法律服務(wù)體系建設(shè)也不例外。黨的十八屆四中全會的勝利召開，為我國公共法律服務(wù)體系建設(shè)提供了堅實的理論基礎(chǔ)。與此同時，民族地區(qū)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)的研究也會進(jìn)一步促進(jìn)和完善依法治國理論。公共法律服務(wù)體系建設(shè)涉及法學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)等諸多學(xué)科的諸多方面。一方面，研究民族地區(qū)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)的基本理論、實踐困境與現(xiàn)實出路，能夠更好地以法社會學(xué)視角去開拓基層治理法治理論，有利于將實踐中鮮活的法律現(xiàn)象融入法治理論當(dāng)中，保持理論的與時俱進(jìn)；另一方面，可以根據(jù)現(xiàn)實的反饋不斷尋求更好的視角和更優(yōu)的方式，促進(jìn)理論精神指導(dǎo)實踐發(fā)展，從而堅持理論指導(dǎo)實踐，實踐反過來作用于理論的更新與發(fā)展。這不僅有利于全面依法治國理論、新公共服務(wù)理論等相關(guān)理論的研究深入，還有助于涉及該領(lǐng)域的民族學(xué)、社會學(xué)等學(xué)科與法學(xué)學(xué)科的交叉融合，促進(jìn)多學(xué)科之間的融合發(fā)展。此外，民族地區(qū)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)離不開村民自治的主導(dǎo)、法治的保障和德治的支撐，因此，該研究的進(jìn)行還有助于促進(jìn)自治、法治、德治理論的融合發(fā)展，推進(jìn)“三治”相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系的構(gòu)建。

民族地區(qū)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)具有重要的現(xiàn)實意義。第一，有利于促進(jìn)鄉(xiāng)村振興偉大戰(zhàn)略的實施。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略明確提出，要健全農(nóng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)，加強(qiáng)對農(nóng)民的法律援助和司法救濟(jì)[6]?？陀^地說，民族地區(qū)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和法治體制建設(shè)相對落后的狀況仍然存在，因此更應(yīng)重視公共法律服務(wù)體系建設(shè)。加強(qiáng)公共法律服務(wù)體系建設(shè)一方面能夠更好地滿足人民群眾日益增長的法律、文化需求，從法治角度調(diào)整各種利益關(guān)系，最大化地保障人民的切身利益；另一方面，民族地區(qū)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系的建設(shè)有利于營造學(xué)法、用法、知法、護(hù)法的法治氛圍，是加強(qiáng)鄉(xiāng)村法治文化建設(shè)、提升鄉(xiāng)村治理法治化水平的重要內(nèi)容。第二，有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)是黨的十八屆四中全會的會議精神。公共法律服務(wù)的對象是全體城鄉(xiāng)居民，具有公益性、普惠性、均衡性?！爸袊厣鐣髁x進(jìn)入了新的時代，人民群眾對于法律服務(wù)的需求達(dá)到前所未有的程度?！盵7]實踐經(jīng)驗充分告訴我們，越是民族地區(qū)鄉(xiāng)村，人民群眾對公共法律服務(wù)的需求就越高，對法律資源的渴望就越強(qiáng)。因此，應(yīng)當(dāng)逐步加強(qiáng)民族地區(qū)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系的建設(shè)，從政策上、制度上予以傾斜照顧，彌補(bǔ)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的短板，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

