公立高校師德失范處理行為的法律性質(zhì)及其救濟

李一葦

（復旦大學，上海200433）

教師肩負教書育人的使命。近來，關于高校教師師德方面的負面報道引起了社會的廣泛關注。教育部通過制發(fā)《關于高校教師師德失范行為處理的指導意見》（下稱“指導意見”）建立了師德失范處理機制。但是，按照“指導意見”的規(guī)定，即使是對于情節(jié)較輕的師德失范行為，也至少要取消相關資格2年，其中取消職稱評審、推優(yōu)評先、表彰獎勵、科研和人才項目等方面資格的規(guī)定，在2019年底頒布的《關于加強和改進新時代師德師風建設的意見》中再次予以強調(diào)。這對高校教師的學術性權(quán)利產(chǎn)生了較大影響，其影響甚至重于行政處分，實踐中已引發(fā)了輿論討論，而橫向檢索司法案例卻發(fā)現(xiàn)法院對涉及高校教師職稱、崗位聘用、處分等不服的案件，均形成了不予受理的同一立場。

當前，高校教師科學研究自由的現(xiàn)實支撐不斷受限，而面對這種局限，進行合法權(quán)利救濟的途徑卻相當狹窄。當下，高校法治建設缺位，很容易出現(xiàn)師德失范處理實體依據(jù)不足，程序不正當?shù)默F(xiàn)象。這會引發(fā)教師“人人自危”的擔憂，根本上影響大學的核心功能。因而，研究師德失范處理這樣帶有明顯公權(quán)力特征、且對教師合法權(quán)利產(chǎn)生重要影響制度的性質(zhì)和救濟，對教師權(quán)利保護具有十分重要的作用。本文將在梳理公立高校師德失范處理行為的形成過程的基礎上，重點分析“指導意見”的性質(zhì)，從而明確公立高校師德失范處理行為的法律性質(zhì)，并對教師的權(quán)利救濟途徑進行討論。

一、公立高校師德失范處理制度的形成過程

（一）新時代前的師德處理制度

2000年前的師德要求主要以法律的形式呈現(xiàn)，政策措施相對較少。1994年施行的《教師法》從正面規(guī)定了教師的義務包括“遵守職業(yè)道德”“為人師表”“良好的思想品德”是取得教師資格的必要條件；從反面規(guī)定了“品行不良、侮辱學生，影響惡劣”的教師可以給予處分直至解聘。1995年的《教師資格條例》規(guī)定對“品行不良、侮辱學生，影響惡劣”的教師“撤銷資格”。1999年的《高等教育法》明確道德素質(zhì)是取得高等學校教師資格的條件，規(guī)定了高校對教職工思政表現(xiàn)和職業(yè)道德的考核制度以及考核結(jié)果的適用途徑。

進入新世紀后，國家更多地通過制發(fā)政策措施對師德師風建設做出具體規(guī)定，可操作性逐步增強。2004年，“師德”一詞首次在中央文件中出現(xiàn)，內(nèi)涵是“思想政治素質(zhì)和道德風范”。2005年，教育部細化了師德問題行為的規(guī)定，列舉了“師德突出問題”，對師德表現(xiàn)不佳的教師，設定了勸誡、嚴肅處理、撤銷教師資格并予以解聘的層級式處理，首次將師德素質(zhì)考察規(guī)定為新教師聘用的前置程序，明確師德表現(xiàn)應體現(xiàn)在年度人事考核、教師職務聘任、教師派出進修和教師評優(yōu)獎勵中。應該說，教育部2005年的意見，是第一個包含了師德問題及其處理的實體規(guī)范，將師德處理進行了“表現(xiàn)不佳”和“嚴重失德、影響惡劣”的層級區(qū)分，但并未規(guī)定嚴肅處理具體的指向。

2011年《高等學校教師職業(yè)道德規(guī)范》從實體層面制定了嚴格底線的禁行性規(guī)定，首次將“師德”作為評價教師、聘任崗位和評獎評優(yōu)的“首要標準”，也首次提出師德“一票否決制”。在實體處理層面，在2005年規(guī)定基礎上增加了“表現(xiàn)失范”的處理層次。2012年《關于加強教師隊伍建設的意見》以國務院發(fā)文的形式肯定了教育部文件的內(nèi)容，同時對2005年教育部“嚴重失德行為、影響惡劣”的教師處理方式進行了變更，設置了處理的梯度，以符合依法行政、處理符合比例的行政法原則。

