非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度內(nèi)涵和經(jīng)濟(jì)分析

◎文/李 娜

一、引言

近年來(lái)，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不斷發(fā)展完善。截至2018年末，全國(guó)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為94293萬(wàn)人，比2017年增加了2745萬(wàn)人，其中城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)為41902萬(wàn)人，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)為52392萬(wàn)人。2019年末，城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民參保人數(shù)分別為43482萬(wàn)人和53266萬(wàn)人，同比增加3.7%和1.7%。就目前來(lái)看，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)已經(jīng)超過(guò)9億人，覆蓋面超過(guò)了90%。

隨著人口老齡化加劇，我國(guó)老年撫養(yǎng)比由2000年的9.9%上升至2019年的17.8%，最直接的結(jié)果是年輕一代的養(yǎng)老壓力倍增，給現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度帶來(lái)挑戰(zhàn)。2019年我國(guó)60歲以上老年人口為25388萬(wàn)人，占比18.2%，65歲以上為17603萬(wàn)人，占比12.6%，相比較2018年，60歲以上占比增加0.2%，但是65歲及其以上則增加了0.7%，可以預(yù)見(jiàn)未來(lái)我國(guó)的老齡化趨勢(shì)將會(huì)愈加嚴(yán)峻。面對(duì)如此龐大的養(yǎng)老群體下不同的養(yǎng)老需求，促使我國(guó)的養(yǎng)老方式逐步演變，由傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老到社會(huì)養(yǎng)老再到現(xiàn)階段提倡的“互聯(lián)網(wǎng)+”下的智能養(yǎng)老，養(yǎng)老方式在日益更新，但總體而言我國(guó)大部分老人仍然選擇家庭養(yǎng)老。經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步帶動(dòng)老年群體對(duì)日常照料、生活看管、精神慰藉等方面的需求逐年增加，更加傾向高質(zhì)量高水平的養(yǎng)老生活，這不僅是家庭需要獨(dú)立承擔(dān)，政府也應(yīng)發(fā)揮服務(wù)型的主體功能，即提高養(yǎng)老保險(xiǎn)保障水平。但是，當(dāng)前我國(guó)部分省份的養(yǎng)老基金已入不敷出，養(yǎng)老財(cái)政壓力逐年上漲，尋求實(shí)現(xiàn)全民覆蓋、多層次養(yǎng)老、滿(mǎn)足老年群體基本生活需求的養(yǎng)老體系迫在眉睫。非繳費(fèi)型養(yǎng)老金是相對(duì)于繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度而言，由于發(fā)展較晚，我國(guó)對(duì)于非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度關(guān)注度并不高，且相關(guān)文獻(xiàn)數(shù)量較少，研究也處于初始階段。但非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度是實(shí)現(xiàn)全民覆蓋、保障老年人基本生活需要、完善我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的重要突破口，因此探討選擇非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度分析其財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性顯得尤為重要。

二、文獻(xiàn)綜述

在中國(guó)社科院社會(huì)保障論壇會(huì)《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2019》發(fā)布會(huì)上，鄭秉文（2019）指出我國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（下文簡(jiǎn)稱(chēng)“城居保”）由新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)合并而來(lái)，在最開(kāi)始構(gòu)建的新農(nóng)保中就具有一定的非繳費(fèi)型特點(diǎn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌部分是空賬，其資金完全來(lái)自政府的轉(zhuǎn)移支付。針對(duì)當(dāng)前的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，李迎生（2014）指出這屬于“碎片化”普惠性質(zhì)的養(yǎng)老保險(xiǎn)，與基本公共服務(wù)均等化還存在很大差距。當(dāng)前我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是由城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)兩大塊組成，這在一定程度上實(shí)現(xiàn)制度上的全覆蓋，但并未實(shí)現(xiàn)全民覆蓋。2019年我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面超過(guò)了90%，這個(gè)數(shù)據(jù)顯示基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍難以再擴(kuò)大，同時(shí)由于存在城鄉(xiāng)二元體系，并且多元化多方位多形式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)非正規(guī)就業(yè)群體擴(kuò)大，因此養(yǎng)老保險(xiǎn)還會(huì)面臨人員覆蓋面低、養(yǎng)老待遇激勵(lì)性差以及待遇保障不足等主要問(wèn)題。在當(dāng)前人口老齡化愈發(fā)嚴(yán)峻的背景下，更有必要探討非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度。