總之，民族地區(qū)鄉(xiāng)村不是法外之地，而是新時代實現(xiàn)“四個全面”及“兩個戰(zhàn)略”目標(biāo)的關(guān)鍵所在，更需要法律資源促進(jìn)法治發(fā)展。公共法律服務(wù)體系建設(shè)一定程度上能滿足人民群眾對法律服務(wù)的需求，促進(jìn)民眾法治意識的覺醒與法治理念的提升，是民族振興和社會發(fā)展的重要基石。因此，面向廣大民族地區(qū)鄉(xiāng)村民眾，不斷加快與完善公共法律服務(wù)體系建設(shè)具有重要的理論與現(xiàn)實意義。完善的公共法律服務(wù)體系是人民幸福之基，社會和諧之本，對于國家而言，是全面依法治國的基礎(chǔ)性、服務(wù)性、保障性工作，是實現(xiàn)全面小康社會的重要支撐；對于社會而言，是提升社會治理績效、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定的重要保障；對于個人而言，是轉(zhuǎn)變法治思維、提升法治理念的重要途徑。加快民族地區(qū)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)是促進(jìn)民族法治建設(shè)的強(qiáng)大助力，是縮小貧富差距的有力抓手，也是黨和國家對于民族地區(qū)鄉(xiāng)村的脫貧攻堅和法治建設(shè)所作出的重大戰(zhàn)略安排。

三、民族地區(qū)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)的實踐困境

隨著全面依法治國的不斷深入，鄉(xiāng)村振興、民族法治建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)，公共法律服務(wù)體系建設(shè)也取得相應(yīng)成效。但總體來講，民族地區(qū)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)還面臨不少問題，最主要的是對公共法律服務(wù)體系建設(shè)重視不足，相關(guān)法律闕如，法治人才短缺，物質(zhì)保障不足等。這些問題不僅直接關(guān)系民族地區(qū)人民群眾能否打通共享公共法律服務(wù)成果“最后一公里”的問題，還直接關(guān)系黨和國家奮斗目標(biāo)能否如期實現(xiàn)的問題?；诟鞯氐膶嵺`不同，民族地區(qū)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)的實踐成效及面臨的困境也有所不同，限于篇幅，本文主要圍繞上述共性的問題展開探討。

(一)對公共法律服務(wù)體系建設(shè)重視不足

盡管國家層面不斷出臺公共法律服務(wù)相關(guān)政策和指導(dǎo)意見，要求各地加強(qiáng)公共法律服務(wù)體系建設(shè)，但民族地區(qū)鄉(xiāng)村受到各種客觀條件的限制，公共法律服務(wù)體系建設(shè)進(jìn)程仍然困難重重，其中一個原因就是當(dāng)?shù)卣叭罕妼卜煞?wù)體系建設(shè)思想重視不足。據(jù)筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分民族地區(qū)的基層政府對公共法律服務(wù)體系建設(shè)重要價值及意義的理解有待深入，對于公共法律服務(wù)在社會和諧、鄉(xiāng)村發(fā)展、人民幸福等方面所起到的作用認(rèn)識不夠深刻，采取的工作措施不到位或是有名無實。譬如，某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在普法教育、法治宣傳、法制機(jī)制或平臺的創(chuàng)建等工作上流于形式，存在重實體輕程序、重效率輕效果等現(xiàn)象，公共法律服務(wù)體系建設(shè)工作的基本宗旨、原則落實不到位。有調(diào)查發(fā)現(xiàn)，只有38%的群眾知道公共法律服務(wù)(法律援助)和“12348”熱線電話，54%的群眾認(rèn)為公共法律服務(wù)平臺在鄉(xiāng)村發(fā)揮的作用一般或沒有發(fā)揮作用[8]。原因在于民族地區(qū)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)在部分基層的具體實踐中尚未受到應(yīng)有的重視，基層群眾的認(rèn)可度也不高。思想是一切行動的指南，重視不足，行動就會欠缺驅(qū)動力。因此，新時代推動民族地區(qū)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)必須加強(qiáng)基層政府和群眾的思想認(rèn)識，強(qiáng)化法治思維和法治意識，只有從思想認(rèn)識上做好準(zhǔn)備，重視起來，才能采取更好的措施去落實。

