對(duì)全球化治理體系的反思與改進(jìn)

推動(dòng)全球化治理體系的升級(jí)既符合現(xiàn)實(shí)的需要，又有利于在相互依賴(lài)下保持全球和平與可持續(xù)發(fā)展。

一般而言，經(jīng)濟(jì)全球化主要有五大基本動(dòng)力：跨國(guó)公司、政府、消費(fèi)者、國(guó)際資本和技術(shù)?？鐕?guó)公司通過(guò)全球化的產(chǎn)業(yè)布局，提高資源利用效率，開(kāi)拓新的市場(chǎng)，降低整體稅收負(fù)擔(dān)；各國(guó)政府通過(guò)政府間協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)，保障國(guó)際貿(mào)易投資活動(dòng)的正常運(yùn)行，為吸引跨國(guó)公司改善營(yíng)商環(huán)境；消費(fèi)者追求更好的商品或服務(wù)體驗(yàn)，在可能的范圍內(nèi)選購(gòu)心儀商品，跨國(guó)旅游和留學(xué)活動(dòng)頻繁；國(guó)際資本追求更高收益和更低風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)集聚產(chǎn)生巨大的杠桿效應(yīng)；技術(shù)進(jìn)步不斷降低跨國(guó)經(jīng)貿(mào)活動(dòng)的成本，使得國(guó)際分工合作可能性增加。

在五種力量的綜合推動(dòng)下，全球化治理體系逐步形成并被越來(lái)越多的經(jīng)濟(jì)體所接受。聯(lián)合國(guó)為各國(guó)協(xié)調(diào)對(duì)國(guó)際問(wèn)題的看法搭建舞臺(tái)，安全理事會(huì)則成為以軍事行動(dòng)、經(jīng)濟(jì)制裁等授權(quán)強(qiáng)力實(shí)現(xiàn)成員國(guó)共同價(jià)值的機(jī)制。世界銀行側(cè)重于幫助經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的國(guó)家和地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，保護(hù)弱勢(shì)群體。國(guó)際貨幣基金組織以金融資源推動(dòng)各國(guó)改善財(cái)政紀(jì)律，以改革促發(fā)展。從金本位制到以美元為中心的國(guó)際貨幣體系，各種貨幣與美元的掛鉤，金融衍生品的大量發(fā)展，不僅加速了貨幣跨境使用和流動(dòng)，而且使得金融資產(chǎn)與實(shí)體資產(chǎn)之間的邊界越來(lái)越模糊。關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定演化成為世界貿(mào)易組織（WTO），則從國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域平衡各成員的權(quán)利與義務(wù)，以確定的規(guī)則解決國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端，降低國(guó)際貿(mào)易成本，減少企業(yè)開(kāi)展國(guó)際貿(mào)易的不確定性。當(dāng)前的全球化治理體系是由發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體所發(fā)起建立的，采用的是以發(fā)達(dá)國(guó)家為中心、發(fā)展中國(guó)家為配合的“中心-外圍”基本模式。相對(duì)明確的合作規(guī)則、發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體做出的對(duì)發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體共同但有區(qū)別的承諾，以及發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體在國(guó)際規(guī)則塑造能力較弱時(shí)希望參與全球價(jià)值鏈的意愿，是當(dāng)前全球化規(guī)則能夠吸引發(fā)展水平、理念差異巨大的各經(jīng)濟(jì)體積極參與的基礎(chǔ)。但是，當(dāng)前的全球化治理體系確實(shí)也存在一些缺陷，且這些缺陷可能隨著時(shí)間的推移變得越來(lái)越無(wú)法被人們所忽視。此次疫情帶來(lái)的全球性挑戰(zhàn)，也在一定程度上會(huì)引發(fā)對(duì)全球化治理體系的反思，促使各方加快為全球化的改進(jìn)提供更好的保障。

