“太平洋進(jìn)階”：澳大利亞南太政策新指針

秦升

澳大利亞是南太平洋地區(qū)人口最多、經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的國家，長期以來在地區(qū)擁有獨(dú)一無二的影響力。進(jìn)入21世紀(jì)，中國等新興援助國開始加大對太平洋島國的援助力度，澳大利亞作為地區(qū)大國感受到了挑戰(zhàn)。2013年以后，澳政府僅在政策文件上保持著對太平洋島國的重視，戰(zhàn)略投入幾乎停滯，與域外國家對太平洋島國的援助增長形成反差。

面臨地區(qū)環(huán)境的變化，澳大利亞開始反思南太政策選項，在2017年公布的《外交政策白皮書》中提出了針對南太地區(qū)的“太平洋進(jìn)階”（Step Up）政策。澳外交部長佩恩表示，“太平洋進(jìn)階”不是澳大利亞的一個外交選項，而是必然選擇。近年來，“太平洋進(jìn)階”已經(jīng)發(fā)展成為澳政府南太政策的長期指針，然而這一政策能否維持澳大利亞的影響力，最終取決于太平洋島國的認(rèn)知與反饋。

何為“進(jìn)階”

澳大利亞在南太平洋的特殊地位可追溯至20世紀(jì)中葉。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，南太平洋對美國的戰(zhàn)略重要性開始下降，太平洋島國的民族獨(dú)立進(jìn)程讓傳統(tǒng)的歐洲宗主國逐漸退出，南太平洋成為大國博弈的“真空地帶”。從冷戰(zhàn)開始到21世紀(jì)初，澳大利亞作為南太平洋實力最強(qiáng)的國家，日益展現(xiàn)出地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者的姿態(tài)。通過向太平洋島國提供大量的經(jīng)濟(jì)軍事援助，與它們簽署一系列雙多邊協(xié)定，澳大利亞成功主導(dǎo)了南太平洋的地區(qū)治理進(jìn)程，長期保持著對地區(qū)秩序的絕對影響力，也為自身塑造了一個有利的安全環(huán)境。

盡管澳大利亞為太平洋島國提供了長期且大量的援助，但并未從根本上解決這些國家在教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施、減貧和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的問題。一個重要原因在于，大量的政府援助和技術(shù)援助項目將資金花在了來自澳大利亞的技術(shù)顧問身上，僅有少部分真正用于當(dāng)?shù)匕l(fā)展。巴布亞新幾內(nèi)亞的官員形象地稱這種援助為“回旋鏢”，瓦努阿圖的官員形容這種援助始終“在空中”。2007年陸克文出任澳大利亞總理，澳政府意識到了其對外援助政策中的問題，開始思考進(jìn)行改革。2013年，阿伯特總理領(lǐng)導(dǎo)澳大利亞政府進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，將本來獨(dú)立的援助機(jī)構(gòu)并入外交通商部，在某種程度上降低了援助在澳大利亞外交中的地位。從2014年起，澳對外援助項目大幅收縮，援助金額在阿伯特和特恩布爾政府期間降幅高達(dá)23.7%。

援助是澳大利亞對太平洋島國施加影響的重要外交手段。隨著澳大利亞援助的停滯不前以及中國對該地區(qū)援助的迅速增加，澳大利亞感受到了巨大的壓力，認(rèn)為中國對澳主導(dǎo)的南太平洋地區(qū)秩序形成了沖擊?！疤窖筮M(jìn)階”正是在這種背景下產(chǎn)生的，其目的是全方位調(diào)整和升級澳大利亞的南太政策，以“進(jìn)階”應(yīng)對域外大國的影響力?！斑M(jìn)階”一詞表明澳大利亞以往對太平洋島國的政策無法適應(yīng)新時期的要求，必須通過增加戰(zhàn)略投入、采取創(chuàng)新方式等，維持自身在南太平洋的主導(dǎo)地位。

2018年11月，澳大利亞總理莫里森宣布設(shè)立澳大利亞太平洋基礎(chǔ)設(shè)施融資機(jī)構(gòu)，計劃使用無償援助和貸款投入到包括電信、能源、交通、水和其他高優(yōu)先級的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)初期投入巨大，回報周期較長，以發(fā)達(dá)國家為主體的傳統(tǒng)援助國普遍忽視基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。因此，建立基礎(chǔ)設(shè)施專項援助基金是澳援助領(lǐng)域的重大變化，意味著澳大利亞開始補(bǔ)齊援助“短板”，以太平洋島國更加需要的方式提供援助。與此同時，中國已經(jīng)與十個太平洋建交島國簽訂了“一帶一路”合作協(xié)議或者合作備忘錄，“一帶一路”倡議的重點(diǎn)就是互聯(lián)互通建設(shè)，澳大利亞與中國在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域進(jìn)行競爭的意圖非常明確。

