地方政府社會治理潛在動能如何有效釋放

崔艷霜

當前，社會治理已經(jīng)成為國家治理的重要環(huán)節(jié)，地方政府職能也逐漸向社會治理傾斜。地方政府在社會治理上不管基于何種邏輯、做出何種決策，“一把手” 的決定性作用都不容忽視。然而，在社會治理實踐中，少數(shù)地方政府 “一把手”“不被淘汰就是勝利” 的行為邏輯成為阻滯社會治理水平提升、阻礙國家治理水平與治理能力現(xiàn)代化的頑疾。只有深入探究地方政府 “一把手” 決策時的激勵與約束機制，才能捋順地方政府運行實踐與邏輯，從而消除這一頑疾。

“晉升錦標賽”向“政治淘汰賽”的轉(zhuǎn)變，改變了一部分“一把手” 的行為邏輯

學術(shù)界對 “一把手” 行為模式最典型的分析理論就是錦標賽理論，該理論由北京大學教授周黎安提出，認為上級政府根據(jù)考核指標達成情況來提拔與晉升下級官員，這種壓力體制下的晉升機制對于各級地方政府 “一把手” 來說就是一場錦標賽，誰獲勝誰就取得晉升資格。按照這種理論，“一把手” 促進地方發(fā)展的主要動力是在 “晉升錦標賽” 中獲得優(yōu)勝。鑒于經(jīng)濟指標易量化、相對客觀的特點，傳統(tǒng)晉升考核奉行 “GDP 至上” 原則。一部分地方政府 “一把手” 往往把社會治理主要集中在經(jīng)濟層面，這也是地方政府行為出現(xiàn) “只要過了及格線就行” 的邏輯根源。

針對錦標賽晉升邊界遞減效應(yīng)，“政治淘汰賽” 作為 “晉升錦標賽” 的一種完善與補充機制，是以目標責任制為基礎(chǔ)、通過懲罰式考核構(gòu)建官員 “責任—利益” 的聯(lián)結(jié)機制。上級政府與下級政府簽訂目標責任契約，責任契約包含經(jīng)濟、社會、生態(tài)等多項任務(wù)，責任主體是地方政府 “一把手”?？己藱C制主要包括三種：一是末位淘汰。上級政府對下級眾多平行政府就某專項任務(wù)進行考核，對排名后幾位政府的 “一把手” 進行懲罰，比如限制參加評優(yōu)與晉升等。末位淘汰具有時效性，當下次評比不再是末位時懲罰也就隨之停止。二是一票否決。一票否決是一種正式的、具有法律效力的官員管理形式，當指定事項或者特殊事項出現(xiàn)問題時對 “一把手” 的晉升晉級、評優(yōu)評先一票否決。三是行政問責。地方政府在治理過程中出現(xiàn)安全事故和群體性事件等問題時，對于地方政府 “一把手” 和主要責任人進行追責與問責，主要形式為引咎辭職、責令辭職和免職。

“晉升錦標賽” 向 “政治淘汰賽” 的轉(zhuǎn)變在很大程度上改變了一部分地方政府 “一把手” 的行為模式，既要通過經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)保在 “晉升錦標賽” 中獲勝，同時也要提升社會治理能力，避免被淘汰。從某些 “一把手” 視角來看，相較于晉升，不被淘汰更為重要，因此這部分 “一把手” 依然在很大程度上把治理重點放在經(jīng)濟這一顯性領(lǐng)域，對社會治理則表現(xiàn)出 “只要過了及格線就行” 的行為態(tài)度。

一部分地方政府 “一把手” 社會治理潛在動能不足的外在表現(xiàn)

“政治淘汰賽” 的目的是 “治官”，即加強對 “一把手” 的約束與考核，但正如上文所說，有些 “一把手” 對 “政治淘汰賽” 的反應(yīng)是 “及格”，而不是追求高效治理。“政治淘汰賽” 有兩種結(jié)果：被淘汰和不被淘汰，即及格與不及格。不及格時 “一把手” 面臨著各種懲罰，及格時 “一把手” 所獲得的物質(zhì)獎勵是有限的，但能夠獲取晉升資格，這一點適用于所有及格的地方政府 “一把手”。有些 “一把手” 對同級別政府間排名是非常敏感的，因為這涉及末位淘汰和一票否決，出現(xiàn)重大事件時還會被問責甚至免職。在傳統(tǒng)思維的影響下，一部分 “一把手” 非常重視官位、級別，因此在 “政治淘汰賽” 中這些 “一把手” 會盡力達到 “60 分” 的及格水平從而保證不被淘汰。為了實現(xiàn)及格，“一把手” 會調(diào)動各種關(guān)系來避免排在末位。人際關(guān)系能夠發(fā)揮作用的前提是上級政府在考核過程中的自由裁量權(quán)，對地方政府 “一把手” 的考核包括約束性指標和預(yù)期性指標兩部分，約束性指標易量化，而預(yù)期性指標更多針對的是非量化任務(wù)，存在著人為操作的空間，為人際關(guān)系發(fā)揮作用提供了可能。

