預(yù)算績效管理結(jié)果與預(yù)算管理掛鉤機(jī)制的研究

◎文/李 晶

項(xiàng)目支出全過程預(yù)算績效管理，是由績效目標(biāo)、運(yùn)行監(jiān)控、績效評價(jià)和結(jié)果運(yùn)用等多個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成的閉環(huán)管理體系。近年來，隨著天津財(cái)政資金支出規(guī)模的不斷增長，財(cái)政支出責(zé)任不斷強(qiáng)化，全過程預(yù)算績效管理工作的重要性日益突顯。自2007年試點(diǎn)推行項(xiàng)目支出績效評價(jià)工作以來，天津在績效指標(biāo)設(shè)置、績效運(yùn)行監(jiān)控和績效評價(jià)工作上開展了大量的實(shí)踐和探索活動，在增強(qiáng)財(cái)政資金的使用效益、降低使用風(fēng)險(xiǎn)上成效明顯。但在預(yù)算績效管理結(jié)果的應(yīng)用、與預(yù)算管理掛鉤上仍存在薄弱環(huán)節(jié)。因此，如何結(jié)合天津預(yù)算績效管理工作實(shí)踐，提高預(yù)算績效管理全過程的結(jié)果質(zhì)量，建立將結(jié)果與預(yù)算管理掛鉤機(jī)制問題是當(dāng)前研究的重點(diǎn)課題。

一、天津工作開展情況及成效

（一）建章立制，強(qiáng)化整體設(shè)計(jì)

建立健全預(yù)算績效管理制度體系，先后出臺了近20項(xiàng)制度規(guī)定和操作規(guī)范，詳細(xì)規(guī)定工作規(guī)程，并于2020年初印發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)預(yù)算績效管理的實(shí)施方案》，關(guān)注目標(biāo)管理、執(zhí)行監(jiān)控、績效評價(jià)等重點(diǎn)環(huán)節(jié)，建立全過程預(yù)算績效管理鏈條，推動形成全方位預(yù)算績效管理格局。

（二）端口前移，強(qiáng)化目標(biāo)管理

制發(fā)《天津市財(cái)政項(xiàng)目支出績效評價(jià)共性指標(biāo)體系》，搭建囊括經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益以及數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效等多維度指標(biāo)的績效目標(biāo)指標(biāo)體系。形成涵蓋16個(gè) 行 業(yè) 領(lǐng) 域、1200余項(xiàng)績效指標(biāo)的績效指標(biāo)庫。制發(fā)18類通用項(xiàng)目績效目標(biāo)模板，實(shí)現(xiàn)部門預(yù)算支出金額500萬元以上的項(xiàng)目績效目標(biāo)規(guī)范填報(bào)全覆蓋。

（三）齊抓共管，推行項(xiàng)目自評

推動項(xiàng)目單位自評，制定統(tǒng)一的績效評價(jià)自評體系和自評報(bào)告模板，對項(xiàng)目單位開展自評的內(nèi)容、方法、標(biāo)準(zhǔn)等做出明確具體的規(guī)定。自評單位對照年初批復(fù)的績效目標(biāo)，對績效目標(biāo)實(shí)際完成情況進(jìn)行自我評價(jià)，由主管部門匯總審核后報(bào)送市級財(cái)政部門進(jìn)行集中審核，并在績效評價(jià)中增設(shè)自評分?jǐn)?shù)，有效提高了預(yù)算主管部門配合的積極性，及項(xiàng)目績效目標(biāo)執(zhí)行質(zhì)量。

（四）整體聯(lián)動，增強(qiáng)重點(diǎn)評價(jià)

建立“上下聯(lián)動、整體推進(jìn)”工作機(jī)制，著重選擇民生部門和社會關(guān)注度高的重點(diǎn)、重大項(xiàng)目，更好地發(fā)揮評價(jià)結(jié)果對下一年度預(yù)算安排的參考作用。截至2018年，對70個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施重點(diǎn)評價(jià)，涉及財(cái)政資金344億元，涵蓋教育、農(nóng)業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房等重點(diǎn)民生領(lǐng)域。其中委托專家和第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施績效評價(jià)項(xiàng)目24個(gè)。

（五）獎優(yōu)罰劣，實(shí)現(xiàn)結(jié)果運(yùn)用

建立績效問責(zé)機(jī)制，建立了各區(qū)績效預(yù)算考核制度。天津16個(gè)區(qū)全部實(shí)行預(yù)算績效管理考核，對考核名次靠前的區(qū)財(cái)政局通報(bào)表彰。2018年，開展2017年度區(qū)級財(cái)政預(yù)算績效管理考核，設(shè)置涵蓋六方面的29項(xiàng)考核指標(biāo)，對16個(gè)區(qū)財(cái)政局預(yù)算績效管理工作進(jìn)行全面考評，并首次將考核結(jié)果通報(bào)各區(qū)人民政府，預(yù)算績效管理結(jié)果反饋機(jī)制初步形成。