(二)公共法律服務(wù)體系建設(shè)相關(guān)法律闕如

大力推進(jìn)法制建設(shè)，發(fā)揮法治的引領(lǐng)與推動作用，是新時代中國各項制度改革不斷取得出色成就的重要原因之一[9]。民族地區(qū)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)要想順利進(jìn)展，完善的法制保障必不可少。雖然我國法制建設(shè)取得前所未有的成績，但隨著社會轉(zhuǎn)型的加快，仍有不足之處。例如，民族地區(qū)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系的立法質(zhì)量不高、針對性不強(qiáng)、民族性不突顯。目前相關(guān)立法包括《法律援助條例》(2003)、《中華人民共和國村民委員會組織法》(2018修訂)、《中華人民共和國律師法》(2017修訂)等法律法規(guī)和一些規(guī)范性文件，如《關(guān)于完善法律援助制度的意見》(2015)。這些法律法規(guī)、規(guī)范性文件雖在一定程度上能夠指導(dǎo)公共法律服務(wù)體系的建設(shè)，提供相關(guān)依據(jù)；但其中有的位階偏低、立法質(zhì)量不高(如《法律援助條例》)，有的針對性與操作性不強(qiáng)(如《中華人民共和國村民委員會組織法》)，難以有效滿足當(dāng)前鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)的現(xiàn)實需要?！吨腥A人民共和國立法法》明確規(guī)定民族自治地區(qū)的人民代表大會有權(quán)制定自治條例和單行條例，但在實際中關(guān)于民族地區(qū)方面的法規(guī)、條例少之又少?！翱v觀廣西壯族自治區(qū)人大及其常委會制定的現(xiàn)行有效的161件地方性法規(guī)，涉及民族方面的專門立法卻微乎其微?！盵10]誠然，良法是善治的前提，良法并不是要求法律越多越好，而是要求法律加強(qiáng)對社會行為規(guī)范的針對性、操作性和切合實際性，最大化地發(fā)揮法律引領(lǐng)社會發(fā)展的應(yīng)有價值。公共法律服務(wù)體系建設(shè)要在民族地區(qū)鄉(xiāng)村加快推進(jìn)，但在各民族聚居區(qū)都無法找到針對性較強(qiáng)、切合度較高的法律法規(guī)或規(guī)章條例予以保障，致使村(居)法律顧問、法律援助、駐村律師等公共法律服務(wù)難以在民族地區(qū)鄉(xiāng)村落地生根。雖然為了貫徹全面推進(jìn)依法治國重大戰(zhàn)略部署，進(jìn)一步加強(qiáng)公共法律服務(wù)，各地政府也陸續(xù)印發(fā)相應(yīng)指導(dǎo)意見，促進(jìn)當(dāng)?shù)毓卜煞?wù)的貫徹落實，如海南省印發(fā)《關(guān)于開展法律援助值班律師工作的實施意見》的通知、廣西壯族自治區(qū)印發(fā)《廣西壯族自治區(qū)關(guān)于完善法律援助制度的實施意見》的通知等，但這些意見均以政策形式展現(xiàn)，雖有指導(dǎo)意義，但欠缺法律效力。同時，部分自治法規(guī)條文過于寬泛和抽象。比如在一些民族地區(qū)“若干規(guī)定”的條文中存在“應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)”“符合標(biāo)準(zhǔn)的法律服務(wù)”“高于非自治縣”等語句而沒有具體細(xì)化。語言表達(dá)是規(guī)則的載體，用詞的精確妥帖是法律規(guī)范的基本要求，這些法規(guī)直接適用難度較大。

