玉林市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐和思考

陳果東

（玉林市農(nóng)業(yè)科學(xué)院，廣西 玉林市537000）

玉林土地流轉(zhuǎn)起步較早，始于20世紀(jì)80年代末，經(jīng)過(guò)30多年發(fā)展，從最初的個(gè)別農(nóng)戶(hù)間的“互換”、“租地”模式發(fā)展到現(xiàn)在的抵押、作價(jià)入股等，流轉(zhuǎn)規(guī)模也逐步增大，促進(jìn)了玉林農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村社會(huì)快速發(fā)展。但問(wèn)題也凸顯出來(lái)，成為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)和諧不利因素。妥善解決好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的各種問(wèn)題，對(duì)于實(shí)現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、培育農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)、提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)水平和建設(shè)和諧社會(huì)主義新農(nóng)村具有重要意義。

1 玉林市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指“農(nóng)地使用權(quán)進(jìn)入流通領(lǐng)域，通過(guò)一定的運(yùn)作方式（轉(zhuǎn)包、出租、抵押、作價(jià)入股等）在不同主體之間流動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模效益經(jīng)營(yíng)”[1]。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已成為當(dāng)前“三農(nóng)”工作重要內(nèi)容。隨著國(guó)家、廣西、玉林出臺(tái)一系列鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)政策文件，玉林土地流轉(zhuǎn)快速增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)一定程度上的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，一批新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體隨之發(fā)展壯大，一批標(biāo)準(zhǔn)化、水平高的現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)示范區(qū)建成，促進(jìn)了玉林現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

1.1 政策推動(dòng)，流轉(zhuǎn)水平高

玉林歷來(lái)重視農(nóng)村土地流實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。從1995年原縣級(jí)玉林市出臺(tái)的《關(guān)于延長(zhǎng)土地承包期和允許土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓的決定》允許土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股起，到2019年玉林相繼出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中的實(shí)施意見(jiàn)》《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化示范園區(qū)建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》《玉林市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)（核心）示范區(qū)創(chuàng)建方案》《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)推進(jìn)現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》《玉林市現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)示范區(qū)建設(shè)增點(diǎn)擴(kuò)面提質(zhì)升級(jí)（2018—2020）三年行動(dòng)方案》等一系列關(guān)于土地流轉(zhuǎn)政策性文件，鼓勵(lì)扶持農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地，建設(shè)現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)示范區(qū)和各類(lèi)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、示范基地，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平。玉林土地流轉(zhuǎn)得到快速發(fā)展。玉林市農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室2019年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，2019年土地流轉(zhuǎn)面積累計(jì)9.84萬(wàn)公頃，占57%，流轉(zhuǎn)率遠(yuǎn)高于廣西平均水平。

1.2 土地流轉(zhuǎn)模式多樣，農(nóng)地權(quán)能逐步擴(kuò)大

20世紀(jì)80年代末至90年代，玉林農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式主要是個(gè)別農(nóng)戶(hù)間進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、互換、出租等方式，難成規(guī)模化氣候。90年代末以來(lái)，種植大戶(hù)、農(nóng)業(yè)企業(yè)、專(zhuān)業(yè)合作社的出現(xiàn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要以出租為主。近年來(lái)，在政府的引導(dǎo)下，土地入股和抵押逐步發(fā)展起來(lái)。玉林市農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，2019年玉林出租農(nóng)村土地累計(jì)面積占總流轉(zhuǎn)面積的85%，農(nóng)民土地年租金收入超過(guò)11億元；入股土地累計(jì)面積0.17萬(wàn)公頃，占總流轉(zhuǎn)面積的1.7%，農(nóng)民因股權(quán)權(quán)利關(guān)系產(chǎn)生的就業(yè)人數(shù)5400多人，年勞動(dòng)工資收入達(dá)648萬(wàn)元，年股權(quán)分紅225萬(wàn)元；土地抵押面積1.06萬(wàn)公頃，占總流轉(zhuǎn)面積的10.8%，抵押融資貸款14.06億元，抵押貸款總額占廣西的50%以上。