當(dāng)前全球化治理體系存在的缺陷

一是原有的國(guó)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)則已不能適應(yīng)各類(lèi)經(jīng)濟(jì)體實(shí)力對(duì)比的明顯改變。發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體受益于全球化，不僅使自身的經(jīng)濟(jì)體量快速擴(kuò)大，與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的差距明顯縮小，而且在國(guó)際貿(mào)易和國(guó)際投資上甚至有所趕超。發(fā)展中國(guó)家的制造業(yè)快速興起，產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈的發(fā)展促使國(guó)家間的分工配合格局發(fā)生了變化。一些發(fā)展中國(guó)家努力提升出口產(chǎn)品的附加值，進(jìn)口能力和消費(fèi)需求持續(xù)增強(qiáng)。2012年，發(fā)展中國(guó)家吸收的跨國(guó)直接投資額首次超過(guò)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，占全球跨國(guó)直接投資流量的52%。對(duì)外投資額的國(guó)別排名持續(xù)調(diào)整，發(fā)展中國(guó)家企業(yè)開(kāi)展對(duì)外投資愈發(fā)積極。而發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體本身的發(fā)展動(dòng)力則出現(xiàn)明顯改變，勞動(dòng)密集型和環(huán)境不友好型產(chǎn)業(yè)逐漸轉(zhuǎn)移出境，虛擬經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)空心化日趨嚴(yán)重，人口老齡化問(wèn)題突出，對(duì)世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)明顯減弱?！爸行?外圍”的發(fā)展模式逐漸向多中心、網(wǎng)絡(luò)化的格局演變，原有的國(guó)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)則已不能滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)實(shí)力關(guān)系的變化。

二是傳統(tǒng)規(guī)則無(wú)法適應(yīng)技術(shù)發(fā)展與經(jīng)貿(mào)模式創(chuàng)新的要求。國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則作為當(dāng)前全球化治理體系安排中較為系統(tǒng)和明確的領(lǐng)域，自1995年WTO成立以來(lái)幾乎沒(méi)有做太多改進(jìn)?！顿Q(mào)易便利化協(xié)定（TFA）》是WTO成立20余年來(lái)唯一達(dá)成的多邊協(xié)議。許多規(guī)則伴隨技術(shù)發(fā)展和經(jīng)貿(mào)模式創(chuàng)新而逐漸成為經(jīng)貿(mào)合作的束縛，無(wú)法解決的矛盾和問(wèn)題變得更為突出。《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》是WTO的創(chuàng)舉，以具體、可落實(shí)的方式規(guī)定了各方的開(kāi)放義務(wù)，事實(shí)上起到了塑造各方服務(wù)貿(mào)易管理體系、發(fā)展模式的作用。但對(duì)服務(wù)貿(mào)易的分類(lèi)，已延續(xù)20多年，早已無(wú)法滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，技術(shù)創(chuàng)新使得更多的服務(wù)貿(mào)易變?yōu)榭赡堋?duì)于這些新領(lǐng)域的服務(wù)貿(mào)易開(kāi)放既缺乏承諾依據(jù)，也難以達(dá)成共識(shí)。貿(mào)易爭(zhēng)端的范圍越來(lái)越廣，其延伸范圍也早已超出了貿(mào)易領(lǐng)域。對(duì)于爭(zhēng)端如何界定、如何評(píng)判，是否應(yīng)該在WTO框架下解決此類(lèi)問(wèn)題，都變得日益復(fù)雜。即便WTO上訴機(jī)構(gòu)做出裁決，也可能因?yàn)槿狈唧w的依據(jù)而使得結(jié)果難被認(rèn)可和執(zhí)行，反過(guò)來(lái)會(huì)減弱WTO的權(quán)威性。