李清宜、房連泉（2020）通過(guò)對(duì)建立社會(huì)養(yǎng)老金國(guó)家的實(shí)施效果分析，在67個(gè)建立社會(huì)養(yǎng)老金的國(guó)家中覆蓋60歲以上人口的平均水平是34%，且26個(gè)國(guó)家的養(yǎng)老金待遇水平低于國(guó)際貧困線(xiàn)規(guī)定的1.9美元一天，可以看出社會(huì)養(yǎng)老金的待遇水平較低，且主要針對(duì)解決極度貧困問(wèn)題，整體可發(fā)揮出減貧的放大效應(yīng)。但當(dāng)提到是否會(huì)與就業(yè)相關(guān)的養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)生沖突，作者指出應(yīng)給予保留做好兩者之間銜接。張思峰、李敏（2018）通過(guò)分析當(dāng)前我國(guó)“統(tǒng)賬結(jié)合”型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不公平、不可持續(xù)以及政府承擔(dān)無(wú)限責(zé)任的缺陷，提出應(yīng)該從三方面入手建立多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，包括構(gòu)建國(guó)家可承擔(dān)的非繳費(fèi)型基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度。非繳費(fèi)型養(yǎng)老金財(cái)政的可持續(xù)方面是值得深究的問(wèn)題，邊恕、孫雅娜（2016）通過(guò)動(dòng)態(tài)指數(shù)調(diào)整，選用三個(gè)不同方案計(jì)算得到2020年普惠制養(yǎng)老金給付水平占2012年中央財(cái)政收支水平的比例平均為0.4%左右，即認(rèn)為政府有能力承擔(dān)普惠制財(cái)政壓力。同樣認(rèn)為政府有能力承擔(dān)財(cái)政支出的聶愛(ài)霞、朱火云（2015）采 用ELES模 型 確定非繳費(fèi)型待遇標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)對(duì)比普惠制和調(diào)查型兩種不同模式，認(rèn)為在普惠制下我國(guó)2015年財(cái)政補(bǔ)貼占當(dāng)年財(cái)政收入的1.5%～0.72%之間，財(cái)政負(fù)擔(dān)率呈現(xiàn)“W”型趨勢(shì)，即財(cái)政支出具有良好的可持續(xù)性。周俊山、尹銀（2012）測(cè)算在2010—2050年間，國(guó)家投入的非繳費(fèi)型補(bǔ)助呈倒U型，面對(duì)不同年齡階段的老年人采取3種不同補(bǔ)助方案，計(jì)算得到財(cái)政補(bǔ)助占GDP的比重均不到1個(gè)百分點(diǎn)，即認(rèn)為我國(guó)是有能力建立非繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)并且不會(huì)造成財(cái)政壓力。李時(shí)華（2010）從非繳費(fèi)型養(yǎng)老制度安排和可行性入手，論述普惠制養(yǎng)老保險(xiǎn)的優(yōu)點(diǎn)，對(duì)于提高農(nóng)村居民的消費(fèi)，減少家庭貧困有較強(qiáng)的可行性。同時(shí)提出可專(zhuān)門(mén)授權(quán)某一機(jī)構(gòu)全權(quán)負(fù)責(zé)管理非繳費(fèi)型養(yǎng)老金，保障制度運(yùn)行效率和安全性。張松（2009）基于當(dāng)時(shí)的社會(huì)背景強(qiáng)調(diào)要保護(hù)農(nóng)民利益，而整個(gè)社會(huì)養(yǎng)老保障的阻力則是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。由于農(nóng)民數(shù)量較多，受教育程度普遍較低，農(nóng)村的發(fā)展應(yīng)該以普惠制為基礎(chǔ)使之有別于社會(huì)救濟(jì)，同時(shí)因?yàn)轲B(yǎng)老金資金支出受財(cái)政收入影響，則應(yīng)該重新審視定位政府間權(quán)責(zé)關(guān)系，合理劃分，確保資金主要來(lái)源渠道和資金支出主體，也可對(duì)人口老齡化嚴(yán)峻的地方予以資金轉(zhuǎn)移，加快農(nóng)村養(yǎng)老發(fā)展。陳冬梅、黃欣怡（2018）從男女性別差異入手，認(rèn)為無(wú)論是覆蓋率、待遇水平等方面女性指標(biāo)均弱于男性，這與勞動(dòng)力市場(chǎng)能力無(wú)關(guān)，作者認(rèn)為短期內(nèi)縮小男女差異的措施即是實(shí)行普惠制非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度，保障女性待遇水平。