（二）新時代以來的師德處理制度

新時代以來，習近平總書記高度重視教師隊伍建設，提出了“四有好老師”“四個引路人”“四個相統(tǒng)一”“根本標準和第一標準”等系列重要論斷。黨和國家對教師師德師風建設工作更為重視，從頂層設計的高度對師德師風建設進行統(tǒng)籌規(guī)劃，出臺的政策更加系統(tǒng)、更加完整，各類處理手段和措施也更加完備?！蛾P于建立健全高校師德建設長效機制的意見》劃定了師德底線，明確高校的師德建設主體責任，對師德考核制度進行了原則性規(guī)定，詳細規(guī)定了師德考核的形式和適用措施。在處理層面，將2012年國務院意見中設置的處理梯度進行了明確和細化。

黨的十九大報告明確“加強師德師風建設”。2018年初，中共中央國務院就教師隊伍建設出臺文件，基本原則包括了“突出師德”，同時明確了“師德監(jiān)察、考評、負面清單”等具體制度、提出著力解決“師德失范問題”。教育部于2018年11月出臺了“十項準則”，配發(fā)了“指導意見”，在實體和程序上分別做出了相應規(guī)定，將不符合師德規(guī)范的行為，統(tǒng)一稱為“師德失范行為”。2019年底，教育部等七部門發(fā)布《關于加強和改進新時代師德師風建設的意見》，提出對教師“嚴管”“厚愛”并重，構(gòu)建起完備的新時代師德師風建設的制度體系。

（三）教育部“指導意見”的特點

一是為法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)的具體應用問題而制定的細化措施。“指導意見”規(guī)定對有“情節(jié)較重”師德失范行為的教師，依照《教師法》《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》進行處分乃至解聘處理；對有“情節(jié)嚴重、影響惡劣”師德失范行為的教師給予撤銷教師資格的處理?！爸笇б庖姟敝幸?guī)定有師德失范行為的教師取消職務晉升、干部選任資格，符合《黨政領導干部選拔任用工作條例》的要求。

二是落實了國務院文件規(guī)定。國務院2012年《關于加強教師隊伍建設的意見》明確規(guī)定了師德表現(xiàn)的具體應用范圍?！爸笇б庖姟睂υu獎評優(yōu)、工資晉級、職稱評定、崗位聘用這幾方面的資格的限制正是對其的細化。

三是履行了教育部的職責。教育部有主管教師工作、實施學位制度等職責，因而，“指導意見”“批評教育、誡勉談話、責令檢查、通報批評”的內(nèi)部處理源于“主管教師工作”的職責；對研究生導師提出“采取限制招生名額、停止招生資格直至取消導師資格的處理”源于“實施學位制度”的職責；基于行政合同的原理，在申報人才計劃和科研項目方面，也可以取消相關教師教育部主管的人才計劃和科研項目的申請資格。

二、教育部“指導意見”的理論分析

（一）國務院部門發(fā)文的分類和區(qū)分標準

《立法法》將規(guī)章納入了調(diào)整范圍，而國務院組成部門均擁有規(guī)章制定權(quán)。與此同時，國務院組成部門也有制發(fā)行政規(guī)范性文件的權(quán)力。行政規(guī)范性文件與規(guī)章相比，有許多差異，其中效力方面的差異較為顯著：行政規(guī)范性文件的效力等級比較低，必須遵從“不抵觸原則”，可以在行政復議和行政訴訟中被附帶審查，而規(guī)章作為廣義的法律，就只能按照法律規(guī)范由有相應立法權(quán)或?qū)彶闄?quán)的機構(gòu)進行審查，不能由復議機關或法院進行審查。

要區(qū)分國務院部門發(fā)文的性質(zhì)，在理論和實務中，有兩套不同的標準。一是理論標準，即是否經(jīng)過了規(guī)范的行政立法程序。二是實務標準，即是否屬于立法事項，主要看其是否創(chuàng)設了權(quán)利義務，因為只有行政立法才能創(chuàng)設了權(quán)利義務，如果創(chuàng)設了權(quán)利義務的文件并未經(jīng)過行政立法程序，那么原則上是不能適用的［1］。