1.3 土地流轉(zhuǎn)提高了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平和推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

玉林土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)了規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，建設(shè)了一批產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)明顯、三產(chǎn)融合發(fā)展、農(nóng)業(yè)效益高的農(nóng)業(yè)示范區(qū)，培育了一批新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，水稻、水果、中藥材、休閑農(nóng)業(yè)、禽畜等一大批現(xiàn)代優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)往“精”、“深”加工步伐加快。2019年，現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)示范園區(qū)有695個(gè)，自治區(qū)級(jí)30個(gè)；市、自治區(qū)、國(guó)家三級(jí)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化重點(diǎn)龍頭企業(yè)有208家；農(nóng)民合作社有5325家，家庭農(nóng)場(chǎng)1265家，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織覆蓋所有涉農(nóng)行政村和60%以上的農(nóng)民；優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展格局突出，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)產(chǎn)值與農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的之比為1.75∶1，高于廣西平均水平。玉林市五彩田園現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)示范區(qū)因其特色優(yōu)勢(shì)的休閑農(nóng)業(yè)而評(píng)為“中國(guó)農(nóng)業(yè)公園”，3個(gè)縣被授予中國(guó)特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)區(qū)，國(guó)家農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)園區(qū)2個(gè)，全國(guó)農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化實(shí)訓(xùn)基地2個(gè)[2]。

2 玉林市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題和困難

玉林土地流轉(zhuǎn)起步早、發(fā)展快，滿(mǎn)足了土地權(quán)能發(fā)展需求，但在實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些問(wèn)題，制約著土地流轉(zhuǎn)發(fā)展。

2.1 土地流轉(zhuǎn)行政化問(wèn)題

有些地方政府急于引入企業(yè)建設(shè)農(nóng)業(yè)示范區(qū)直接和農(nóng)民簽訂合同，租賃土地后轉(zhuǎn)租給第三方，租金由地方財(cái)政墊支，增加土地流轉(zhuǎn)成本，擾亂了正常的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)秩序。同時(shí)也容易出現(xiàn)土地丟荒情況，造成經(jīng)濟(jì)損失。還有，有些地方基層政府干部在利益驅(qū)動(dòng)下強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，不尊重農(nóng)民意愿，引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定。

2.2 土地流轉(zhuǎn)非農(nóng)化問(wèn)題

近年來(lái)，玉林市建設(shè)了一批農(nóng)業(yè)示范區(qū)和廣西、國(guó)家兩級(jí)休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游示范點(diǎn)、示范村、示范縣。但有些地方政府、企業(yè)打法律擦邊球，以發(fā)展觀光休閑農(nóng)業(yè)名義，在流轉(zhuǎn)土地上建設(shè)停車(chē)場(chǎng)、休閑廣場(chǎng)、展示館、餐館、娛樂(lè)場(chǎng)等，“非農(nóng)化”現(xiàn)象嚴(yán)重，“大棚房”問(wèn)題突出。玉林市“大棚房”問(wèn)題專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)協(xié)調(diào)推進(jìn)小組辦公室統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，2018年11月底玉林休閑觀光農(nóng)業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)示范區(qū)以及設(shè)施農(nóng)用地項(xiàng)目812個(gè)，占地總面積0.33公頃。違法違規(guī)非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目22宗，面積6.65公頃；涉及“大棚房”問(wèn)題19宗，面積7.87公頃。