非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度在我國(guó)并非真正實(shí)行，部分學(xué)者通過(guò)分析國(guó)外實(shí)行非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的國(guó)家策略，給予我國(guó)一定的借鑒經(jīng)驗(yàn)。房連泉（2014）對(duì)比了拉美地區(qū)不同國(guó)家的繳費(fèi)型養(yǎng)老金和非繳費(fèi)型養(yǎng)老金數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)引入繳費(fèi)型個(gè)人賬戶(hù)時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面由平均38%下降至27%，而引入非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度后，對(duì)于農(nóng)村地區(qū)的覆蓋面和降低老年貧困率都起到了積極作用。孫潔、孫守紀(jì)（2013）選擇了實(shí)施同一種類(lèi)但不同類(lèi)型的非繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)國(guó)家，對(duì)比調(diào)查型的美國(guó)和普惠型的加拿大，發(fā)現(xiàn)前者受益人口和支出規(guī)模要小于后者，除去兩個(gè)國(guó)家制度因素等的不同，普惠制的老年計(jì)劃減貧效果更好。王敏、王淑清（2019）在對(duì)格魯吉亞調(diào)查中也肯定了普惠制非繳費(fèi)型養(yǎng)老金的積極作用，但同時(shí)面對(duì)人口老齡化加速以及財(cái)政增速放緩的困境，提出可將普惠型的養(yǎng)老金轉(zhuǎn)變?yōu)榧矣?jì)調(diào)查型的養(yǎng)老金，既可以保障困難群體生活，也可以減輕財(cái)政支出壓力，提高養(yǎng)老金財(cái)政支出的持續(xù)性。

目前我國(guó)有關(guān)非繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)的文獻(xiàn)研究相對(duì)較少，大都停留在非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度述評(píng)以及綜合比較國(guó)外實(shí)行的經(jīng)驗(yàn)借鑒，但面對(duì)當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋不足、待遇較低等問(wèn)題，越來(lái)越多的學(xué)者認(rèn)識(shí)到在當(dāng)前社會(huì)背景探討非繳費(fèi)型養(yǎng)老金的必要性（鄭秉文、朱俊生、高培勇等）。隨著養(yǎng)老壓力的增加，論述非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的內(nèi)涵以及證明它的經(jīng)濟(jì)可行性已是當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的突破口，對(duì)完善我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)層次體系具有借鑒意義。

三、非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的內(nèi)涵分析

非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度追其根源是1891年在丹麥建立的專(zhuān)門(mén)針對(duì)60歲以上老人，提供免費(fèi)養(yǎng)老金費(fèi)用以保證老年人生活水平的制度，之后法國(guó)、愛(ài)爾蘭以及一些發(fā)展中國(guó)家印度、南非等也相繼建立起非繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)。非繳費(fèi)型和繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度同時(shí)發(fā)展，但由于非繳費(fèi)型養(yǎng)老金是直接采用國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)的特點(diǎn)，最初是在發(fā)達(dá)國(guó)家興起，因?yàn)樗鼈兏心芰Τ袚?dān)支出費(fèi)用，后來(lái)越來(lái)越多的發(fā)展中國(guó)家也相繼建立起非繳費(fèi)型制度。在發(fā)展中國(guó)家的實(shí)踐中，非繳費(fèi)型養(yǎng)老金也被證明在縮小城鄉(xiāng)差距和農(nóng)村扶貧方面起到重要作用（房連泉），盡管這些發(fā)展中國(guó)家的政治體制、人文環(huán)境等方面有所不同，但是大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家發(fā)展非繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)的最終目標(biāo)是一致的，即達(dá)到全民參保、保障老年群體生活水平以及促進(jìn)社會(huì)公平，非繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)尤其有助于低收入者和城市非正規(guī)就業(yè)群體的老年生活保障。我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金計(jì)算的平均給付期限為139個(gè)月，但隨著人口老齡化加劇，對(duì)于未來(lái)超出養(yǎng)老保險(xiǎn)基本給付期限的高齡老人或被養(yǎng)老保險(xiǎn)繳納排除在外的部分居民，其養(yǎng)老生活保障則是棘手問(wèn)題。因此借鑒發(fā)展中國(guó)家非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)迎接老齡化的到來(lái)、完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度層次有重要意義。