不是所有的 “一把手” 都有強烈的晉升期望，因此 “晉升錦標賽” 的激勵作用是有限的?！罢翁蕴悺?所針對的就是那些由于失去晉升熱情而懶政怠政的官員，通過末位淘汰等機制促使 “一把手” 積極作為。但 “政治淘汰賽” 并未完全達成壓力傳導、行為約束的預(yù)期，有些 “一把手” 只追求及格而不追求優(yōu)秀，當達不成及格時便借助人際關(guān)系進行 “協(xié)調(diào)” 來實現(xiàn)及格。“不被淘汰就是勝利” 既是一部分 “一把手” 的本能選擇，也是其社會治理的底線邏輯，導致地方政府在社會治理領(lǐng)域的真正作用得不到體現(xiàn)，不利于治理能力與治理水平提升。

只有晉升淘汰相結(jié)合、完善考核監(jiān)督體系、營造良好政治生態(tài)，才能充分發(fā)揮地方政府社會治理潛在動能

一是優(yōu)化“晉升錦標賽”和“政治淘汰賽”機制?，F(xiàn)階段，應(yīng)對“晉升錦標賽”與“政治淘汰賽”這兩種競爭機制進行優(yōu)化，加強對地方政府“一把手”的激勵與約束。同時，進一步將“晉升錦標賽” 和 “政治淘汰賽” 相結(jié)合、互為補充，發(fā)揮二者增益效應(yīng)。首先，完善末位淘汰制。社會治理中只要不排在后幾位，平行地方政府 “一把手” 都能夠獲得平等的晉升資格，應(yīng)增強排名對晉升的影響因子，將社會治理成效作為晉升的重要參考，并將排位與晉升資質(zhì)掛鉤。其次，完善一票否決制。一票否決的負面效應(yīng)不斷被詬病，因此上級政府的考核要強化過程導向，減輕地方政府結(jié)果導向邏輯，使行政行為不斷規(guī)范。同時，上級政府要審慎使用一票否決權(quán)，保障一票否決的權(quán)威性與科學性。最后，完善問責制。盡快形成常態(tài)化問責，一方面對 “一把手” 社會治理不力行為進行問責，另一方面對 “一把手” 借助人際關(guān)系擾亂排名的行為進行問責，保證考核公平公正。

二是完善對 “一把手” 的考核監(jiān)督體系。加強對地方政府 “一把手” 的監(jiān)督，通過監(jiān)督增強 “一把手” 社會治理的外部動力，消除其在社會治理中的 “不被淘汰就是勝利” 思維，提高治理效能。首先，完善考核監(jiān)督內(nèi)容。上級政府應(yīng)明確考核與監(jiān)督內(nèi)容，考核指標的選定應(yīng)兼顧重點突出與各項監(jiān)督，精準、詳細地規(guī)定 “一把手” 社會治理的任務(wù)與應(yīng)達到的標準。同時，考核標準應(yīng)高于 “及格線”，這樣才能逐步提升地方社會治理質(zhì)量。其次，上級政府常態(tài)化監(jiān)督與巡視。上級政府要加大對 “一把手” 社會治理成效的巡視監(jiān)督，巡察 “一把手” 是否存在應(yīng)付上級的形式主義，在社會治理中是認真作為還是依然遵循著 “只求及格” 等邏輯，是否存在靠人際關(guān)系影響考核等問題，通過下屬、媒體、群眾等多途徑了解 “一把手” 社會治理作為。最后，發(fā)揮多主體對 “一把手” 社會治理的監(jiān)督作用。積極發(fā)揮黨代會、地方人大及其常委會的監(jiān)督作用；積極發(fā)揮群眾監(jiān)督舉報作用，形成全社會監(jiān)督體系。

三是營造優(yōu)良的政治生態(tài)環(huán)境。要加強對 “一把手” 的引導，形成良好的社會治理氛圍。首先，應(yīng)強化 “一把手” 的 “以人民為中心” 理念。作為 “一把手” 應(yīng)始終堅持以人民為導向，把提升人民生活水平和生活質(zhì)量放在首位，不斷優(yōu)化社會治理的成效以解決與人民群眾切身利益息息相關(guān)的問題，真正實現(xiàn)為民作主。其次，“一把手” 應(yīng)提升社會治理能力。社會治理涉及多方面利益與矛盾，“一把手” 要積極作為、勇于擔當，不斷提升治理能力。同時，應(yīng)加強領(lǐng)導，優(yōu)化社會治理資源配置，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門，形成社會治理合力；科學規(guī)劃，根據(jù)本地區(qū)實際制定因地制宜的治理方案，穩(wěn)步推進綜合治理、專項治理等各項事務(wù)；多元共治，在社會治理中積極引入公民、企業(yè)和社會組織的力量，形成共建共治共享的社會治理格局。