2.3 土地流轉(zhuǎn)無(wú)序化問(wèn)題

一是合同不規(guī)范?！掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第十三條規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同文本格式由省級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)確定[3]，而2005年《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》出臺(tái)前大部分土地流轉(zhuǎn)合同沒(méi)有經(jīng)過(guò)農(nóng)業(yè)部門(mén)鑒證，條款不全，重承租方利益輕農(nóng)民保護(hù)、重當(dāng)前利益輕長(zhǎng)期利益保護(hù)。承租方“跑路”導(dǎo)致農(nóng)民租金、農(nóng)業(yè)設(shè)施合理補(bǔ)償費(fèi)用無(wú)法得到的現(xiàn)象常有發(fā)生。更有嚴(yán)重侵害農(nóng)民權(quán)益行為，博白縣某村村民小組長(zhǎng)在20世紀(jì)80年代末在出租本組林地時(shí)簽訂了100年合同，違反了《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》（2003年3月）第三十三條相關(guān)的規(guī)定。目前這種現(xiàn)象逐有好轉(zhuǎn)，但時(shí)有發(fā)生，農(nóng)民的土地權(quán)益還得不到更好保護(hù)。二是流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范。《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》（2019年實(shí)施）第三十三條、第三十六條規(guī)定要求，承包方流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán),要向發(fā)包方備案。當(dāng)前相當(dāng)部分農(nóng)民不向發(fā)包方提交流轉(zhuǎn)合同等相關(guān)材料，發(fā)包方無(wú)法備案，一些農(nóng)戶(hù)土地轉(zhuǎn)讓不向發(fā)包方申請(qǐng)，發(fā)包方一無(wú)所知，不利于農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)。

2.4 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系發(fā)展相對(duì)落后

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系是土地流轉(zhuǎn)的載體，關(guān)系到土地流轉(zhuǎn)的量和質(zhì)。目前玉林農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率為57%，尚有43%耕地約7.42萬(wàn)公頃仍舊由承包戶(hù)自給自足經(jīng)營(yíng)，土地流轉(zhuǎn)空間巨大。同時(shí)入股、抵押融資的土地分別占總流轉(zhuǎn)面積的1.7%、10.8%，比重低，同樣有巨大發(fā)展空間。推進(jìn)新型農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系建設(shè)是加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)高質(zhì)量發(fā)展的迫切需求，新形勢(shì)下推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對(duì)新型土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)和新型專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)提出更高要求。

2.4.1 服務(wù)機(jī)構(gòu)不夠完善2014年玉林成立玉林市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，到2015年，玉林市初步建立了市、縣、鎮(zhèn)、村四級(jí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，形成“市縣鎮(zhèn)轉(zhuǎn)服務(wù)中心+村服務(wù)站”的“四級(jí)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”，為土地流轉(zhuǎn)提供服務(wù)。雖然形成市、縣、鎮(zhèn)、村四級(jí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，但是也存在一些問(wèn)題，主要是缺編缺錢(qián)。除玉林市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心有編制員、財(cái)政經(jīng)費(fèi)、辦公場(chǎng)所外，市、縣、鎮(zhèn)服務(wù)中心均設(shè)在農(nóng)業(yè)部門(mén)，村服務(wù)站設(shè)在村委，都是兩塊牌子一套人馬，被動(dòng)辦公現(xiàn)象突出，同時(shí)沒(méi)有財(cái)政預(yù)算工作經(jīng)費(fèi)，一定程度上影響到正常工作開(kāi)展。這些現(xiàn)象表明，土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)是殘缺的，與當(dāng)前加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)工作要求是不相適應(yīng)的。

2.4.2 新型專(zhuān)業(yè)人才缺乏隨著抵押、入股等新模式的發(fā)展，產(chǎn)權(quán)評(píng)估方面人才的缺乏也是不爭(zhēng)的事實(shí)。玉林出臺(tái)了《玉林市農(nóng)用地估價(jià)參考指引》作為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評(píng)估行業(yè)準(zhǔn)則，《玉林市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押質(zhì)押貸款管理辦法（試行）》第十三條提出，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的價(jià)值可由抵押質(zhì)押當(dāng)事人協(xié)商確定，也可由抵押質(zhì)押當(dāng)事人認(rèn)可的具有評(píng)估資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估確定。但目前玉林卻沒(méi)有成立相應(yīng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評(píng)估的專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，沒(méi)有配置有資質(zhì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評(píng)估人員。玉林市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押質(zhì)押貸款職能方面，也只開(kāi)展農(nóng)村產(chǎn)（股）權(quán)貸款抵押登記服務(wù)，沒(méi)有開(kāi)展產(chǎn)權(quán)評(píng)估服務(wù)。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)建設(shè)和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評(píng)估人才培育成為玉林農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易體系中真空地。玉林市農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，玉林從2015年首例抵押貸款到2019年累計(jì)323筆，全部農(nóng)村產(chǎn)權(quán)進(jìn)行擔(dān)保融資時(shí)，其價(jià)值的認(rèn)定，都是流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商認(rèn)定，專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng)、權(quán)威性不高。