二、其他省市先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)與做法借鑒

（一）先試先行，實(shí)現(xiàn)理念創(chuàng)新

北京為進(jìn)一步提高預(yù)算績效管理工作質(zhì)量，提升預(yù)算績效結(jié)果的有效性，創(chuàng)新地實(shí)施全過程預(yù)算績效管理。一是創(chuàng)新管理理念。開展預(yù)算績效成本預(yù)算試點(diǎn)，開創(chuàng)性地引入成本效益理念，將成本效益分析貫穿于預(yù)算績效管理全過程。二是加大事前評估。要求填報(bào)績效目標(biāo)的項(xiàng)目不少于部門預(yù)算項(xiàng)目的30%，提高預(yù)算績效管理覆蓋規(guī)模。對第二年預(yù)算項(xiàng)目開展事前評估，評估結(jié)果決定資金申報(bào)結(jié)果。三是加強(qiáng)結(jié)果應(yīng)用。將事前評估報(bào)告結(jié)論應(yīng)用于預(yù)算安排?？冃С杀绢A(yù)算試點(diǎn)的成本分析結(jié)果直接用于部門預(yù)算編制。市級部門抽取重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施績效評價(jià)，并將評價(jià)結(jié)果納入政府績效考評范圍。

（二）機(jī)制設(shè)計(jì)，推動制度創(chuàng)新

重慶為有效運(yùn)用監(jiān)督檢查結(jié)果和績效評價(jià)結(jié)果，激勵(lì)約束市級各部門、各區(qū)縣提高財(cái)政資金使用效益，出臺《重慶市市級預(yù)算安排與監(jiān)督檢查和績效評價(jià)結(jié)果掛鉤辦法》，對掛鉤機(jī)制在制度層面進(jìn)行具體明確。掛鉤機(jī)制分為與部門預(yù)算掛鉤、與轉(zhuǎn)移支付掛鉤、與政策和項(xiàng)目預(yù)算掛鉤三類。重點(diǎn)考核市級以上各類審計(jì)結(jié)果、績效評價(jià)結(jié)果和中央及市級財(cái)政部門的各類監(jiān)督檢查、考核的結(jié)果，實(shí)施綜合評價(jià)和單項(xiàng)評價(jià)。對排名靠前和靠后的部門或區(qū)縣進(jìn)行獎懲，按照整改要求和該專項(xiàng)資金管理辦法要求進(jìn)行整改。問題項(xiàng)目屬于非必需項(xiàng)目的，通過騰退調(diào)整等方式，縮減該項(xiàng)目支出規(guī)模直至取消。

（三）明確標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)建指標(biāo)體系

廣東省圍繞“全覆蓋、定標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)應(yīng)用、深融合、多創(chuàng)新”的工作思路，做細(xì)做實(shí)做好預(yù)算績效管理。一是實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效評價(jià)范圍全覆蓋。將項(xiàng)目支出自評范圍擴(kuò)大到所有專項(xiàng)資金。二是率先構(gòu)建預(yù)算績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系。制定印發(fā)《廣東省財(cái)政預(yù)算績效指標(biāo)庫》，收錄52個(gè)子類、277個(gè)資金用途、2589個(gè)績效指標(biāo)，在全國率先建立較為領(lǐng)先的預(yù)算績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系。三是建立績效結(jié)果硬約束機(jī)制。根據(jù)績效重點(diǎn)評價(jià)結(jié)果，對預(yù)算安排進(jìn)行壓減、調(diào)整；督促主管部門公開績效自評報(bào)告；落實(shí)績效目標(biāo)不合格不得納入預(yù)算要求；將一級項(xiàng)目績效目標(biāo)申報(bào)表和重點(diǎn)項(xiàng)目績效評價(jià)報(bào)告提交人大參閱。

三、天津預(yù)算績效管理結(jié)果運(yùn)用存在問題及原因

（一）存在問題及具體表現(xiàn)

近些年來，在人大決算審議和上級監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)，天津仍存在部分財(cái)政資金閑置沉淀、使用效率不高，財(cái)政資金管理上存在撥付進(jìn)度慢、管理不規(guī)范等情況。這些情況的產(chǎn)生，說明天津預(yù)算績效管理在制度設(shè)計(jì)、流程規(guī)范、結(jié)果運(yùn)用方面存在著不足和差距。具體來看，包括：

