城市煥新，賦能未來

張靜

廣州市恩寧路永慶坊（盧文/攝）

2020年5月，“上海最美書店”鐘書閣進(jìn)駐永慶坊，與老西關(guān)文化“迎面相遇”，恩寧路永慶坊歷史文化街區(qū)又一次在社交平臺(tái)刷屏。作為廣州城市更新的知名樣本，永慶坊已為舊城微改造探索出一條可持續(xù)、可復(fù)制的路子。

作為全國(guó)城市更新最活躍的城市之一，從第一個(gè)完成整村改造的城中村琶洲、到萬眾矚目的獵德村、徘徊十年的冼村，再到目前297個(gè)已經(jīng)獲批在建的城市更新項(xiàng)目，城市更新已成為廣州優(yōu)化城市功能布局、活化區(qū)域經(jīng)濟(jì)、改善人居環(huán)境、保護(hù)歷史文化街區(qū)、節(jié)約集約高效用地、提升城市品質(zhì)和能級(jí)，老城煥發(fā)新活力的有力抓手。

今年8月，廣州市委十一屆第11次全會(huì)審議通過《廣州市關(guān)于深化城市更新工作推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）和《廣州市深化城市更新工作推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展工作方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），對(duì)新一輪城市更新作出重要部署，形成了“1+1+N”政策體系，提出以深化城市更新為突破口，樹立“全周期管理”意識(shí)，建立城市更新“一張圖”，以繡花功夫推進(jìn)城市更新九項(xiàng)重點(diǎn)工作。

啟動(dòng)“三舊”改造十年后，從讓人們記住鄉(xiāng)愁的永慶坊，到讓城市留下記憶的舊南?？h，再到全民參與制定微改造方案的蘭蕙園，廣州城市更新進(jìn)入了新一輪提速發(fā)展期。

共同締造成常態(tài)

在越秀區(qū)中山六路，坐落著一個(gè)記載了廣州千年歷史的街區(qū)——舊南海縣社區(qū)。走在惠吉西和惠吉東兩條古街，撲面而來濃厚的嶺南文化氣息。

上世紀(jì)二三十年代，許多海外華僑歸國(guó)，在惠吉西、惠吉東，修建了中西合璧的建筑群，紅墻綠瓦，花窗趟櫳。這是廣州近代集合住宅的典型代表，堪稱“最廣州”的社區(qū)。

歷史悠久，舊南?？h社區(qū)自然也遭遇到老社區(qū)的普遍問題：老年人口占比大，小區(qū)內(nèi)空間雜亂、設(shè)施陳舊;公共空間單一割裂，缺乏活動(dòng)設(shè)施;樹木濃密，影響住戶采光;夜間燈光昏暗，居民出行不便。歷史風(fēng)貌湮沒于雜亂街區(qū)。

2017年，六榕街舊南海縣社區(qū)成為住建部老舊小區(qū)微改造試點(diǎn)，2018年6月啟動(dòng)，2019年8月改造完成。改造后的舊南?？h社區(qū)，一方面修舊如舊，一方面配齊現(xiàn)代設(shè)施，《大公報(bào)》報(bào)社舊址、陳濟(jì)棠公館，古早的咖啡館、照相館、理發(fā)店，福字大紅燈籠……現(xiàn)代與傳統(tǒng)巧妙結(jié)合，風(fēng)情萬種。

由于前期恩寧路永慶坊歷史街區(qū)奠定下的共同締造基因，自此，在廣州老舊小區(qū)微改造過程中，“公眾參與”成為必選項(xiàng)。

改造后的舊南海縣社區(qū)，一方面修舊如舊，一方面配齊現(xiàn)代設(shè)施，《大公報(bào)》報(bào)社舊址、陳濟(jì)棠公館，古早的咖啡館、照相館、理發(fā)店，福字大紅燈籠……現(xiàn)代與傳統(tǒng)巧妙結(jié)合，風(fēng)情萬種。