（二）教育部“指導意見”的性質(zhì)

前述理論分析的目的是為了判斷教育部“指導意見”的性質(zhì)。從理論上看，“指導意見”的名稱為“意見”，其文號為“教師〔2018〕17 號”，采用的是教育部發(fā)文形式而未采用“教育部令”的形式。因此，按照理論標準，“指導意見”屬于行政規(guī)范性文件。

按照實務標準，區(qū)別“指導意見”的性質(zhì)，主要就是看其實體上的處理形式是否屬于權(quán)利義務的創(chuàng)設。首先看四種基本處理形態(tài)。批評教育、誡勉談話、責令檢查三種處理形態(tài)均出現(xiàn)在《公務員法》中，已用于行政機關對公務員的內(nèi)部處理。《公務員法》中雖然未規(guī)定“通報批評”，但卻規(guī)定了“批評”這樣一種較輕的、不屬于內(nèi)部處理的形態(tài)。在取消各類資格方面，職務晉升、干部選任屬于“黨管干部”原則的具體體現(xiàn)。工資晉級屬于人事管理的范疇，“指導意見”只是對既有措施的強調(diào)和細化。職稱評定是一種特殊的依申請、授益性的行政確認行為［2］，取消評獎評優(yōu)和相應職稱評審資格也有相關上位文件的依據(jù)。崗位聘用按照《高等教育法》的授權(quán)，屬于高等學?！白灾鬓k學”的范疇。而對于取消申報人才計劃、申報科研項目資格的處理，如果相關評審條件中規(guī)定了相關道德要求，可以認為“指導意見”是一種細化和具體規(guī)定，相關資格應當予以取消；但若相關的評審條件中未規(guī)定相關道德要求，那么一概取消相關資格，可以被理解為一種對權(quán)利的限制和義務的“創(chuàng)設”。對于研究生導師而言，限制招生名額、停止招生資格是高校自主權(quán)的范疇，而在研究生導師資格屬于國家學位制度的配套制度的背景下，取消導師資格應當被認定為一種行政行為。

總體上看，“指導意見”中提出的處理只有個別是“創(chuàng)設”。但是，考慮到“指導意見”的適用范圍，是適用于高校內(nèi)部，依照我國的行政法實踐，教育行政主管部門管理高校工作，高校與教師的關系被納入了特別權(quán)力關系，除明確構(gòu)成“行政行為”的行為外，均排斥司法審查。所以，除了“取消導師資格”一條可以被理解為創(chuàng)設性規(guī)定、取消“申報人才計劃、申報科研項目”資格有可能構(gòu)成創(chuàng)設外，其他的條款均不能被認定為創(chuàng)設了權(quán)利義務。因而，“指導意見”應當被認定為規(guī)范性文件，而非無效的規(guī)章更為適宜。

（三）“指導意見”實務中無法通過行政訴訟進行附帶審查

“指導意見”雖名為指導，但其明確了規(guī)定高校制定校規(guī)時的“依據(jù)”性質(zhì)，并要求高校“備案”，實質(zhì)上構(gòu)成行政指令。高校通過制定校規(guī)將“指導意見”的精神進行轉(zhuǎn)化，直接作用于高校教師。

行政訴訟法第53 條規(guī)定了對“規(guī)范性文件”的審查制度。高校校規(guī)只要是基于法律法規(guī)的明確授權(quán)或概括性授權(quán)制定、遵循“不抵觸”原則，就應當認可其效力，也可以進行附帶審查［3］。最高院在典型案例中明確對“規(guī)范性文件”審查要遵從“附帶”審查對象、模式、結(jié)果的三原則，但根本前提是必須就具體行政行為提起訴訟。

換言之，若要對“指導意見”進行審查，就必須要對依據(jù)“指導意見”作出的行政行為進行行政訴訟。而我國現(xiàn)行司法實踐實際上是參照了行政機關與公務員之間的關系處理高校與教師的關系，即不能提起行政訴訟，也就無法對高校的相關規(guī)范乃至“指導意見”進行附帶審查。

三、公立高校師德失范處理行為的法律性質(zhì)