(三)公共法律服務(wù)體系建設(shè)法治人才短缺

任何制度的有效運(yùn)行都離不開人的具體實施，法治人才是公共法律服務(wù)體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)的前提，然而民族地區(qū)法治人才資源匱乏嚴(yán)重制約了該地區(qū)公共法律服務(wù)體系建設(shè)[11]。具體表現(xiàn)為：一是法治人才數(shù)量不足。在民族地區(qū)鄉(xiāng)村，不管是律師隊伍，還是專職人民調(diào)解員，或是基層法律服務(wù)工作者的數(shù)量都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國平均水平，難以與實際需求相適應(yīng)，尤其是在民族地區(qū)的貧困鄉(xiāng)村，法治人才短缺現(xiàn)象更為明顯。據(jù)調(diào)研反饋，民族地區(qū)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)人員少，待遇差，留不住人，司法所工作人員較少，平均每個司法所3～5人，個別所甚至是一人一所，還要負(fù)責(zé)上級部門交辦的其他工作，難以提供充分的法律服務(wù)。此外，民族地區(qū)的律師總數(shù)也比較偏少，以廣西壯族自治區(qū)為例，至2019年9月28日，廣西壯族自治區(qū)擁有律師事務(wù)所767家，律師總?cè)藬?shù)7 821人(其中專職律師7 586人，兼職律師235人)(2)數(shù)據(jù)來源：廣西律師網(wǎng)，http://www.gxlawyer.org.cn/。，廣西戶籍總?cè)丝? 600多萬人(3)數(shù)據(jù)來源：廣西壯族自治區(qū)人民政府門戶網(wǎng)站，http://www.gxzf.gov.cn/mlgxi/gxrw/qhrk/t1003588.shtml。，“律師萬人比”為1.4，低于國務(wù)院發(fā)布全面建成小康社會監(jiān)測指標(biāo)體系“律師萬人比”的2.3。二是人才外流嚴(yán)重。隨著近年來中東部地區(qū)人才戰(zhàn)略的實施，加上民族地區(qū)環(huán)境的相對劣勢，愈來愈多的擁有一定才干或技能的人才外流，使得民族地區(qū)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)一定程度上失去“造血”功能，進(jìn)一步惡化了人才不足的問題。筆者在調(diào)研走訪時，一位村里的老干部表示：“現(xiàn)在有學(xué)問的年輕人，不愿待在村里，都去大城市里打拼去了……”民族地區(qū)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)人員數(shù)量本身不足，再加上相關(guān)法律人才不斷外流，導(dǎo)致本地區(qū)人才資源極大缺乏，使得一些改革措施難以推進(jìn)，成為制約公共法律服務(wù)體系建設(shè)的主要原因。有學(xué)者也證實：“律師、公證員、法律顧問、司法鑒定者等專業(yè)技術(shù)人才嚴(yán)重缺乏，特別是中心城區(qū)以外的律師、基層法律服務(wù)工作者數(shù)量非常少?！盵12]

(四)公共法律服務(wù)體系建設(shè)物質(zhì)保障不足

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。物質(zhì)保障不足，公共法律服務(wù)體系建設(shè)舉步維艱。首先，在資金供應(yīng)量上，一些民族地區(qū)鄉(xiāng)村的法律服務(wù)資金投入不足，導(dǎo)致公共法律服務(wù)體系在該地建設(shè)困難重重。資金投入不足，公共法律服務(wù)體系建設(shè)所需要的一些軟硬件設(shè)施跟不上，法律服務(wù)工作人員的積極性就會受到影響。譬如，某市司法局的法律援助工作處，每年僅有3萬元的辦公經(jīng)費，其公共法律服務(wù)中心全年也只有8萬元經(jīng)費[8]，與實際需求相比，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。與非民族地區(qū)鄉(xiāng)村相比，民族地區(qū)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)必要的經(jīng)費保障闕如，使得各項公共法律服務(wù)工作難以展開，服務(wù)人員的工作積極性也深受影響，經(jīng)費緊缺不得不說是制約公共法律服務(wù)體系建設(shè)的一個重要因素[13]。其次，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，主要表現(xiàn)為民族地區(qū)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)的信息化設(shè)施設(shè)備落后。2014年1月，司法部出臺相關(guān)文件指出，要大力加強(qiáng)法律服務(wù)信息化建設(shè)，要盡快建成公共法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)(4)參見司法部印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》，http://www.gov.cn/gzdt/2014-02/19/content_2613122.htm。。新時代是信息化時代，加強(qiáng)民族地區(qū)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)信息化建設(shè)是打通人民群眾共享法律資源“最后一公里”的快車道。但實踐中，民族地區(qū)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)網(wǎng)站、法制宣傳欄、多媒體教室、線上公共法律服務(wù)中心以及相關(guān)微信公眾號等信息化平臺和設(shè)施設(shè)備的落后，一方面導(dǎo)致“貧弱群體沒有獲取法律信息的便捷方式和獲得法律服務(wù)的便捷途徑，另一方面，各級政府也難以獲得貧弱群體的需求信息”[14]，嚴(yán)重制約了公共法律服務(wù)體系建設(shè)的進(jìn)程，阻礙了民族地區(qū)鄉(xiāng)村法治建設(shè)?？傊?，民族地區(qū)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)離不開充足的財力、物力的保障，物質(zhì)層面供給問題若不能得到妥善解決，公共法律服務(wù)將難以全面展開，也將會進(jìn)一步拉大民族地區(qū)鄉(xiāng)村與非民族地區(qū)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)水平的差距。