2.5 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度發(fā)展滯后

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度則是國(guó)家為了調(diào)整與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)有關(guān)的權(quán)力關(guān)系所做出的一系列制度性規(guī)定[4]。隨著玉林農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，必然要求土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)一步發(fā)展和賦于土地產(chǎn)權(quán)更多財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，但在實(shí)踐中，新型農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的發(fā)展卻落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

農(nóng)村土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利沒(méi)有得到充分實(shí)現(xiàn)是玉林乃至全國(guó)普遍性問(wèn)題。當(dāng)前玉林土地股份合作作為一種新的土地產(chǎn)權(quán)制度實(shí)踐形式逐步發(fā)展，實(shí)現(xiàn)土地從資源到資產(chǎn)乃至資本的轉(zhuǎn)變，提高了農(nóng)戶(hù)的財(cái)產(chǎn)性收入。但土地股份合作發(fā)展非常緩慢，能真正做到科學(xué)管理、運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)范的土地合作社不多。同時(shí)，經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押、擔(dān)保融資權(quán)利由于受法律限

制，也不能很好實(shí)現(xiàn)，迫切需要從政策支持發(fā)展到法律確認(rèn)。玉林市農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，2019年，玉林土地股份合作模式流轉(zhuǎn)的土地累計(jì)面積占總流轉(zhuǎn)面積的1.7%，抵押面積占總流轉(zhuǎn)面積的10.8%，占比是比較低的。玉林農(nóng)村土地入股、抵押、擔(dān)保融資市場(chǎng)是非常廣闊的，困難也是很大的。

2.6 關(guān)于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)立法存在缺陷，不利于農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)

2.6.1.產(chǎn)權(quán)主體界定不清晰學(xué)者王德應(yīng)等認(rèn)為，《土地管理法》第十條規(guī)定表明，農(nóng)民集體所有的土地產(chǎn)權(quán)主體一共有三種：“村農(nóng)民集體”、“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體”、“村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”，這種集體主體的虛擬和多樣性，導(dǎo)致農(nóng)村土地所有權(quán)主體模糊不清現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致?lián)p害農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的事件時(shí)有發(fā)生[5]。同時(shí)，學(xué)者廉高波認(rèn)為，《土地管理法》沒(méi)有對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村民集體和村民小組之間的所有權(quán)邊界進(jìn)行界定，產(chǎn)權(quán)邊界不清，也導(dǎo)致集體土地管理上的混亂，鄉(xiāng)村兩級(jí)主體侵犯村民小組土地所有權(quán)現(xiàn)象、村民小組之間一些農(nóng)村土地歸屬糾紛時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致?lián)p害農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)事件不可避免發(fā)生[6]。新修正的《土地管理法》第十一條規(guī)定關(guān)于對(duì)農(nóng)民集體所有的土地產(chǎn)權(quán)主體的表述和2004年修正的《土地管理法》第十條規(guī)定的表述是相同，關(guān)于對(duì)農(nóng)民集體土地所有權(quán)邊界的界定，也存在著產(chǎn)權(quán)邊界不清的情況。

