鄉(xiāng)村振興：“十三五”進(jìn)展及“十四五”重點(diǎn)任務(wù)

孔祥智

黨的十九屆五中全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，高度評(píng)價(jià)了 “十三五” 期間取得的巨大成就，提出了 “十四五” 時(shí)期國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)以及2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)。鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化是 “十四五” 規(guī)劃的重要內(nèi)容，必將在未來(lái)五年內(nèi)取得重大進(jìn)展。

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的制度框架和政策體系基本形成

黨的十九大報(bào)告正式提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，其內(nèi)容包括農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的各個(gè)方面，即產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕。2018 年1 月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》發(fā)布，明確了該戰(zhàn)略2020 年、2035 年、2050 年三個(gè)階段的目標(biāo)任務(wù)。其中，2020 年的目標(biāo)任務(wù)是 “鄉(xiāng)村振興取得重要進(jìn)展，制度框架和政策體系基本形成”。應(yīng)該說(shuō)，經(jīng)過(guò)三年多的努力，這個(gè)目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)。

三年來(lái)，全國(guó)人大修改了多部與鄉(xiāng)村振興有關(guān)的法律，并于2018 年以后逐漸施行。比如，2017 年12 月27 日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議修訂通過(guò)《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》。新修訂的法律不僅擴(kuò)大了農(nóng)民合作的范圍，還增加了 “農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社聯(lián)合社” 一章，對(duì)合作社之間的聯(lián)合與合作進(jìn)行了規(guī)范。2018 年12 月29 日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議通過(guò)關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》的決定，落實(shí)了2014 年中央一號(hào)文件提出的 “農(nóng)村土地所有權(quán)、承包區(qū)和經(jīng)營(yíng)權(quán)‘三權(quán)分置’的政策思路” 和黨的十七屆三中全會(huì)提出的 “賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”，奠定了鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)。第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議通過(guò)修改《中華人民共和國(guó)土地管理法》，對(duì)農(nóng)村耕地占補(bǔ)平衡等問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)范。第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)民法典》，把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和合作經(jīng)濟(jì)組織界定為特別法人，對(duì)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施具有重要意義。

黨的十九大以來(lái)，中央層面上出臺(tái)了大量政策。其中，2018 年2 月5 日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》，對(duì)不同地區(qū)的農(nóng)村人居環(huán)境整治進(jìn)行了具體部署，提出 “到2020 年，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境明顯改善，村莊環(huán)境基本干凈整潔有序，村民環(huán)境與健康意識(shí)普遍增強(qiáng)” 的行動(dòng)目標(biāo)。經(jīng)過(guò)近三年的整治，農(nóng)村人居環(huán)境得到了明顯的改善，為 “十四五” 期間的進(jìn)一步提升奠定了基礎(chǔ)。2018 年9 月26 日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，對(duì)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作出階段性謀劃，分別明確至2020 年全面建成小康社會(huì)和2022 年召開(kāi)黨的二十大時(shí)的目標(biāo)任務(wù)，細(xì)化、實(shí)化工作重點(diǎn)和政策措施，部署重大工程、重大計(jì)劃、重大行動(dòng)，確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實(shí)落地，成為指導(dǎo)各地區(qū)、各部門(mén)分類(lèi)有序推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要依據(jù)。2019 年9 月1 日，中共中央印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》，明確了黨對(duì)農(nóng)村工作全面領(lǐng)導(dǎo)的基本理論、基本路線、基本方略，對(duì)深入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、提高新時(shí)代黨全面領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的能力和水平具有十分重要的意義。2019 年4 月15 日，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》發(fā)布，具體落實(shí)黨的十九大提出的城鄉(xiāng)融合理念，為重塑新型城鄉(xiāng)關(guān)系、走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化奠定了制度基礎(chǔ)。2019 年6 月23 日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)于推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)行了部署，是對(duì)鄉(xiāng)村振興 “二十字” 總要求中 “治理有效” 的具體落實(shí)，也是黨的十九大提出的農(nóng)村現(xiàn)代化的核心內(nèi)容。2019 年6 月17 日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導(dǎo)意見(jiàn)》，致力于解決現(xiàn)存產(chǎn)業(yè)門(mén)類(lèi)不全、產(chǎn)業(yè)鏈條較短、要素活力不足和質(zhì)量效益不高等問(wèn)題，是對(duì)鄉(xiāng)村振興 “二十字” 總要求中 “產(chǎn)業(yè)興旺” 的具體落實(shí)。2019 年2 月21 日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的意見(jiàn)》，提出了提升小農(nóng)戶發(fā)展能力、提高小農(nóng)戶組織化程度、拓展小農(nóng)戶增收空間、健全面向小農(nóng)戶的社會(huì)化服務(wù)體系和完善小農(nóng)戶扶持政策等具體政策措施，為解決我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)鍵問(wèn)題指明了方向。

可以說(shuō)，上述法律、政策涵蓋了黨的十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的各個(gè)方面，制度和政策框架基本形成。

“十四五” 期間，我國(guó)鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)任務(wù)仍然在于制度創(chuàng)新，通過(guò)創(chuàng)新進(jìn)一步釋放制度紅利，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化