恩寧路歷史文化街區(qū)“共同締造委員會(huì)”是廣州首個(gè)歷史文化街區(qū)更新的公眾參與組織。舊南海縣社區(qū)也成立了“微改造建設(shè)委員會(huì)”，成員通過社區(qū)張貼宣傳資料、召開黨員會(huì)議、群眾座談會(huì)、派發(fā)調(diào)查問卷等形式收集居民意見建議500余條，最終提煉為48條建議。設(shè)計(jì)師拿方案-居民提建議-設(shè)計(jì)師修改，幾輪下來，微改造定制方案出爐。

廣州市城市更新規(guī)劃研究院院長(zhǎng)駱建云告訴本刊記者，舊南?？h社區(qū)微改造過程中的另一特色和創(chuàng)新之處是將高校師生、大師的最新城市設(shè)計(jì)的理念和時(shí)尚元素融入進(jìn)來。

在泮塘五約，鹽運(yùn)西、三眼井等歷史文化街區(qū)內(nèi)，成立了充分發(fā)揮居民自治、高校、藝術(shù)家、一流設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)共同參與“共同締造工作坊”，共同挖掘歷史文脈，激發(fā)藝術(shù)活力，共繪美好家園。改造完成后，涌現(xiàn)出一批老城區(qū)“網(wǎng)紅打卡點(diǎn)”。

為什么要“政府主導(dǎo)”

十年城改歷程，許多廣州市民深有體會(huì)，漫步在街頭不經(jīng)意就會(huì)發(fā)現(xiàn)，危舊小區(qū)、廢置廠房、臟亂村莊，正在一個(gè)個(gè)消失。

2019年廣州“三舊”改造共完成695億元的固定資產(chǎn)投資，約9000個(gè)新增公共服務(wù)設(shè)施及配套惠及全市42萬戶145萬人。

至2020年5月，海珠廣場(chǎng)、沙面西堤、舊南?？h、永慶坊二期（騎樓部分）、嶺南V谷、安華匯、設(shè)計(jì)之都、瀝滘村、黃陂村、紅衛(wèi)村等一大批“三舊”改造項(xiàng)目陸續(xù)完成。

十年城市更新歷程中，政府一直在扮演主導(dǎo)者的角色。

2017年底，廣州入選全國(guó)老舊小區(qū)改造試點(diǎn)城市，同年成立市城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組。由城市更新工作部門統(tǒng)籌，發(fā)展改革、財(cái)政、規(guī)劃等部門協(xié)同，各區(qū)政府作為第一責(zé)任主體的工作架構(gòu)。按照“改造一批、謀劃一批、儲(chǔ)備一批”的方式，每年度安排改造項(xiàng)目和資金，各區(qū)政府統(tǒng)籌街道和職能部門具體負(fù)責(zé)實(shí)施。

“機(jī)制體制理順后，以推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施為抓手，提高了項(xiàng)目審批效率，加強(qiáng)了部門聯(lián)動(dòng)，多舉措破解改造過程中的難點(diǎn)問題，規(guī)范了決策、審批、市場(chǎng)管控的機(jī)制流程，使這兩年的城市更新項(xiàng)目得以快速、有序推進(jìn)?！瘪樈ㄔ普f。

另一方面，政府進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范廣州城市更新項(xiàng)目基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查工作，以確保在土地及建筑物信息核查、規(guī)劃編制階段的數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性。例如，經(jīng)過摸底、排查、梳理，廣州市老舊小區(qū)微改造梳理出60項(xiàng)要素，充分尊重百姓意愿，以“菜單式”選擇改造事項(xiàng)，推動(dòng)779個(gè)老舊小區(qū)改造，惠及160萬居民。

“政府主導(dǎo)”推動(dòng)城市更新，合一城市更新集團(tuán)董事總經(jīng)理羅宇深有體會(huì)，“廣州舊改政府主導(dǎo)力度比其他城市更大，主張連片改造，有比較細(xì)致的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查作為前提。”