四、民族地區(qū)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)的現(xiàn)實出路

民族地區(qū)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)事關(guān)民生之本、國之大計。受到民族地區(qū)鄉(xiāng)村特有因素的制約，加快推進(jìn)該地區(qū)公共法律服務(wù)體系建設(shè)，必須走符合我國國情、社會風(fēng)情、民族族情的特色之路，應(yīng)當(dāng)在思想意識、法律制度、法治人才數(shù)量和物質(zhì)供給等層面加強(qiáng)保障，并不斷完善、多措并舉，促進(jìn)民族地區(qū)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)與全國同步發(fā)展。

(一)強(qiáng)化公共法律服務(wù)體系建設(shè)工作的思想認(rèn)識

思想是行動的先導(dǎo)。要想加快推進(jìn)民族地區(qū)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系的建設(shè)，首先應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)相應(yīng)主體的思想認(rèn)識，既要從基層政府層面加強(qiáng)實施主體的思想認(rèn)識，發(fā)揮意識的推動作用，又要在客體層面(鄉(xiāng)村民眾)貫徹法治理念，發(fā)揮理念的引領(lǐng)作用。民族地區(qū)鄉(xiāng)村建設(shè)可以利用民族地區(qū)獨有的特色舉措，如傳統(tǒng)節(jié)日(廣西壯族的“三月三”歌節(jié)、侗族的花炮節(jié)等)以山歌、熱舞等喜聞樂見的方式加大對公共法律服務(wù)建設(shè)意義及重要價值的宣傳與普及，提升人民對公共法律服務(wù)體系建設(shè)的思想認(rèn)識，逐步讓更多的人懂得民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理、鄉(xiāng)村發(fā)展、民生改善、社會和諧等都離不開鄉(xiāng)村法治的推動，公共法律服務(wù)體系的建設(shè)是法治建設(shè)中的重要一環(huán)。公共法律服務(wù)是基本公共服務(wù)的重要組成部分，對促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、建設(shè)服務(wù)型政府具有十分重要的意義，也是促進(jìn)社會公平正義、提升鄉(xiāng)村治理有效性的重要保障，為此，要讓更多的人從思想上認(rèn)可公共法律服務(wù)、接受公共法律服務(wù)。鄉(xiāng)村治理主體是鄉(xiāng)村改革的重要引擎，要從思想層面提高對民族地區(qū)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)的法治意識，首先要抓住提升政府、基層黨組織、村干部等鄉(xiāng)村治理主體的法治意識這個關(guān)鍵。政府部門應(yīng)在社會主義法治理念與社會主義核心價值觀的引領(lǐng)下，本著以人為本、服務(wù)為民的價值理念，結(jié)合地方實際，開展形式多樣、內(nèi)容健康、積極向上的民族特色節(jié)目，以民族民俗習(xí)慣的方式在喜慶祥和的節(jié)日氛圍中提升民眾法治意識，加強(qiáng)對公共法律服務(wù)體系建設(shè)工作的思想認(rèn)識。對于基層黨組及村干部，應(yīng)抓住全面依法治國與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的契機(jī)，增強(qiáng)其責(zé)任意識和主體意識，審時度勢，培育他們法治思維，樹立法治理念，發(fā)揮治理主體堅守法治信仰、堅持依法治村和維護(hù)公共法律服務(wù)體系建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)的模范與帶頭作用。