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度整體可劃分為繳費(fèi)型和非繳費(fèi)型，非繳費(fèi)型又可分為兩種類(lèi)型，條件型養(yǎng)老金和普惠制養(yǎng)老金。美國(guó)和加拿大的養(yǎng)老保險(xiǎn)雖均屬于非繳費(fèi)型養(yǎng)老金，但代表不同的類(lèi)型，因此生活保障作用效果也不相同。條件型養(yǎng)老金需要政府及時(shí)掌握居民家庭經(jīng)濟(jì)水平，大部分國(guó)家采用居民的收入水平作為門(mén)檻，對(duì)于低于設(shè)置的收入水平群體的老人給予資金補(bǔ)助，有的國(guó)家則是以家庭總體擁有的資產(chǎn)水平作為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，而楊娟（2010）認(rèn)為在發(fā)展中國(guó)家應(yīng)該以是否擁有稀缺消費(fèi)品作為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)更合適。但是條件型非繳費(fèi)型養(yǎng)老金存在缺陷，條件設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)越多樣化，政府承擔(dān)的壓力越大，即為進(jìn)行此項(xiàng)調(diào)查付出的人工成本、執(zhí)行成本以及管理成本就會(huì)越高，居民對(duì)政府的要求也就更高，反而會(huì)增加財(cái)政負(fù)擔(dān)，不利于非繳費(fèi)型養(yǎng)老金最初目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。其次，門(mén)檻條件設(shè)置存在困難，不同地區(qū)不同年齡階段老人的實(shí)際狀況評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)并非一致，會(huì)導(dǎo)致評(píng)判過(guò)程中腐敗現(xiàn)象滋生，違規(guī)獲取領(lǐng)取老人養(yǎng)老金的資格。而普惠型非繳費(fèi)型養(yǎng)老金指的是不考慮參保者性別、收入、家庭經(jīng)濟(jì)、是否參加養(yǎng)老保險(xiǎn)等因素，只要年齡達(dá)到參保要求即可享受政府財(cái)政補(bǔ)助。丹麥在1981年建立實(shí)行以老人60歲為門(mén)檻享受養(yǎng)老金補(bǔ)助，科索沃規(guī)定的老人領(lǐng)取期限為65歲，墨西哥則是70歲。普惠制養(yǎng)老金屬于面向所有老年群體，設(shè)置相應(yīng)年齡以上的老年人均可享受補(bǔ)助，執(zhí)行成本低且操作方便，也不存在經(jīng)濟(jì)人格歧視等問(wèn)題。但由于普惠制覆蓋人群范圍廣泛，一般而言，普惠制養(yǎng)老金水平的年齡要求會(huì)高于條件型養(yǎng)老金，而由于財(cái)政負(fù)擔(dān)，其養(yǎng)老金待遇水平則顯著會(huì)低于后者。

非繳費(fèi)型養(yǎng)老金本質(zhì)講是一種純粹的轉(zhuǎn)移收入分配，以收入再分配為目標(biāo)（周俊山、尹銀）促進(jìn)社會(huì)公平，滿(mǎn)足老年群體基本生活需求，因此在擴(kuò)大養(yǎng)老金覆蓋人群范圍、減少老年貧困方面發(fā)揮重要作用。非繳費(fèi)型養(yǎng)老金在一國(guó)實(shí)踐的基礎(chǔ)是養(yǎng)老金制度的必要性和經(jīng)濟(jì)性，也可稱(chēng)為待遇充足性。必要性的特點(diǎn)如前文論述，相比較條件型非繳費(fèi)型養(yǎng)老金，普惠制養(yǎng)老金更具有實(shí)施的可行性和必要性，擴(kuò)大老年受益群體，增強(qiáng)老年群體歸屬感和幸福感，不斷完善當(dāng)前的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。非繳費(fèi)型養(yǎng)老金的經(jīng)濟(jì)性則取決于一國(guó)財(cái)政的可持續(xù)性，主要影響因素是領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)和養(yǎng)老金待遇水平，這就要求一國(guó)具有較強(qiáng)的財(cái)政能力，包括基本的融資能力和融資水平以及資金保值增值能力，更深層次講也受到稅收管理能力的影響，因此判斷一國(guó)能否實(shí)施非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度，依賴(lài)于該國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和老年人口發(fā)展趨勢(shì)（周俊山、朱云山等）。