一是預(yù)算績效評估結(jié)果質(zhì)量不夠高。項(xiàng)目單位在項(xiàng)目申報(bào)環(huán)節(jié)中，制式表格中績效目標(biāo)填寫內(nèi)容過于簡單模糊，難以據(jù)此判斷預(yù)期效益和預(yù)算績效，績效目標(biāo)指標(biāo)庫建立尚不完善，定量、定性指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)還不夠明確，項(xiàng)目事前績效評估環(huán)節(jié)的結(jié)果質(zhì)量不夠高，尚不能直接作為決定預(yù)算編制的有效依據(jù)。

二是績效運(yùn)行監(jiān)控結(jié)果質(zhì)量不夠高。目前，天津績效運(yùn)行監(jiān)控責(zé)任主體和評判標(biāo)準(zhǔn)尚不完善，僅通過上報(bào)進(jìn)度報(bào)表進(jìn)行情況監(jiān)控的手段過于零散，不易開展行業(yè)橫向、時(shí)間縱向的對比，除非出現(xiàn)重大問題，否則難以對績效運(yùn)行監(jiān)控結(jié)果進(jìn)行反饋，實(shí)現(xiàn)對項(xiàng)目預(yù)算的及時(shí)調(diào)整或壓減、追加。

三是預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果質(zhì)量不夠高。預(yù)算績效評價(jià)中的重要環(huán)節(jié)之一為項(xiàng)目單位自評，自評結(jié)果的權(quán)威性和有效性易存在質(zhì)疑；財(cái)政部門開展預(yù)算績效評價(jià)中，被評價(jià)項(xiàng)目選取缺乏具體標(biāo)準(zhǔn)，缺乏可供行業(yè)橫向、時(shí)間縱向比較的足夠的評價(jià)規(guī)模；評價(jià)環(huán)節(jié)缺乏專家?guī)旃芾?，在專家的選取和確定環(huán)節(jié)易產(chǎn)生信任質(zhì)疑和結(jié)果質(zhì)疑；實(shí)施第三方評價(jià)過程中，第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)的規(guī)范管理和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)參差不齊，易導(dǎo)致對評價(jià)結(jié)果的質(zhì)疑。評價(jià)結(jié)果質(zhì)量不高，難以成為下一周期預(yù)算編制的基礎(chǔ)。

四是預(yù)算績效管理結(jié)果應(yīng)用質(zhì)量不高?？冃гu價(jià)結(jié)果向社會公開還做的不到位，很難形成社會監(jiān)督的氛圍；缺乏績效評價(jià)結(jié)果的具體運(yùn)用辦法，在預(yù)算管理應(yīng)用方式多為“加以利用”“優(yōu)先考慮”等的模糊表述，無明確的具體的數(shù)量上的懲治措施；評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用存在時(shí)滯，項(xiàng)目績效評價(jià)在項(xiàng)目完成后即下一年度進(jìn)行，而下一年度部門預(yù)算安排則需在當(dāng)年完成，這就意味著當(dāng)年的績效評價(jià)結(jié)果只能應(yīng)用于第三年的預(yù)算安排，若為一次性項(xiàng)目，則無法對其預(yù)算管理產(chǎn)生影響。

（二）原因分析

天津在探索開展實(shí)施預(yù)算績效管理工作上，雖有了一定的進(jìn)展和成效，但總體上仍處于起步階段，與要實(shí)現(xiàn)的全過程管理相比還存在很大差距。

一是重績效理念尚未牢固樹立。從當(dāng)前實(shí)際情況看，長期形成的“重評價(jià)、輕管理，重過程、輕結(jié)果”的觀念依然存在，預(yù)算單位在爭取預(yù)算額度上重視較高，而在提高資金使用效益、花錢問效上意識不足，制度改革深入推進(jìn)存在一定的思想阻礙。

二是信息化手段應(yīng)用尚不到位。信息數(shù)據(jù)庫建設(shè)不足，共建共享的數(shù)據(jù)庫和交流平臺尚未形成，在信息系統(tǒng)建設(shè)上尚未有成型、完善的模式，為預(yù)算績效管理提供的信息技術(shù)支撐作用還不強(qiáng)。信息化手段應(yīng)用不足，不能隨時(shí)得到相關(guān)信息，績效運(yùn)行監(jiān)控難以精準(zhǔn)實(shí)施。