(二)完善公共法律服務(wù)體系建設(shè)的相關(guān)法律

無論是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，還是公共法律服務(wù)體系的建設(shè)，都離不開法律制度的保駕護(hù)航。一個社會如果沒有健全的法制體系，就沒有公民對法律的尊重，就不會建立起基于法律基礎(chǔ)之上的社會秩序，也不可能創(chuàng)造出法治或善治的條件和基礎(chǔ)[15]。民族地區(qū)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入攻堅克難階段，既要加快國家層面立法，從較高法律效力位階視角勾勒出公共法律服務(wù)體系建設(shè)的宏觀愿景，又要不斷完善民族地區(qū)地方性法規(guī)，根據(jù)實際需要堅持立、改、廢、釋并舉，為民族地區(qū)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)提供完善的制度指引與法律依托。全面依法治國要求科學(xué)立法，但也不可能事無巨細(xì)將所有事項都納入法律規(guī)范當(dāng)中，關(guān)鍵在于制定良法，即制定符合國情、社情與民情，順應(yīng)社會發(fā)展的法律。因此，首先要完善相關(guān)法律規(guī)范，注重提升民族自治地方立法的精準(zhǔn)度。與其他地區(qū)制定法相比較，民族自治地方立法具有靈活性和動態(tài)性，能夠根據(jù)民族地區(qū)社會、政治、經(jīng)濟(jì)等發(fā)展和變化而及時作出相應(yīng)的變動和調(diào)整，有利于各項政策的落地和執(zhí)行[16]。在此過程中，要讓地方法律瞄準(zhǔn)法律服務(wù)體系建設(shè)過程中的硬骨頭和各種疑難雜癥，根據(jù)本民族、本地區(qū)現(xiàn)實情況，因地制宜、因人施策，既要展示出本民族在某些方面所具有的獨特優(yōu)勢，又要認(rèn)識到自身發(fā)展所存在的不足，揚(yáng)長補(bǔ)短，正視公共法律服務(wù)對地方治理的重要性、必要性，切實提高地方法律在指引公共法律服務(wù)體系建設(shè)上的針對性和可操作性。譬如，在充分調(diào)研和論證的基礎(chǔ)上，依據(jù)民族地區(qū)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)的總體要求和實際情況，加強(qiáng)法律援助法、村(居)法律顧問法、駐村值班律師法等法律制度的建立健全，同時提升相關(guān)法律位階，發(fā)揮國家法律的統(tǒng)籌和引領(lǐng)作用；推進(jìn)制定少數(shù)民族流動人口管理條例等地方性規(guī)范，進(jìn)一步細(xì)化和完善地方性法規(guī)、自治條例、單行條例的有關(guān)規(guī)定，發(fā)揮地方立法的推動作用，促進(jìn)國家法與地方法的互補(bǔ)共生、相互融合。民族習(xí)慣法是構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制的重要組成部分，許多習(xí)慣法都能發(fā)揮調(diào)解鄰里矛盾、處理民間糾紛的作用。在民族自治地方立法時要結(jié)合當(dāng)?shù)鬲氂械牡胤教厣⒚褡逄厣?，注重吸納當(dāng)?shù)貎?yōu)秀的民族民俗習(xí)慣。注重對優(yōu)秀民族法文化及善良風(fēng)俗的傳承，發(fā)揮其彌補(bǔ)法律漏洞、維護(hù)鄉(xiāng)村秩序的獨特價值，處理好“軟法”與“硬律”之間的關(guān)系，使之共同服務(wù)于社會主義法治建設(shè)。除此之外，法律規(guī)范的建立健全應(yīng)保持與國家相關(guān)政策、民族政策的協(xié)調(diào)耦合、有效銜接，增強(qiáng)二者價值目標(biāo)的同向性，結(jié)合實際適時促進(jìn)關(guān)聯(lián)政策的法定化與民主化，從而為加快民族地區(qū)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)提供針對性強(qiáng)、精準(zhǔn)高、內(nèi)容翔實的法治制度保障。