在《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2019》發(fā)布會(huì)上，高培勇（2019）提出當(dāng)前非繳費(fèi)型養(yǎng)老金最根本的問(wèn)題就是其性質(zhì)定位問(wèn)題，可以把它視作中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的一個(gè)產(chǎn)物。對(duì)于非繳費(fèi)型養(yǎng)老金，更傾向于按照政府對(duì)特殊群體的生活保障定位這種公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。朱俊生（2019）指出2017、2018年中國(guó)養(yǎng)老三大支柱（基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)年金和個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)）占GDP的比重為8.5%，而排在全球第一位的荷蘭則超過(guò)200%，很顯然當(dāng)前的養(yǎng)老金體系遠(yuǎn)不足以應(yīng)對(duì)人口老齡化加劇帶來(lái)的影響，因此更有必要探討非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度。非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的性質(zhì)定位對(duì)老年生活影響尤為重要。我國(guó)城居保制度雖然同時(shí)具備“繳費(fèi)型”和“非繳費(fèi)型”兩種特質(zhì)，但如果模糊兩者界限則會(huì)適得其反。未來(lái)如果要發(fā)展非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度，其性質(zhì)定義要明確，齊傳鈞（2019）認(rèn)為完善城居保制度的本質(zhì)屬性應(yīng)該屬于“福利”性質(zhì)而非“保險(xiǎn)”性質(zhì)，因此借助非繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老金全覆蓋是必要手段。

四、非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的經(jīng)濟(jì)性分析

我國(guó)人口基數(shù)大，且老年人口比重逐年增長(zhǎng)。2019年60歲以上老年人口占比達(dá)到18.2%；同時(shí)隨著醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)逐步發(fā)展成熟，人均預(yù)期壽命也在增加，2018年WTO統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示中國(guó)人均預(yù)期壽命76.4歲，2020年人均預(yù)期壽命將提高到77.3歲。當(dāng)前我國(guó)退休年齡為60歲，隨著人均壽命的增加，非繳費(fèi)型養(yǎng)老金財(cái)政負(fù)擔(dān)能力及資金的可持續(xù)性是最受關(guān)注的問(wèn)題。

非繳費(fèi)型養(yǎng)老金財(cái)政支出取決于老年人口數(shù)量和養(yǎng)老金補(bǔ)助水平。在老年人口數(shù)量方面，文章借鑒陳艷枚、劉子峰等人（2018）預(yù)測(cè)的2015—2050年 老 年 人 口 數(shù)據(jù)。預(yù)測(cè)顯示，在2030年60歲以上老人將達(dá)到39849萬(wàn)人，80歲以上則達(dá)到6307萬(wàn)人；當(dāng)?shù)?050年時(shí)，60歲以上老人將達(dá)到49818萬(wàn)人，80歲以上的老人將逼近13273萬(wàn)人。顯然，未來(lái)如此龐大的老齡群體將會(huì)帶來(lái)嚴(yán)峻的養(yǎng)老問(wèn)題和養(yǎng)老壓力。在領(lǐng)取養(yǎng)老金補(bǔ)助水平方面，2015年我國(guó)貧困線(xiàn)約為2800元，這個(gè)數(shù)據(jù)在2016年時(shí)達(dá)到了3000元，但目前我國(guó)整體的的貧困線(xiàn)仍然是以2011年的2300元（農(nóng)村居民家庭人均純收入）不變價(jià)為基準(zhǔn)進(jìn)行測(cè)量各類(lèi)數(shù)據(jù)。當(dāng)前國(guó)際貧困線(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn)是一人一天1.9美元，相比較而言，我國(guó)的貧困標(biāo)準(zhǔn)還是偏低。為實(shí)現(xiàn)2020年全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，最重要也是最需先完成的即是消除基本貧困人口，同時(shí)保障居民一定生活水平。因此綜上考慮，文章選取2600元作為年人均補(bǔ)助，以此為基礎(chǔ)設(shè)置兩種方案，計(jì)算預(yù)測(cè)2020年至2050年間的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金補(bǔ)助總額及占比大小。

（一）非繳費(fèi)型養(yǎng)老金支出總額預(yù)測(cè)