合一城事更新集團(tuán)總經(jīng)理羅宇說，“在整個(gè)項(xiàng)目的生命周期，政府始終承擔(dān)裁判角色，協(xié)助房企進(jìn)行拆遷，先收儲(chǔ)再轉(zhuǎn)給企業(yè)，大大縮減了項(xiàng)目周期?！?/p>

舊南?？h社區(qū)項(xiàng)目中，市住建局牽頭，引入國(guó)企，嘗試統(tǒng)一改造公房及閑置私房，策劃運(yùn)營(yíng)社區(qū)文旅、展示類業(yè)態(tài)，探索共建模式，激活社區(qū)業(yè)態(tài)。

廣州市規(guī)劃和自然資源局副局長(zhǎng)鄧堪強(qiáng)總結(jié)了廣州城市更新工作能有效推進(jìn)的“秘笈”：“有頂層設(shè)計(jì)、決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、協(xié)調(diào)機(jī)制，責(zé)任層層傳導(dǎo)到位?！?h3>錢從哪來

城市煥新，不能簡(jiǎn)單變成開發(fā)商的“盛宴”。除了零星的項(xiàng)目有開發(fā)商介入外，廣州上百個(gè)等待改造的老舊小區(qū)、歷史街區(qū)，都面臨著錢從哪來的問題。

2017年前后，廣州提出多種創(chuàng)新融資渠道和方式，如由越秀集團(tuán)牽頭首次設(shè)立了2000億元規(guī)模的廣州城市更新基金、由城市更新協(xié)會(huì)的會(huì)長(zhǎng)單位共同發(fā)起設(shè)立總規(guī)模達(dá)2000億“廣州城市更新暨產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)基金”等。

全面改造項(xiàng)目以引入市場(chǎng)資金為主，如海珠區(qū)琶洲村“城中村”全面改造項(xiàng)目中，廣州市政府就引進(jìn)了央企進(jìn)行運(yùn)營(yíng)改造。

而在微改造中，廣州鼓勵(lì)多方資金投入。有居民自籌資金模式，如天河區(qū)德欣小區(qū)提取個(gè)人住房公積金用于舊樓加裝電梯;有產(chǎn)權(quán)單位出資模式，如越秀區(qū)梅花路小區(qū)由產(chǎn)權(quán)單位投入300萬元支持改造;還有引入市場(chǎng)資金模式，如荔灣區(qū)永慶坊項(xiàng)目引入企業(yè)投入改造資金。如各方資金投入仍不足支撐改造，則由政府財(cái)政進(jìn)行“托底”。

目前，在新一輪城市更新中，廣州正在創(chuàng)新地試行“異地平衡”政策，為老舊小區(qū)微改造和歷史街區(qū)改造注入社會(huì)資本的活水。

所謂“異地平衡”，就是統(tǒng)籌推進(jìn)老舊小區(qū)微改造、歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)利用等項(xiàng)目，與城市更新全面改造項(xiàng)目組合實(shí)施。

廣州市越秀區(qū)舊南?？h社區(qū)內(nèi)的幼兒園在微改造后的街道上開展活動(dòng)

廣州市荔灣區(qū)泮塘五約社區(qū)微改造后的公共空間休息亭（陳志強(qiáng)/攝）

比如，荔灣區(qū)北部西關(guān)片區(qū)以舊城改造為主，急需資金;南部芳村片區(qū)以城中村全面改造為主，政府統(tǒng)籌，將歷史街區(qū)改造與城中村全面改造項(xiàng)目“打包”，以此把舊村改造資金引入舊城改造，實(shí)現(xiàn)資金平衡。

在村鎮(zhèn)改造方面，天河區(qū)探索的“工改創(chuàng)”經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ秸谌型茝V。天河區(qū)以政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、共建共享方式推動(dòng)園區(qū)改造，引進(jìn)專業(yè)化市場(chǎng)化機(jī)構(gòu)合作運(yùn)營(yíng)，探索“收益分成”“合作開發(fā)”“整體承租”三種運(yùn)營(yíng)模式，2019年全年共整治提升村級(jí)工業(yè)園5.2平方公里，帶動(dòng)固定資產(chǎn)投資92億元。