(三)壯大公共法律服務(wù)體系建設(shè)的法治人才隊伍

《意見》指出要鼓勵、引導(dǎo)社會力量參與公共法律服務(wù)，實現(xiàn)公共法律服務(wù)提供主體多元化?！皩崿F(xiàn)鄉(xiāng)村良法與善治，就要積極引導(dǎo)多元主體的不斷加入，多元化治理主體的共同參與和推進(jìn)是時代必然和歷史所向?！盵17]鄉(xiāng)村治理需要多元主體協(xié)同共治，民族地區(qū)的公共法律服務(wù)體系建設(shè)同樣也需要社會力量的廣泛參與。加強(qiáng)引導(dǎo)與鼓勵，促進(jìn)多元主體投身民族地區(qū)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)事業(yè)，是彌補(bǔ)民族地區(qū)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)建設(shè)人才資源短缺的有效舉措?，F(xiàn)階段，面對國內(nèi)各地區(qū)人才引進(jìn)政策的實施，面對社會轉(zhuǎn)型的不斷加快，民族地區(qū)各族群眾所產(chǎn)生的法律糾紛問題復(fù)雜多樣，越來越需要諸如律師、法律顧問、法律服務(wù)工作者等法律專業(yè)人才前來答疑解惑，提供法律服務(wù)。首先，應(yīng)從頂層設(shè)計出發(fā)，優(yōu)化相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置[18]，加強(qiáng)對民族地區(qū)鄉(xiāng)村引進(jìn)法律服務(wù)人員和志愿者的政策支持，完善律師、基層法律服務(wù)工作者、法律顧問等法治人才的權(quán)益保障，采取物質(zhì)獎勵、精神獎勵等舉措，調(diào)動他們參與鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)的積極性。民族地區(qū)鄉(xiāng)村所在的各地基層政府也要借助國家對本民族地區(qū)實施的各種優(yōu)惠條件，針對本民族地區(qū)發(fā)展態(tài)勢和需求，適時制定人才引進(jìn)戰(zhàn)略，吸納社會各界能人賢士、志愿者參與本民族地區(qū)公共法律服務(wù)體系建設(shè)，加強(qiáng)培養(yǎng)品學(xué)兼優(yōu)的優(yōu)秀人才進(jìn)入司法隊伍[19]。其次，民族地區(qū)鄉(xiāng)村要借助黨和國家給予的政策照顧，借力發(fā)力，結(jié)合民族地方特色優(yōu)勢，不斷提升自身吸引力。譬如，通過發(fā)揮環(huán)境優(yōu)勢、提高薪金福利、加強(qiáng)就業(yè)保障、完善獎勵機(jī)制等，面向社會各界招賢納士，逐漸增加律師、法律顧問、公證員、人民調(diào)解員、基層法律工作者的數(shù)量。再次，民族院校是一個很好的人才培養(yǎng)基地?！懊褡逶盒Ｊ茄芯棵褡謇碚摗⒚褡逭吆兔褡鍐栴}的重要基地，也是傳承和弘揚(yáng)民族文化的重要基地，更是培養(yǎng)少數(shù)民族人才的重要基地。”[20]因此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)民族地區(qū)民族院校的人才培養(yǎng)，因勢利導(dǎo)、因材施教，不斷為民族地區(qū)鄉(xiāng)村輸送德才兼?zhèn)?、專業(yè)技能高超，愿意致力民族地區(qū)建設(shè)發(fā)展的優(yōu)秀法治人才。最后，應(yīng)當(dāng)落實當(dāng)?shù)卣谕七M(jìn)本民族地區(qū)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)的主體責(zé)任，同時加強(qiáng)對吸引進(jìn)來的社會各類主體的引導(dǎo)與扶持，促進(jìn)各類主體之間的融合與交流，激發(fā)多元主體參與民族地區(qū)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)的積極性，不斷充實壯大民族地區(qū)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)人才隊伍。