三是美國(guó)意圖以單邊主義強(qiáng)勢(shì)改變?nèi)蚧膰?guó)際規(guī)則體系。特朗普上任以來(lái)，美國(guó)以國(guó)內(nèi)法為依據(jù)，以“美國(guó)優(yōu)先”為原則，撤回國(guó)際承諾，施壓他國(guó)做出讓步。美國(guó)以“退群”或停止提供資金等方式要挾其他國(guó)家按照其意圖重新確定權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，包括以加征關(guān)稅為要挾重新談判美韓自貿(mào)協(xié)定、北美自由貿(mào)易協(xié)定，與日、中商簽貿(mào)易協(xié)定等。WTO允許成員間通過(guò)自由貿(mào)易協(xié)定降低關(guān)稅，也鼓勵(lì)各成員自行降低關(guān)稅，但成員間采取單純施壓而非全面商簽自由貿(mào)易協(xié)定的方式，與WTO的成員國(guó)享有平等權(quán)利的理念相悖。在持續(xù)阻撓下，美國(guó)使得WTO的貿(mào)易爭(zhēng)端解決機(jī)制（DSU）因大法官人數(shù)不足而停擺，不僅使得WTO對(duì)正在審理的案件無(wú)法做出裁決，而且嚴(yán)重影響了未來(lái)各方對(duì)WTO維系全球貿(mào)易公平的信心。2020年2月，美國(guó)貿(mào)易代表辦公室（USTR）發(fā)布了世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)制報(bào)告，指責(zé)DSU的八大“罪狀”，指出其犯下六項(xiàng)“錯(cuò)誤”。美國(guó)的做法破壞了全球化治理體系的基礎(chǔ)，導(dǎo)致國(guó)家間的不信任增加，履約意愿減弱。

四是全球化治理體系在促進(jìn)效率改進(jìn)時(shí)并未有效保護(hù)公平?？鐕?guó)公司推動(dòng)的產(chǎn)業(yè)全球化的負(fù)面作用受到越來(lái)越多的指責(zé)?？鐕?guó)公司以其全球利益最大化為導(dǎo)向進(jìn)行布局，東道國(guó)的約束與管理能力，以及對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展關(guān)系的權(quán)衡，在很大程度上影響著跨國(guó)公司的行為。如果東道國(guó)當(dāng)?shù)氐姆煞ㄒ?guī)或執(zhí)法要求相對(duì)較低，跨國(guó)公司將其對(duì)環(huán)境影響較大的產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)設(shè)在東道國(guó)的動(dòng)力更大。此類(lèi)全球化對(duì)東道國(guó)的負(fù)面影響屢見(jiàn)不鮮。由于外資具備較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力，東道國(guó)的本地同行可能在外資進(jìn)入后受到較大影響，即便是基于國(guó)際貿(mào)易的商品競(jìng)爭(zhēng)，也會(huì)通過(guò)供需關(guān)系改變而侵害本土的利益相關(guān)者。本世紀(jì)初，韓國(guó)農(nóng)民對(duì)市場(chǎng)開(kāi)放表現(xiàn)出的強(qiáng)烈抵制，一些國(guó)家不愿意降低進(jìn)口關(guān)稅，正是出于此類(lèi)擔(dān)憂(yōu)。全球化對(duì)投資母國(guó)的影響同樣不容忽視。美國(guó)以底特律汽車(chē)業(yè)為代表的傳統(tǒng)制造業(yè)州，伴隨市場(chǎng)的轉(zhuǎn)移而逐漸沒(méi)落；而國(guó)際貿(mào)易推動(dòng)海運(yùn)快速擴(kuò)張，技術(shù)創(chuàng)新在硅谷和西雅圖快速發(fā)展，也使內(nèi)陸州對(duì)企業(yè)的吸引力明顯下降。如果本土的產(chǎn)業(yè)工人無(wú)法更新自身知識(shí)與技能，將在全球化帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中失去自身的發(fā)展機(jī)會(huì)。資源向少數(shù)群體集中，貧富差距持續(xù)擴(kuò)大，且信息技術(shù)將此情形延展于全世界。利益受損的群體缺乏話(huà)語(yǔ)權(quán)和影響力，會(huì)將自身受到的負(fù)面影響歸咎于全球化，進(jìn)而反對(duì)全球化。

改進(jìn)全球化治理體系的原則

盡管現(xiàn)有的全球化治理體系存在缺陷，再疊加疫情沖擊，使得逆全球化思潮似有愈演愈烈之勢(shì)；但脫離全球化轉(zhuǎn)而封閉帶來(lái)的成本，遠(yuǎn)非各經(jīng)濟(jì)體可以承受。因此，經(jīng)濟(jì)全球化的基本動(dòng)力和需求并未因此減弱，推動(dòng)國(guó)際經(jīng)貿(mào)合作仍是多數(shù)經(jīng)濟(jì)體的共識(shí)。那么，應(yīng)如何改進(jìn)現(xiàn)有的全球化治理體系呢？近年來(lái)，各成員改革WTO的呼聲不斷，也提出了許多方案，表明推動(dòng)全球化治理體系的升級(jí)符合現(xiàn)實(shí)的需要。而要推動(dòng)全球化治理體系的改進(jìn)，使之有利于在相互依賴(lài)下保持全球和平與可持續(xù)發(fā)展，大概應(yīng)把握三個(gè)原則：