在分析了公立高校師德失范處理行為的依據(jù)后，確定公立高校師德失范處理行為的法律性質(zhì)便顯得“水到渠成”，這也是明確如何進行救濟的基礎，因此弄清公立高校師德失范處理行為的法律性質(zhì)尤為重要。通過前述對“指導意見”的分析，我們可以給出兩個判斷：從學理角度，屬于特別權(quán)力關系范圍內(nèi)的內(nèi)部行為；從實務角度，屬于高校的自主管理行為。

（一）內(nèi)部行為

關于內(nèi)部行為是不是行政行為的爭論一直延續(xù)至今。但一般認為，內(nèi)部行為理論實質(zhì)上是特別權(quán)力關系理論發(fā)展過程中出現(xiàn)的一種過時標準［5］，與內(nèi)部群體的救濟途徑、行政訴訟的受案范圍有著密不可分的關系。在特別權(quán)力關系理論之下，內(nèi)部相對人的義務不確定，具有行政權(quán)的主體不必遵循“法無授權(quán)不可為”的原則，而可以徑行限制內(nèi)部相對人的基本權(quán)利，內(nèi)部相對人不可以就此提起司法救濟。我國行政法理論受到了特別權(quán)力關系基礎理論的影響，我國的教育法因其教育行政法的特征，也就不可避免地受到特別權(quán)力關系理論的影響。

按照“指導意見”的規(guī)定，公立高校師德失范處理行為的處理主體是高校，對象是教師。按照特別權(quán)力關系理論，高校與教師之間的關系是一種公法上的勤務關系，也是為什么批評教育、誡勉談話、責令檢查這些處理形態(tài)會應用于師德失范行為處理。當然，除了在師德失范行為中運用到了《公務員法》中的處理形態(tài)，在《國家科技計劃實施中科研不端行為處理辦法（試行）》《高等學校預防與處理學術不端行為辦法》中都設定了“通報批評”這樣一種對行為人的處理，且均排除司法審查的適用，這也是實踐中對“內(nèi)部行為”的一種證明。因此，公立高校的師德失范處理行為，就是一個特別權(quán)力關系理論下的內(nèi)部行為，除非法律另有規(guī)定，或者是依據(jù)案情有更需要保護的法益，否則在一般情況下法院會以此為支撐排除司法審查。

（二）自主管理行為

在西方國家，大學具有自治的傳統(tǒng)。大學自治的權(quán)力，簡而言之就是大學可以基于學術自由的原理，而自主決定教學主體、內(nèi)容、方式和對象四個方面的問題。一般而言，國家立法會對大學的自治保持謙抑和尊重，只會通過框架性的規(guī)定讓大學的發(fā)展符合國家的基本導向，基本規(guī)范是由大學自身加以制定。這時，就可能會出現(xiàn)大學權(quán)力與其內(nèi)部成員權(quán)利沖突的情形。為了保護內(nèi)部成員的正當權(quán)利，國家會要求大學權(quán)力的行使過程要符合比例原則，遵循正當程序［6］。

我國《教育法》授予了學校依章程的自主管理權(quán)，《高等教育法》授予高校“自主辦學”權(quán)。按照《教育法》和《高等教育法》的規(guī)定，高等學校進行自主管理必須要依法進行，另外一個層面，高?？梢酝ㄟ^制定學校章程，進一步規(guī)范、明確管理規(guī)則和基礎規(guī)范。北京大學、清華大學、復旦大學、上海交通大學等高校均在章程中創(chuàng)設了對教職工的“處理”形式，“指導意見”規(guī)定的相應處理正可以納入章程創(chuàng)設的“處理”形式中，故公立高校師德失范處理行為屬于高校自主管理的行為。

四、公立高校師德失范處理行為的救濟

目前，我國公立高校的教師權(quán)利救濟，主要分為內(nèi)部救濟、行政救濟和極為有限的司法救濟三種救濟途徑，但這三種救濟途徑均存在一些問題，主要體現(xiàn)在：中立性不足、受案范圍狹窄等方面，亟待進一步完善。

（一）內(nèi)部救濟

大學章程是高校的“憲法”，是依法治國到依法治校的實現(xiàn)路徑中的橋梁和紐帶，為大學內(nèi)部的教師提供基本的權(quán)利保護指引和路徑。教育部《高等學校章程制定暫行辦法》也對大學章程中應當健全“教師權(quán)益救濟機制”提出了明確的要求。