三是全過程績效管理尚不完善。要實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理結(jié)果與預(yù)算管理的充分融合，前提要確保全過程管理各環(huán)節(jié)結(jié)果的高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)。天津全面實(shí)施預(yù)算績效管理制度剛剛起步，各項(xiàng)配套工作還尚在完善和銜接過程中，具體操作細(xì)則尚未出臺，部分工作環(huán)節(jié)開展缺乏操作規(guī)范。

四、政策建議

要實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理結(jié)果與預(yù)算管理掛鉤，前提是確保預(yù)算績效管理各個(gè)環(huán)節(jié)結(jié)果的真實(shí)、可靠，通過理順工作責(zé)任、梳理工作流程、加強(qiáng)外力管控等手段，重點(diǎn)解決當(dāng)前存在的事前績效評估、績效運(yùn)行監(jiān)控、績效評價(jià)應(yīng)用等各環(huán)節(jié)結(jié)果質(zhì)量不高的問題，進(jìn)而為有效構(gòu)建出預(yù)算績效管理結(jié)果與預(yù)算管理掛鉤機(jī)制打好基礎(chǔ)。

（一）提高管理結(jié)果質(zhì)量的政策建議

一是理順工作責(zé)任，深化績效理念。區(qū)政府和市級各部門是預(yù)算績效管理的責(zé)任主體，通過強(qiáng)化事前績效評估環(huán)節(jié)提升績效理念，從而認(rèn)識到績效在項(xiàng)目申報(bào)過程中的重要性，進(jìn)一步提升績效目標(biāo)填報(bào)的詳細(xì)度和準(zhǔn)確性；財(cái)政部門作為財(cái)政資金的管理部門，具有項(xiàng)目資金審批、資金撥付等職能，成立專門的預(yù)算績效管理部門，進(jìn)一步加強(qiáng)工作開展，落實(shí)管理責(zé)任。通過構(gòu)建專家?guī)?、?xiàng)目庫，規(guī)范第三方評價(jià)管理，理順財(cái)政職能，將財(cái)政部門當(dāng)前在預(yù)算績效管理工作中的“答卷人”身份轉(zhuǎn)為“閱卷人”，更加客觀有效地開展績效管理。對預(yù)算績效管理情況進(jìn)行信息公開，有利于實(shí)現(xiàn)外部監(jiān)督，提高責(zé)任各方的績效理念。

二是利用信息技術(shù)，有效借助外力。建立囊括各個(gè)行業(yè)專家的專家?guī)?，在績效評價(jià)開展時(shí)根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)進(jìn)行業(yè)內(nèi)專家隨機(jī)盲選，提高評價(jià)結(jié)果的權(quán)威性和有效性；搭建項(xiàng)目庫，實(shí)行項(xiàng)目滾動管理，按照量化指標(biāo)體系和專家評價(jià)進(jìn)行打分排序，并依次提供資金安排意見，提高財(cái)政資金使用透明度，方便于項(xiàng)目選取和外部監(jiān)督；打造績效管理信息系統(tǒng)，對資金流向、項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行即時(shí)監(jiān)控和動態(tài)監(jiān)管，形成預(yù)算、審批、撥付、使用、評價(jià)一體化的云管理系統(tǒng)，為專項(xiàng)資金的事中績效控制提供一個(gè)穩(wěn)定可靠并且有效的監(jiān)督和信息共享的工具，便于專項(xiàng)資金監(jiān)管過程中第三方機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)監(jiān)督和信息應(yīng)用。

三是夯實(shí)工作基礎(chǔ)，打造閉環(huán)體系。從制度層面強(qiáng)化全過程預(yù)算績效管理的整體設(shè)計(jì)，在事前績效評估、績效目標(biāo)設(shè)立、績效運(yùn)行監(jiān)控、預(yù)算績效評價(jià)、評價(jià)結(jié)果運(yùn)用等環(huán)節(jié)進(jìn)行閉環(huán)體系構(gòu)建，完善各環(huán)節(jié)的流程標(biāo)準(zhǔn)。在事前績效評估環(huán)節(jié)加強(qiáng)對績效目標(biāo)的審核，將績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)預(yù)期與預(yù)算編制進(jìn)行掛鉤；按照行業(yè)特點(diǎn)對績效目標(biāo)體系進(jìn)行完善，形成“共性指標(biāo)＋個(gè)性指標(biāo)”的指標(biāo)體系；對預(yù)算績效目標(biāo)落實(shí)情況和項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度開展“雙監(jiān)控”，及時(shí)調(diào)整或削減、追加預(yù)算；逐步形成規(guī)范的第三方預(yù)算績效評價(jià)，將項(xiàng)目評價(jià)費(fèi)的支付權(quán)收回財(cái)政部門，待財(cái)政部門對評價(jià)結(jié)果的真實(shí)有效性進(jìn)行審核確定后予以支付，保持第三方評價(jià)的客觀公正性；采取具有可操作性的結(jié)果運(yùn)用手段，實(shí)現(xiàn)結(jié)果與政策調(diào)整、預(yù)算安排等掛鉤。