除此之外，廣州市還計(jì)劃通過聯(lián)動(dòng)改造、開發(fā)權(quán)益轉(zhuǎn)移、儲(chǔ)備用地支持等方式實(shí)現(xiàn)異地平衡的實(shí)施路徑，推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施。

老房何去

廣州以制造業(yè)聞名，無數(shù)曾經(jīng)繁忙的工業(yè)廠區(qū)，造就了新中國(guó)無數(shù)產(chǎn)業(yè)第一。但隨著產(chǎn)業(yè)升級(jí)，舊廠房何去何從？

TIT創(chuàng)意園、太古倉(cāng)……曾經(jīng)也面臨著產(chǎn)能低下的困局。經(jīng)過升級(jí)改造，這里時(shí)尚繁華、新業(yè)態(tài)齊聚，吸引了微信總部等高科技企業(yè)落戶安家。

站在時(shí)代美術(shù)館19樓平臺(tái)向南望去，廣州“設(shè)計(jì)之都”鶴龍街黃邊片區(qū)初具規(guī)模。這里將吸引建筑設(shè)計(jì)、芯片設(shè)計(jì)、時(shí)尚設(shè)計(jì)等設(shè)計(jì)全產(chǎn)業(yè)鏈產(chǎn)業(yè)入駐，成為大灣區(qū)設(shè)計(jì)產(chǎn)業(yè)集聚的國(guó)際品牌搖籃。

2017年，土生土長(zhǎng)的黃邊村小伙龍冠星，辭去外企高薪工作，回到家鄉(xiāng)發(fā)展，他感受到了改造給園區(qū)帶來的切實(shí)改變：“我剛回來的時(shí)候，整個(gè)園區(qū)一年產(chǎn)值也只有不到5000萬，改造后，預(yù)計(jì)年產(chǎn)值超過100億。”

“在當(dāng)前新增建設(shè)用地規(guī)模緊張的情況下，盤活存量用地?zé)òl(fā)老城市新活力，深化城市更新推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展正當(dāng)其時(shí)。”廣州市住建局前期工作處負(fù)責(zé)人羅迎介紹，新一輪的城市更新，將強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入，突出產(chǎn)城融合，扶持“老字號(hào)”發(fā)展;引入科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，推動(dòng)村級(jí)工業(yè)園、物流園、傳統(tǒng)批發(fā)市場(chǎng)轉(zhuǎn)型升級(jí);著重引入龍頭企業(yè)，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

為了進(jìn)一步強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入，廣州市規(guī)劃和自然資源局制定了《廣州市城市更新實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合職住平衡的操作指引》，劃定三個(gè)城市規(guī)劃建設(shè)管理圈層，對(duì)產(chǎn)業(yè)建設(shè)比例提出不同的需求。這也是全國(guó)首次針對(duì)城市更新提出產(chǎn)業(yè)建設(shè)量占總建設(shè)量的最低比例要求。

與之相配套，廣州市對(duì)參與改造的企業(yè)較為系統(tǒng)地提出了引入產(chǎn)業(yè)、教育、醫(yī)療資源的要求。通過引入優(yōu)質(zhì)資源，增強(qiáng)城市產(chǎn)業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力和綜合服務(wù)能力，令城中村改造成為同步推進(jìn)產(chǎn)業(yè)培育和升級(jí)、完善城市功能和布局的過程。

經(jīng)過摸底、排查、梳理，梳理出60項(xiàng)要素，充分尊重百姓意愿，以“菜單式”選擇改造事項(xiàng)，推動(dòng)779個(gè)老舊小區(qū)改造，惠及160萬居民。

從“增長(zhǎng)”到“成長(zhǎng)”