基于上述分析，本文考慮兩種方案：

方案一：針對(duì)60歲以上老年人每人每年補(bǔ)助2600元。

方案二：針對(duì)60到79歲之間的老年人每人每年補(bǔ)助2600元，80歲 以 上 老 年人則將補(bǔ)助提高至3900元。

兩種方案的出發(fā)點(diǎn)均是基于在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背景下，老年群體應(yīng)共享發(fā)展成果，根據(jù)年齡不同階段設(shè)置不同的補(bǔ)助金額，非繳費(fèi)型養(yǎng)老金財(cái)政補(bǔ)助也應(yīng)隨著年齡增長(zhǎng)相應(yīng)提高，提高比例的影響因素又主要包括經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、工資增長(zhǎng)率等。2017年、2018年我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率分別為6.9%和6.6%，2018年城鎮(zhèn)非私營(yíng)單位就業(yè)從業(yè)人員工資扣除價(jià)格因素后實(shí)際增長(zhǎng)8.7%，私營(yíng)單位工資增長(zhǎng)6.1%。綜上考慮，文章假設(shè)將按照每年5%的增長(zhǎng)率提高養(yǎng)老金補(bǔ)助待遇，預(yù)測(cè)2020年至2050年間非繳費(fèi)型養(yǎng)老金支出數(shù)據(jù)。

兩種方案下的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金支出負(fù)擔(dān)如圖1所示，在方案一和方案二中，非繳費(fèi)型養(yǎng)老金財(cái)政支出總額均是逐年上漲，但兩種方案支出差額由初始基本相等到逐漸擴(kuò)大，同時(shí)發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老金支出的增長(zhǎng)速度先增后緩，在2035年速度達(dá)到最大后，隨之呈現(xiàn)逐年放緩趨勢(shì)，這與我國(guó)老齡人口趨勢(shì)以及國(guó)內(nèi)生育率變化密切相關(guān)。

（二）非繳費(fèi)型養(yǎng)老金支出占財(cái)政收入比重

文章選取2010年至2019年我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和財(cái)政收入數(shù)據(jù)，通過(guò)回歸分析得知，兩者存在顯著的線(xiàn)性關(guān)系。同時(shí)預(yù)測(cè)未來(lái)30年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，根據(jù)線(xiàn)性關(guān)系計(jì)算財(cái)政收入，進(jìn)而得到非繳費(fèi)型養(yǎng)老金支出在財(cái)政收入中占比權(quán)重。

文章在世界銀行預(yù)測(cè)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率和前人研究的基礎(chǔ)之上，假設(shè)2025年以前我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率保持年均6%的速度，2026年至2035年間保持5%的增長(zhǎng)速度，2036年至2050年間保持年均4%的增長(zhǎng)速度，綜上通過(guò)不同時(shí)間段的增長(zhǎng)速度計(jì)算國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和財(cái)政支出占比，進(jìn)而得到養(yǎng)老金支出占比。結(jié)果如圖2所示。

從圖2中看出，方案一養(yǎng)老金財(cái)政支出占比大概在0.23%～0.34%之間，2030年養(yǎng)老金財(cái)政支出占比達(dá)到最高，之后占比有所下降。方案二中養(yǎng)老金財(cái)政占比大概在0.26%～0.37%之間，整體支出占比高于方案一，但同樣在2030年達(dá)到最高，隨后下降，整體呈現(xiàn)“倒U”型結(jié)構(gòu)。兩種方案的占比差在2020年至2050年間較為平滑，方案二在養(yǎng)老金補(bǔ)助待遇設(shè)置上，區(qū)分高齡老人和低齡老人，針對(duì)性地根據(jù)老人不同年齡層次提高待遇水平，更符合未來(lái)人口老齡化加劇、人均預(yù)期壽命上升環(huán)境下需保障老年群體的養(yǎng)老生活水平。

從圖中看出，方案一和方案二計(jì)算的養(yǎng)老金財(cái)政支出占比總體水平均不到1個(gè)百分點(diǎn)，這說(shuō)明我國(guó)有財(cái)政能力建立非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度，保障老年群體生活水平。