2.6.2 土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)滯后《物權(quán)法》第一百八十四條第二小條規(guī)定，耕地使用權(quán)不得抵押[7]。新修訂的《土地承包法》第四十七條規(guī)定表明，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保[8]。兩者相矛盾，需要完善相關(guān)法律法規(guī)，從層面上給予確認(rèn)，為土地流轉(zhuǎn)提供堅(jiān)強(qiáng)法律依據(jù)。新修訂的《土地管理法》第三十八條規(guī)定“禁止任何單位和個(gè)人閑置、荒蕪耕地”，并對(duì)已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地閑置土地使用權(quán)的處置、回收做出明確規(guī)定，但沒(méi)有對(duì)承包方撂荒土地做出如何處置承包權(quán)的規(guī)定，新修訂的《土地承包法》也沒(méi)有加以解釋。承包方閑置耕地的處置成為現(xiàn)實(shí)法律空白。一些農(nóng)戶(hù)的承包地棄耕拋荒多年，但又不愿意流轉(zhuǎn)，這也是當(dāng)前玉林有的地方出現(xiàn)“釘子戶(hù)”、土地難于流轉(zhuǎn)的一個(gè)原因。

3 加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策措施

3.1 政府充分發(fā)揮管理者作用

政府要履行好管理者職能，發(fā)揮引導(dǎo)、推動(dòng)和監(jiān)督作用，推動(dòng)土地有序流轉(zhuǎn)，開(kāi)展土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

3.1.1 政府職能科學(xué)定位基層政府要科學(xué)定位自己職能，充分當(dāng)好管理者和監(jiān)督人的角色，糾正“政府是主角”或“政府是局外人”的錯(cuò)誤觀點(diǎn)，既要敢于擔(dān)當(dāng)，積極參與，依法依規(guī)推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，又要加強(qiáng)執(zhí)法，糾正違規(guī)行為，做到服務(wù)、監(jiān)督兩手抓，兩手都要硬，充分發(fā)揮政府推動(dòng)作用，促進(jìn)農(nóng)村土地科學(xué)流轉(zhuǎn)，開(kāi)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

3.1.2 加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)政府要負(fù)起土地流轉(zhuǎn)的政策、法規(guī)宣傳責(zé)任，研究制定本地政策規(guī)則，加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)和規(guī)范。對(duì)具體業(yè)務(wù)提供政策咨詢(xún)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)等服務(wù)。以產(chǎn)權(quán)鑒證制度和監(jiān)測(cè)制度為重要內(nèi)容，加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)信息透明度，為產(chǎn)權(quán)交易雙方提供信息咨詢(xún)、產(chǎn)權(quán)評(píng)估鑒證服務(wù)。引導(dǎo)雙方使用統(tǒng)一的省級(jí)合同示范文本簽訂書(shū)面流轉(zhuǎn)合同。加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁體系建設(shè)，完善縣級(jí)農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)、鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)化調(diào)解室和村級(jí)調(diào)解小組三級(jí)土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解仲裁機(jī)構(gòu)和糾紛調(diào)處機(jī)制，化解土地流轉(zhuǎn)糾紛，降低土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)農(nóng)民利益。

3.1.3 加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督基層政府要抽調(diào)經(jīng)管、法律等專(zhuān)業(yè)干部組建高水平監(jiān)督隊(duì)伍，健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督機(jī)制，形成村、鎮(zhèn)、縣、市四級(jí)監(jiān)督機(jī)制。重點(diǎn)對(duì)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)主體和土地流入方進(jìn)行監(jiān)督，禁止土地流轉(zhuǎn)服務(wù)主體以流轉(zhuǎn)名義亂收費(fèi)和層層轉(zhuǎn)包從中牟利，禁止土地流入方借土地流轉(zhuǎn)之名違規(guī)搞非農(nóng)建設(shè)，確保流轉(zhuǎn)土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

3.2 完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)體系，規(guī)范產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)交易行為

3.2.1 加強(qiáng)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)

市、縣、鎮(zhèn)三級(jí)機(jī)構(gòu)要根據(jù)實(shí)際落實(shí)編制，做好財(cái)政預(yù)算，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，建設(shè)一支熟政策、懂操作、有擔(dān)當(dāng)?shù)母刹筷?duì)伍，村服務(wù)站配備專(zhuān)門(mén)辦公室，確定專(zhuān)人負(fù)責(zé)，并落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評(píng)估機(jī)構(gòu)，培育一支產(chǎn)權(quán)交易新型專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍。