第一，進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)融合體制機(jī)制創(chuàng)新，縮小城鄉(xiāng)差距。黨的十六大提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，并在此基礎(chǔ)上實(shí)施 “以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)” 政策；黨的十七大提出 “建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長(zhǎng)效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局”；黨的十八大提出 “推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”，明確 “解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)’問(wèn)題的根本途徑”；黨的十九大提出 “建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”。應(yīng)該說(shuō)，隨著一系列政策的推進(jìn)，城鄉(xiāng)差距不斷縮小。僅從城鄉(xiāng)居民收入角度看，在黨的十六大（2002 年）、黨的十七大（2007 年）、黨的十八大（2012 年）、黨的十九大（2017 年）四個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，城鄉(xiāng)居民收入之比分別為3.03 ：1、3.14 ：1、2.88 ：1 以及2.71 ：1。從連續(xù)的時(shí)間點(diǎn)上看，2007 年達(dá)到最高點(diǎn)后即呈下降趨勢(shì)，2019 年達(dá)到2.64:1，但依然較高。此外，城鄉(xiāng)之間在社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的差距也較大。因此，“十四五” 期間，我們要按照《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》，進(jìn)一步創(chuàng)新城鄉(xiāng)要素配置、基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展和農(nóng)民收入持續(xù)提高的體制機(jī)制，加大城鄉(xiāng)融合力度，為縮小城鄉(xiāng)差距創(chuàng)造制度環(huán)境。

第二，進(jìn)一步促進(jìn)土地制度改革，提升農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造條件。應(yīng)該說(shuō)，隨著《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》《中華人民共和國(guó)土地管理法》等法律法規(guī)的施行，制約農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的主要土地制度障礙已經(jīng)不復(fù)存在，但在城鄉(xiāng)融合方面還需要進(jìn)行多方面的制度創(chuàng)新。首先，要進(jìn)行農(nóng)村土地制度創(chuàng)新，促進(jìn)土地要素和資本要素有機(jī)結(jié)合，吸引城市資本下鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。目前，全國(guó)土地流轉(zhuǎn)比例已經(jīng)達(dá)到40%以上，江浙一帶的發(fā)達(dá)縣市已經(jīng)達(dá)到80% 甚至90% 以上。進(jìn)一步保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的合法權(quán)益、保證經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定性，是農(nóng)村土地制度改革的重要方向，對(duì)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化也具有重大意義。其次，從近來(lái)一些地區(qū)為了宅基地復(fù)墾指標(biāo)而采取各種手段促使農(nóng)民上樓來(lái)看，宅基地制度改革過(guò)程中應(yīng)著力保證農(nóng)民利益不受侵犯，同時(shí)應(yīng)通過(guò)流動(dòng)增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)收入來(lái)源。最后，進(jìn)一步創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度。比如，可以通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中使用的方式提高農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用效率，增加集體經(jīng)濟(jì)收入。

近年來(lái)中央層面出臺(tái)的有關(guān)鄉(xiāng)村振興的法律和政策

第三，進(jìn)一步改革農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，促進(jìn)農(nóng)業(yè)大國(guó)向農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)變?？傮w來(lái)看，國(guó)家在財(cái)力許可的條件下實(shí)施一系列農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策，包括傳統(tǒng)的 “四大補(bǔ)貼”、水稻和小麥的最低收購(gòu)價(jià)格制度等，都對(duì)糧食持續(xù)增產(chǎn)和農(nóng)民持續(xù)增收起到了十分重要的作用。但不可否認(rèn)，這些制度也面臨著與世界貿(mào)易組織有關(guān)規(guī)則相沖突或者不銜接的問(wèn)題。因此，“十四五” 期間農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度的改革方向是 “綠箱化”，即從以前的黃箱或者偏黃箱向綠箱方向發(fā)展。主要措施包括：首先，在不降低糧農(nóng)收入和種糧積極性的前提下，逐步改革稻谷和小麥的價(jià)格支持政策，轉(zhuǎn)向價(jià)格保險(xiǎn)或者其他綠箱政策。從一些地區(qū)推行的經(jīng)濟(jì)作物價(jià)格保險(xiǎn)或者收入保險(xiǎn)來(lái)看，這樣的制度創(chuàng)新對(duì)于確保產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民收入效果良好，值得進(jìn)一步推廣。其次，加大農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)力度，尤其是公益性服務(wù)體系的建設(shè)，其對(duì)于整合經(jīng)營(yíng)性服務(wù)機(jī)構(gòu)力量能夠起到輔助作用。最后，加大農(nóng)村土地整理的力度。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公布的消息，到2020年我國(guó)要確保建成8 億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。實(shí)踐證明，土地整理能夠提升耕地質(zhì)量等級(jí)，對(duì)于保障糧食安全具有重要作用。因此，在國(guó)家財(cái)力允許的前提下，應(yīng)加大土地整理的投入。

正如習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)的，“沒(méi)有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，沒(méi)有農(nóng)村繁榮富強(qiáng)，沒(méi)有農(nóng)民安居樂(lè)業(yè)，國(guó)家現(xiàn)代化是不完整、不全面、不牢固的”。黨的十九屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，是著眼于全面開(kāi)啟中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化新征程的重大部署，體現(xiàn)了 “三農(nóng)” 工作在全黨工作重中之重的戰(zhàn)略地位。