(四)加強(qiáng)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的物質(zhì)保障

充裕的資金投入是加快民族地區(qū)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)最直接、最有效的物質(zhì)保障。中國特色社會主義進(jìn)入新時代，人民的物質(zhì)文化需求日益增長，地方政府應(yīng)當(dāng)探尋合理有效的方式破解民族地區(qū)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)資金供給量不足的問題。面對民族地區(qū)鄉(xiāng)村現(xiàn)實情況，在公共法律服務(wù)體系建設(shè)的資金供應(yīng)問題上必須轉(zhuǎn)變思路，改變原有單一的政府供給模式，逐步拓寬資金來源渠道。首先，公共法律服務(wù)是政府提供公共服務(wù)的重要一部分，“政府及其公共服務(wù)部門是基本公共服務(wù)供給責(zé)任的最終承擔(dān)者”[21]。因此，地方政府仍然是鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)資金的主要供應(yīng)方，必須責(zé)無旁貸地?fù)?dān)負(fù)起公共法律服務(wù)資金供應(yīng)的主要責(zé)任，完善公共法律服務(wù)經(jīng)費保障體制，嚴(yán)格明確使用范圍與使用標(biāo)準(zhǔn)，并納入財政預(yù)算，加強(qiáng)財政、審計等部門對公共法律服務(wù)體系建設(shè)經(jīng)費使用的績效考核與監(jiān)督，確保?？顚Ｓ?。另外，可以轉(zhuǎn)變原來“吃大鍋飯”的資金使用方式，對相對落后的民族地區(qū)鄉(xiāng)村予以傾斜。誠如學(xué)者所言，各級政府可以將用來維護(hù)社會穩(wěn)定的專項經(jīng)費中，抽取出一定比例的資金專門用于民族地區(qū)的法律服務(wù)體系建設(shè)[22]。其次，應(yīng)汲取外來資金，發(fā)揮外部資金支持的輔助作用。各民族地區(qū)地方政府一方面要緊緊抓住國家給予企業(yè)稅收的優(yōu)惠政策，審時度勢，通過不斷提高本民族地區(qū)鄉(xiāng)村包括環(huán)境、土地、勞動力等在內(nèi)的各項硬件條件，繼續(xù)發(fā)揮特有優(yōu)勢，招商引資，吸引社會企業(yè)以直接投資等形式參與公共法律服務(wù)體系建設(shè)；另一方面，積極開展慈善捐贈、精準(zhǔn)扶貧、公益法人等募集資金方式，引導(dǎo)社會資金投向民族地區(qū)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)建設(shè)領(lǐng)域，逐漸形成以政府供給為主、企業(yè)投資為輔、社會資金為補(bǔ)的多元化籌資渠道[23]。這樣才能不斷滿足民族地區(qū)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)日益增長的資金需求量。

匹配與完善的基礎(chǔ)設(shè)施是公共法律服務(wù)發(fā)揮作用的重要載體，加快建設(shè)民族地區(qū)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系必須有配套基礎(chǔ)設(shè)施的保障。因此，必須加快民族地區(qū)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步提高公共法律服務(wù)辦公辦案水平，如建立功能完善、設(shè)備齊全的法律援助機(jī)構(gòu)、街道法律服務(wù)工作站等便民服務(wù)窗口，并設(shè)置配有自助查詢、預(yù)約留言、網(wǎng)上掛號等多方面功能的接待處、洽談室，滿足不同群體需求。同時，還要加快公共法律服務(wù)的信息化網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。為此，必須科學(xué)規(guī)劃與合理布局，克服民族地區(qū)鄉(xiāng)村因客觀因素而產(chǎn)生的網(wǎng)絡(luò)通信問題。各部門應(yīng)協(xié)調(diào)推進(jìn)，在人力、財力、物力等方面予以傾斜投入，逐步提高民族地區(qū)鄉(xiāng)村網(wǎng)絡(luò)覆蓋面，提升網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行速率，優(yōu)化升級現(xiàn)有法律服務(wù)網(wǎng)站，提供包括語音、視頻、在線留言等在內(nèi)的公共法律服務(wù)方式，加強(qiáng)公共法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)與公安、民政等部門的信息共享和工作協(xié)調(diào)，增強(qiáng)各族人民獲取公共法律服務(wù)的便捷性、普惠性。