經(jīng)歷舊村改造后，如今的白云區(qū)大源村人居環(huán)境得到大幅提升，增設(shè)山體公園、口袋公園，規(guī)劃公共綠地11.09公頃。在城市更新過程中，大源村進(jìn)行了全方位改造提升：增加市政道路，完善公共服務(wù)配套，市政設(shè)施升級(jí)，立面線路整治……

根據(jù)《廣州市城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)規(guī)定》配置公服設(shè)施，大源村共增加、提升了11類28處公共服務(wù)設(shè)施。大源村舊改負(fù)責(zé)人表示，隨著舊改地不斷成熟，單一改造已逐步走向全域改造，“城市更新也在向著城市經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變”。

舊改范本天河區(qū)獵德村，改造區(qū)域新增綠化面積約1萬多平方米，綠地率由原來的不到5%提高到30%，獵德涌由臭水溝變成清水河。村民集中安置，村內(nèi)建筑密度從60%降低到28%，直接節(jié)地面積約247畝。

“以產(chǎn)業(yè)為引領(lǐng)推動(dòng)城市更新，重塑經(jīng)濟(jì)生態(tài)并吸引人口集聚，構(gòu)建真正宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈?！必?fù)責(zé)獵德村改造的富力集團(tuán)城市相關(guān)負(fù)責(zé)人說。

從簡(jiǎn)單的拆舊建新到走向全域的綜合提升改造，廣州城市更新既作為一個(gè)永續(xù)的過程貫穿于城市發(fā)展的各個(gè)階段，又在不同的發(fā)展階段呈現(xiàn)出不同的更新模式。

“從推動(dòng)‘城市增長(zhǎng)向‘城市成長(zhǎng)的跨越式轉(zhuǎn)變，既關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展也關(guān)注文化延續(xù)，既激發(fā)城市創(chuàng)新活力又實(shí)現(xiàn)人居環(huán)境改善，力求魚與熊掌兼得?！瘪樈ㄔ普f。

2020年1-7月，廣州完成改造2.8平方公里，完成固定資產(chǎn)投資560億元。按照《意見》，在2035年之前，廣州市計(jì)劃全面推進(jìn)約300平方公里存量用地改造，為持續(xù)提升城市能級(jí)和綜合競(jìng)爭(zhēng)力提供有效支撐。

2月11日，復(fù)工伊始，華僑糖廠更新改造及控制性詳細(xì)規(guī)劃修改項(xiàng)目開始招標(biāo)。

始建于1955年的老國(guó)企，華僑糖廠2010年整體搬到蘿崗。老廠區(qū)內(nèi)多數(shù)建筑在20世紀(jì)50年代建成，以紅磚外墻的蘇式建筑為主，具有一定歷史文化底蘊(yùn)和價(jià)值，一處拱形倉(cāng)庫已被列入廣州市歷史建筑名單。

華僑糖廠所在羅沖圍片區(qū)位于廣州主城西北部，白云區(qū)西南端，是西聯(lián)佛山北接清遠(yuǎn)東臨主城的門戶地區(qū)。而白云區(qū)羅沖圍地區(qū)的改造，被視作打造廣佛同城的典范。

這一輪城市更新，將更加聚焦發(fā)展城市重要交通樞紐地區(qū)，“跳出廣州發(fā)展廣州”“支持城市軌道站點(diǎn)周邊、高快速路及城市主干道路涉及的更新項(xiàng)目，加快中心城區(qū)與幾大交通樞紐聯(lián)系通道的貫通;以城市更新加快廣佛高質(zhì)量發(fā)展融合試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，推動(dòng)更高質(zhì)量的廣佛同城化發(fā)展，同時(shí)進(jìn)一步提升廣州國(guó)際航空、航運(yùn)樞紐與物流能級(jí)。

“城市更新正成為廣州‘十四五時(shí)期高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略抓手，也將為全國(guó)老城市煥發(fā)新活力探索新鮮經(jīng)驗(yàn)，為全國(guó)全省形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局作出積極貢獻(xiàn)?！睆V州市住建局副局長(zhǎng)齊懷恩說。

（實(shí)習(xí)生吳梓溢對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）