在前述的四所大學的高校章程中，均提出設立教職工的申訴機制。但是，從以上四所學校的規(guī)定中看，章程中對申訴機制的表述較為原則，沒有指向一個明確存在的申訴機構(gòu)，也沒有明確申訴機構(gòu)的職權(quán)范圍，更不用說程序、時限及與校外的救濟機制的銜接問題了。

具體到公立高校師德失范處理行為上，基于其自主管理的法律性質(zhì)，教師可以依照學校章程或者是高校內(nèi)部規(guī)范提出內(nèi)部救濟。教育部“指導意見”也要求，高校要明確復核、監(jiān)督等處理程序。在前述單位的內(nèi)部規(guī)定中，清華大學規(guī)定由申訴由學校教師申訴委員會受理，北京大學規(guī)定復核由學校教師職業(yè)道德和紀律委員會受理，復旦大學規(guī)定申訴由師德建設委員會受理，在這些學校的內(nèi)部規(guī)定中，申訴受理機構(gòu)在申訴過程中的應當遵循怎樣程序要求，怎樣條件下應當給予怎樣的申訴處理形式并沒有進行具體的規(guī)定，實質(zhì)上造成了教師權(quán)利保障體系的虛置。實踐中，大多高校相關的申訴受理機構(gòu)由高校的校領導擔任主任、部門代表任委員，具有明顯的行政性特征，申訴機構(gòu)中即使有普通教師或?qū)W生代表委員，人數(shù)上也占據(jù)劣勢，并未凸顯教師的主人翁地位，導致申訴制度因其中立性得不到保障而遭到質(zhì)疑。

（二）行政救濟

我國現(xiàn)行的法律法規(guī)，分別從教師和事業(yè)單位工作人員的兩方面身份屬性出發(fā)規(guī)定了高校教師權(quán)利的行政救濟制度?！妒聵I(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》從事業(yè)單位工作人員的一般角度出發(fā)進行了規(guī)定，高校教師對處分決定不服的可以依規(guī)申請復核、申訴、再申訴。《教師法》和《實施意見》中對受理教師申訴的范圍較為廣泛，只要是符合“侵權(quán)”或“對處理不服”的要件，就可以提出申訴，對申訴處理不服的，還可以再申請復核。

具體到公立高校師德失范行為處理而言，如果教師遭受了處分以上的懲戒，便可以按照《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》的指引，進行復核、申訴、再申訴的權(quán)利救濟。對于其他的處理，可以按照《教師法》和《實施意見》的指引，向教育行政部門或有權(quán)人民政府提出申訴、復核。

但是，在實踐中遇到的問題是，雖然依照《教師法》和《實施意見》，對于教師申訴的受案范圍極為廣泛，但是教育行政機關申訴支持教師訴求的案件并不多見。一方面，教師申訴應當遵循什么程序?qū)徖?，并沒有相關規(guī)定。實踐中，“重實體、輕程序”的理念根深蒂固，高校很多對于教師的處理是符合行政指令甚至是在行政機關的授意下做出的，讓主管部門去改變或者撤銷這樣的決定是不現(xiàn)實的。另外一方面，如果行政機關通過申訴改變了原有處理決定，那么就實質(zhì)上構(gòu)成了一個具體行政行為，教師可以依照行政復議法和行政訴訟法的相關規(guī)定提起行政復議和行政訴訟，致使行政機關缺乏賦予教師新的權(quán)利救濟的通路的意愿，實質(zhì)上使得行政救濟途徑并不通暢。

（三）司法救濟

經(jīng)檢索，發(fā)現(xiàn)在裁判文書庫中有三條教師因?qū)W校的處理不服起訴高校的典型行政案件，分別是對學校出具警告函的行為不服、對學校職稱評定不服和對學校錄用干部及評定職稱行為不服，無一例外的，法院均裁定不予立案。在裁定理由中，法院認為“警告函”為被起訴人對其工作人員的內(nèi)部獎懲決定，屬于被起訴人對其成員的內(nèi)部管理事項；職稱評定，系教育機構(gòu)對教師的工作業(yè)績、業(yè)務水平等進行的考核，屬于高校自主管理行為，不是具體行政行為；錄用干部及評定職稱行為屬于其內(nèi)部人事管理行為范疇，也不是具體行政行為。只有在教師被開除、辭退或者不再聘用，即已經(jīng)脫離內(nèi)部關系后，才可以提起仲裁或民事訴訟。如果我們回過頭看高校師德失范處理行為，無論是批評教育、誡勉談話、責令檢查、通報批評這四種樣態(tài)還是取消資格相關的處理，都與既有案例中的行為性質(zhì)相同，即法院都會傾向于拒絕審查。