一是全球化應(yīng)基于參與方的現(xiàn)狀、需求和意愿。盡管經(jīng)濟(jì)全球化的基本動(dòng)力多元，但治理體系的發(fā)展與更新還是應(yīng)以各國(guó)政府為主角。全球化治理體系安排可能不再由少數(shù)國(guó)家按照其自身好惡建立規(guī)則，多方意見(jiàn)的表達(dá)更為重要。在加入WTO后，各成員通過(guò)不斷學(xué)習(xí)，將自身的經(jīng)貿(mào)管理模式向WTO規(guī)則靠攏，在發(fā)展中積累了更多的經(jīng)驗(yàn)，也對(duì)改進(jìn)現(xiàn)有的治理體系產(chǎn)生了想法。未來(lái)的全球化治理體系安排要具備吸引力，必須能夠?yàn)楦鲄⑴c方提供滿(mǎn)足發(fā)展訴求的機(jī)制。這種機(jī)制安排不是大一統(tǒng)和一刀切，也不應(yīng)是教條和僵化的，而是可以根據(jù)環(huán)境變化做出調(diào)整和響應(yīng)。全球化治理體系應(yīng)為各參與方提供有利于發(fā)展的環(huán)境，能夠有利于做大市場(chǎng)蛋糕。全球化治理體系應(yīng)為各參與方帶來(lái)福利，提高資源配置效率，增加社會(huì)福利。

二是全球化應(yīng)更注重過(guò)程和結(jié)果的公平。公平并不等同于完全一致，完全一致有時(shí)甚至?xí)斐筛还健](méi)有任何兩個(gè)經(jīng)濟(jì)體的資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)需求完全相同，采取完全一致的關(guān)稅水平是以名義上的公平掩蓋了實(shí)際上的不公平；采取相同的檢驗(yàn)檢疫制度，將完全無(wú)視不同經(jīng)濟(jì)體的行業(yè)慣例與消費(fèi)者習(xí)慣。合理的全球化治理體系應(yīng)盡量做到收益與成本的對(duì)等。在計(jì)算成本時(shí)，需要充分考慮環(huán)境影響、社會(huì)影響等因素，以及資本輸入國(guó)、輸出國(guó)等地域。如果無(wú)法在一次分配時(shí)做到公平，應(yīng)盡可能通過(guò)二次分配減少不公平對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的負(fù)面影響。近年來(lái)法國(guó)、歐盟、印度等開(kāi)始征收的數(shù)字稅，以及各國(guó)協(xié)同參與的防止“稅基侵蝕和利潤(rùn)轉(zhuǎn)移（BEPS）”合作等行動(dòng)，就是在平衡跨國(guó)利益分配中的嘗試。

三是全球化治理體系需要重視技術(shù)進(jìn)步的影響。技術(shù)進(jìn)步的動(dòng)力在很大程度上來(lái)自于企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)需求，部分來(lái)自對(duì)監(jiān)管約束的規(guī)避需求?？萍紕?chuàng)新的進(jìn)程不斷加速，既可帶來(lái)新的發(fā)展機(jī)會(huì)，也會(huì)給各方的有效管理帶來(lái)新的難題。各方在數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字貿(mào)易等領(lǐng)域如何管理與協(xié)同存在明顯差異，在促進(jìn)抑或阻礙技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用的態(tài)度也各不相同。全球化治理體系需要為技術(shù)發(fā)展留出空間，更應(yīng)該重視技術(shù)對(duì)全球化的反作用。通過(guò)國(guó)際協(xié)同，對(duì)技術(shù)應(yīng)用予以規(guī)范和引導(dǎo)，是減少漏洞或灰色地帶、避免技術(shù)負(fù)面效應(yīng)的保障。