3.2.2 制定完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)政策體系現(xiàn)階段玉林市土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易正處在起步探索時(shí)

期，迫切需要一系列符合玉林市實(shí)際的政策法規(guī)來(lái)指導(dǎo)、規(guī)范，并在實(shí)踐中完善。加強(qiáng)對(duì)玉林市已出臺(tái)的產(chǎn)權(quán)交易細(xì)則、估價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等一系列行業(yè)規(guī)則、準(zhǔn)則實(shí)踐，在實(shí)踐中完善，加強(qiáng)土地入股、抵押擔(dān)保等政策完善，填補(bǔ)土地流轉(zhuǎn)新領(lǐng)域的政策空白。

3.2.3 完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

2015年玉林設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押質(zhì)押融資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，今后要在此基礎(chǔ)上建立完善租賃農(nóng)地風(fēng)險(xiǎn)保障金和租金預(yù)付制度。租賃農(nóng)戶(hù)承包地面積達(dá)一定數(shù)量、經(jīng)營(yíng)一定年限以上的，經(jīng)鎮(zhèn)政府審核后，報(bào)縣農(nóng)業(yè)部門(mén)備案，流入方須按年租金總額的一定比例向農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心繳納租賃農(nóng)地風(fēng)險(xiǎn)保障金。工商資本繳納的租賃農(nóng)地風(fēng)險(xiǎn)保障金可適度增加，比例可達(dá)50%。在租金支付方面，實(shí)行提前支付機(jī)制。

3.3 穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包關(guān)系，推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)

3.3.1 健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)登記制度今后，要加強(qiáng)土地確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信息管理應(yīng)用平臺(tái)，推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信息化。要加強(qiáng)林權(quán)、“四荒地”確權(quán)工作，全面建立大產(chǎn)權(quán)登記制度，充分發(fā)揮產(chǎn)權(quán)登記大數(shù)據(jù)庫(kù)作用，推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易。

3.3.2 加強(qiáng)“三權(quán)分置”制度探索實(shí)踐，建立完善新型產(chǎn)權(quán)制度《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》（2018年修正）提出“三權(quán)分置”制度，提出“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以向金融機(jī)構(gòu)抵押擔(dān)保融資和入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)”的要求，但抵押擔(dān)保融資在實(shí)踐中情況復(fù)雜，操作方式多樣，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股尚處于探索階段，實(shí)踐中的做法也不盡相同，我們要在實(shí)踐中完善相關(guān)操作規(guī)則、制度安排，建立科學(xué)、合理的土地產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保融資、土地入股等新型產(chǎn)權(quán)交易制度。

3.4 完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律體系

3.4.1 完善產(chǎn)權(quán)主體地位立法農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體在未來(lái)立法中，要符合現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度“權(quán)屬清晰”

要求，要清晰界定農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體，理順農(nóng)村集體土地“三級(jí)”所有關(guān)系，改變農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體多元化、主體界定不清、主體交叉現(xiàn)象，防止農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體間侵權(quán)行為，依法保護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

3.4.2 完善農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)法律規(guī)范未來(lái)立法中，要允許土地經(jīng)營(yíng)者根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件實(shí)際和市場(chǎng)需求，合理轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，在基本農(nóng)田上合理發(fā)展特色水果產(chǎn)業(yè)或養(yǎng)殖特色水產(chǎn)品，以滿(mǎn)足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的消費(fèi)需要。完善《物權(quán)法》相關(guān)規(guī)定，允許土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法進(jìn)行抵押貸款，解決農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體融資難問(wèn)題。完善《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》，對(duì)農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓的條件、范圍、對(duì)象、具體操作等進(jìn)行明確規(guī)定，規(guī)范農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓行為。同時(shí)對(duì)發(fā)包方收回發(fā)包耕地的，應(yīng)當(dāng)明確具體操作辦法和合理補(bǔ)償機(jī)制，提高法律執(zhí)行效果，杜絕一些農(nóng)戶(hù)又不耕種又不愿意流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，為當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供現(xiàn)實(shí)法律保障。