這樣狹窄的受案范圍，直接影響司法救濟在教師權(quán)利保護中發(fā)揮作用，我國法院在司法實踐中比“特別權(quán)力關系”理論的發(fā)明國、倡導國更加保守。但取消教師崗位聘用資格、禁止申報科研項目等措施，在一定意義上是對教師財產(chǎn)權(quán)、學術自由權(quán)的侵害，對高校教師的影響是極為巨大的，司法救濟的缺位是不應該也是不適當?shù)摹Ｔ谔貏e權(quán)力關系理論發(fā)起和興盛的德國、日本和我國臺灣，司法救濟早已滲透到高校管理的方方面面，雖然在大學自治面前仍然要保持司法的謙抑和對專業(yè)判斷的足夠尊重，但對受到大學自治權(quán)侵害的教師權(quán)利、尤其是基本權(quán)利，表現(xiàn)出了司法審查的能動立場，通過重要性理論、內(nèi)部行為外部化理論等積極予以介入，將教師權(quán)利保護納入司法軌道。

具體到師德失范處理行為而言，囿于《行政訴訟法》關于受案范圍的規(guī)定，無法通過起訴高校的方式進行司法審查。但是，以下兩類情況，可在現(xiàn)有法律規(guī)定范圍內(nèi)嘗試尋求司法救濟：第一，是在行政救濟時，行政機關通過申訴改變了原有處理決定，那么就實質(zhì)上就構(gòu)成了行政機關的一個具體行政行為，教師可以依照行政訴訟法的相關規(guī)定提起行政訴訟。第二，在行政救濟時，行政機關申訴維持了高校的處理決定。這時如果高校的處理決定涉嫌侵害教師基本權(quán)利或違反正當程序，在廣義上可以認為行政機關未適當履行法定職責，構(gòu)成對教師權(quán)利的侵害，教師可以依照行政訴訟法的相關規(guī)定提起行政訴訟。

五、結(jié)語

國無德不興，人無德不立。高校教師作為高等教育的主體，其自身的師德表現(xiàn)直接影響著高校學生。黨和國家對于師德師風的關注前所未有，師德失范處理制度的建立有助于教師有意識規(guī)范自己的行為，也會讓極個別的教師受到震懾。但師德失范處理行為的嚴厲后果一方面要求高校在適用相應規(guī)則時要本著“謙抑”的原則，嚴格依據(jù)相應的實體和程序規(guī)范進行處理，避免受到外界因素的干擾，另一方面要配套相應的權(quán)利救濟途徑，保護教師的正當權(quán)利。

我國當前的法治語境下，教師權(quán)利內(nèi)部救濟的問題導致內(nèi)部救濟往往只是“走走過場”。高校的依法“自主管理”，受到了越來越多的來自行政機關低層級制度規(guī)范的限制，對于管理成效的追求使得行政救濟這個原本應當站在第三方的救濟手段越來越多的選擇與高校站在一起，導致行政救濟形同虛設。司法實務中將教師的相關內(nèi)部處理排除出司法審查可能是一種無奈，但是，司法作為維護社會公平正義的最后一道防線，不能在障高校教師權(quán)利保障中缺位。司法審查的介入，會推動高校內(nèi)部治理的進一步完善，對于教師的權(quán)利、尤其是程序性權(quán)利的保護會大大加強。

高校不是法外之地，一方面教育行政主管部門應指導學校完善內(nèi)部治理體系，在章程中細化各項程序機制，制定統(tǒng)一適用的校內(nèi)處理程序規(guī)范，保持內(nèi)部救濟途徑的中立性，打通權(quán)利救濟的堵點。另一方面，當下亟須通過制定或修訂相關法律法規(guī)、出臺司法解釋，明確高校的法律地位和與教師之間的關系，將涉及教師基本權(quán)利的糾紛納入司法審查范圍，以維護教師的合法權(quán)利。