（二）構(gòu)建“三掛鉤”機(jī)制的政策建議

在確定預(yù)算績效管理結(jié)果的真實(shí)有效的基礎(chǔ)上，依據(jù)預(yù)算管理流程，借鑒其他省市先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，以全面實(shí)施預(yù)算績效管理為關(guān)鍵點(diǎn)和突破口，解決存在的突出問題，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金使用效益最大化，建議構(gòu)建預(yù)算績效管理結(jié)果與預(yù)算管理的“三掛鉤”機(jī)制。

一是建立事前績效評估結(jié)果和預(yù)算編制的掛鉤機(jī)制。借鑒北京事前績效評估的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)對中介機(jī)構(gòu)和行業(yè)專家對績效的評估作用，實(shí)現(xiàn)績效評估前置于項(xiàng)目實(shí)施；借鑒廣東省績效目標(biāo)編制經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)天津市產(chǎn)業(yè)、行業(yè)特點(diǎn)，組織編制完善的績效目標(biāo)庫。按照目前預(yù)算編制采取的“二上二下”流程，要求各項(xiàng)目部門上報(bào)預(yù)算的同時(shí)，將項(xiàng)目的績效目標(biāo)、績效預(yù)期進(jìn)行一并報(bào)送，財(cái)政部門、人大對其進(jìn)行一并審閱、調(diào)整、批準(zhǔn)。若項(xiàng)目績效評估結(jié)果不支持項(xiàng)目開展，則不能將項(xiàng)目列入當(dāng)年預(yù)算，這個(gè)環(huán)節(jié)的結(jié)果運(yùn)用能有效解決一次項(xiàng)目難以對預(yù)算管理產(chǎn)生影響的問題，有利于實(shí)現(xiàn)預(yù)算精準(zhǔn)編制，剔除不必要的資金支出，避免形成財(cái)政資金沉淀。

二是建立績效運(yùn)行監(jiān)控結(jié)果和預(yù)算調(diào)整的掛鉤機(jī)制。對績效目標(biāo)落實(shí)情況和項(xiàng)目執(zhí)行情況實(shí)施“雙監(jiān)控”，打造績效管理信息系統(tǒng)與預(yù)算指標(biāo)管理系統(tǒng)、政府采購系統(tǒng)、國庫集中支付系統(tǒng)等的互聯(lián)互通，直觀對比分析項(xiàng)目執(zhí)行過程中存在的問題，實(shí)行“紅綠燈”分級預(yù)警機(jī)制。對客觀因素導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢或績效目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)的，實(shí)行黃牌警告，實(shí)事求是及時(shí)調(diào)整預(yù)算和績效目標(biāo)；若發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重問題，包括預(yù)算執(zhí)行偏差較大、造成重大浪費(fèi)、項(xiàng)目開展質(zhì)量極差等情況，需“紅牌罰下”，暫時(shí)停止項(xiàng)目實(shí)施，將預(yù)算撥付調(diào)減或停止，實(shí)施糾偏止損。

三是建立預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果和預(yù)算安排的掛鉤機(jī)制。對經(jīng)常性項(xiàng)目而言，預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果將對其預(yù)算資金的后續(xù)撥付及第二年項(xiàng)目預(yù)算編制產(chǎn)生影響，評價(jià)結(jié)果較好的可繼續(xù)安排，評價(jià)結(jié)果較差則將削減預(yù)算甚至取消；擴(kuò)大預(yù)算績效評價(jià)項(xiàng)目覆蓋面，參考重慶市先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，具體化獎懲制度，將當(dāng)年開展的預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果和區(qū)級及以上審計(jì)結(jié)果按照等級進(jìn)行綜合計(jì)分，納入?yún)^(qū)縣及市級部門預(yù)算管理考核，分別按照排名進(jìn)行獎優(yōu)罰劣。對于評價(jià)排名前3名、后3名的部門及區(qū)縣，按總體項(xiàng)目資金安排的5%進(jìn)行獎勵(lì)或懲罰，其中市級部門不超過500萬元，區(qū)縣不超過2000萬元。對評價(jià)靠后的給予通報(bào)批評，同時(shí)調(diào)低部門或區(qū)的績效考核成績。