圖1非繳費(fèi)型養(yǎng)老金支出

圖2養(yǎng)老金支出占比

五、研究結(jié)論和建議

文章從養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋視角出發(fā)，論述了非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度概念，認(rèn)為非繳費(fèi)型養(yǎng)老金是體現(xiàn)政府兜底作用的“福利”支出，在我國(guó)人口老齡化背景下制度具有存在的適用性；同時(shí)依據(jù)老年人基本生活需求，設(shè)計(jì)不同年齡層次的養(yǎng)老金補(bǔ)貼數(shù)額，通過(guò)預(yù)測(cè)計(jì)算得出2020年至2050年兩種方案的養(yǎng)老金支出占財(cái)政收入之比均小于0.5%，符合國(guó)際支出標(biāo)準(zhǔn)，因此認(rèn)為我國(guó)有足夠的財(cái)政基礎(chǔ)，可在全國(guó)范圍內(nèi)建立非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度。

非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度性質(zhì)定位屬于福利范疇，是政府針對(duì)特定人群的一項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支出，這對(duì)于緩解我國(guó)養(yǎng)老壓力具有顯著意義。在已建立非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的西方國(guó)家中，也被證實(shí)此項(xiàng)制度在保障老年生活和減少老年貧困方面發(fā)揮重要作用。但目前我國(guó)對(duì)于非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度還處于理論研究和提倡構(gòu)建初級(jí)階段，未來(lái)還需較長(zhǎng)時(shí)間證明建立此項(xiàng)制度的急迫性，通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移完善當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，建立多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

中國(guó)社科院發(fā)布的《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2019》適時(shí)提出探討非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的中國(guó)道路，這對(duì)分析當(dāng)前基本養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的問(wèn)題以及未來(lái)發(fā)展方向提出理念上的轉(zhuǎn)變。由于目前我國(guó)正處于非繳費(fèi)型養(yǎng)老金正式提出的構(gòu)想初期，應(yīng)積極借鑒其他制度流程，可采取先試點(diǎn)后推行的辦法逐步推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全民覆蓋，建立非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度，并逐步提高待遇水平，爭(zhēng)取早日實(shí)現(xiàn)國(guó)際1.9美元一天的標(biāo)準(zhǔn)，讓經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果惠及全民。為實(shí)現(xiàn)到2020年底養(yǎng)老保險(xiǎn)全民覆蓋的目標(biāo)，應(yīng)該先以較低水平為標(biāo)準(zhǔn)保障老年人基礎(chǔ)生活，在制度推進(jìn)的基礎(chǔ)上逐步提高生活質(zhì)量，提升老年生活滿(mǎn)足感。同時(shí)，非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的實(shí)施并不是簡(jiǎn)單取締繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)，由于我國(guó)人口基數(shù)龐大，對(duì)養(yǎng)老需求較高且需求層次不同，因此非繳費(fèi)型應(yīng)該和繳費(fèi)型養(yǎng)老金互補(bǔ)并進(jìn)，同時(shí)并存，應(yīng)該做好兩者之間的銜接關(guān)系，衡量各自區(qū)域比重，確保福利性質(zhì)的非繳費(fèi)型和保險(xiǎn)性質(zhì)的繳費(fèi)型養(yǎng)老金共同致力于完善我國(guó)多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，擴(kuò)大群體覆蓋面，提高居民滿(mǎn)足感。

同時(shí)，在摸索建立非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度過(guò)程中，完善養(yǎng)老金的個(gè)人賬戶(hù)制度，針對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)以外的老年群體實(shí)施福利性財(cái)政補(bǔ)助。通過(guò)完善當(dāng)前具有非繳費(fèi)型特點(diǎn)的城居保制度，構(gòu)建非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度，實(shí)現(xiàn)全民覆蓋、待遇水平提高的養(yǎng)老目標(biāo)。非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的資金來(lái)源于政府各項(xiàng)稅收，這對(duì)國(guó)家稅收征管能力和征管水平有較高要求，積極探索實(shí)現(xiàn)稅收征管現(xiàn)代化水平，制定養(yǎng)老金支出預(yù)算，嚴(yán)格按照計(jì)劃實(shí)施，保障資金合理高效利用。同時(shí)應(yīng)該借鑒基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌集渠道，實(shí)現(xiàn)支出主體多元化，可以將市場(chǎng)主體、非營(yíng)利組織、公益組織等引入非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度發(fā)展過(guò)程中，擴(kuò)大稅收來(lái)源領(lǐng)域，保障資金穩(wěn)定性和可持續(xù)性，為建立非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度做準(zhǔn)備。