“進(jìn)階”的主要方向是什么

除援助之外，澳大利亞還著手推進(jìn)區(qū)域一體化建設(shè)。太平洋島國普遍遠(yuǎn)離世界主要市場、土地資源稀缺、人口稀少，澳大利亞、新西蘭和太平洋島國的經(jīng)濟(jì)融合對南太平洋地區(qū)的經(jīng)濟(jì)繁榮至關(guān)重要。澳方提出要盡快落實2017年簽署的《太平洋更緊密經(jīng)濟(jì)關(guān)系協(xié)定》，早日為該地區(qū)的投資、貿(mào)易和商業(yè)往來提供一個可操作、透明的規(guī)則體系?！凹竟?jié)工項目”為太平洋島國工人提供了就業(yè)機(jī)會以及雇主所需要的技能和認(rèn)證，有利于加強(qiáng)太平洋島國和澳大利亞的雇員交流，激發(fā)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)活力。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化將太平洋島國經(jīng)濟(jì)與澳大利亞和新西蘭的經(jīng)濟(jì)發(fā)展深度綁定，由于澳、新兩國經(jīng)濟(jì)上的壓倒性優(yōu)勢，經(jīng)濟(jì)一體化將進(jìn)一步強(qiáng)化太平洋島國對其經(jīng)濟(jì)依賴。

“進(jìn)階”的目標(biāo)還在于幫助太平洋島國應(yīng)對安全挑戰(zhàn)。南太平洋島國遠(yuǎn)離大國紛爭，極少遭遇傳統(tǒng)安全問題，但在面對跨國犯罪、自然災(zāi)害和傳染疾病等非傳統(tǒng)安全威脅時無法獨(dú)自應(yīng)對。澳大利亞與太平洋島國地理上相鄰，人文交流頻繁，常常面臨共同的非傳統(tǒng)安全威脅?；谧陨淼陌踩婵剂?，澳政府提出改善與太平洋島國在防務(wù)、警察、情報、海關(guān)以及法律事務(wù)等多方面的合作和協(xié)調(diào)，為太平洋島國提供巡航船只并為空中監(jiān)視提供資助，共同打擊非法捕撈以及人口、毒品和野生動物的走私。這既能為太平洋島國提供安全保障，也能為澳大利亞營造一個更加安全和風(fēng)險可控的周邊環(huán)境。

2017年起，美國、日本、澳大利亞、印度相繼出臺了自己的“印太戰(zhàn)略”或“印太政策”，四國在印太地區(qū)有著巨大的合作發(fā)展空間，均可以根據(jù)自身利益需求形成包括單邊、雙邊和多邊在內(nèi)的政策集合，這為澳大利亞實施“太平洋進(jìn)階”計劃提供了更大的政策空間。“印太”四國在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域進(jìn)行政策聯(lián)合，加強(qiáng)與中國競爭。2018年7月，日本國際協(xié)力銀行、美國海外私人投資公司以及澳大利亞政府在“印太”商業(yè)論壇上宣布建立三邊伙伴關(guān)系，強(qiáng)化在“印太”地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投資。美日澳三邊框架的第一個融資計劃是太平洋島國巴布亞新幾內(nèi)亞的液化天然氣開發(fā)項目。2019年4月，美日澳的聯(lián)合團(tuán)隊與巴新政府交換了意見，預(yù)計天然氣項目融資規(guī)模至少達(dá)到十億美元，雙方還討論了發(fā)電和通訊設(shè)備的建設(shè)規(guī)劃。2018年9月，美國駐澳大利亞臨時代辦詹姆斯·卡魯索公開表示，美國將與日本和澳大利亞在巴布亞新幾內(nèi)亞互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)加強(qiáng)合作，試圖破壞中國與巴新在數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的合作。

安全合作更是“進(jìn)階”的重要內(nèi)容。2018年11月，莫里森宣布在太平洋島國新增外交崗位，計劃與巴新共建位于馬努斯島的海軍基地，加強(qiáng)兩國的軍事合作和海軍部署。同年舉行的亞太經(jīng)濟(jì)合作組織領(lǐng)導(dǎo)人會議（APEC）期間，美國副總統(tǒng)彭斯表示，美國將參與馬努斯島的海軍基地建設(shè)，“與澳大利亞和巴布亞新幾內(nèi)亞一道保護(hù)太平島國的國家主權(quán)和海洋權(quán)利”。

澳大利亞利用“印太戰(zhàn)略”框架下的多邊政策，旨在對沖中國在南太平洋的“一帶一路”項目建設(shè)，還增加了安全合作的范圍和力度，凸顯出澳大利亞鞏固和深化在南太地區(qū)影響力的決心。

根本著眼點(diǎn)還是太平洋島國

2003年，澳大利亞議會在題為《介入太平洋：澳大利亞與巴布亞新幾內(nèi)亞和南太平洋島國的關(guān)系》的報告中指出：“歷史將澳大利亞和島國以及島國人民密切聯(lián)系起來，在島國獨(dú)立之時澳大利亞幫助這些國家塑造了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、中央政府與地方政府之間的權(quán)力分配以及治理哲學(xué)。在某些情況下，我們利用自身的制度和思想來支持他們的憲法、立法機(jī)構(gòu)、公共服務(wù)、法律體系以及治安力量。澳大利亞是該地區(qū)主要的進(jìn)口和投資來源國，占據(jù)主導(dǎo)地位的援助國以及安全防衛(wèi)的核心伙伴?！?/p>

顯然，澳大利亞對太平洋島國的關(guān)系定位是深刻而全面的，在政治、經(jīng)濟(jì)、安全、文化等領(lǐng)域都與太平洋島國有千絲萬縷的聯(lián)系。歷史感和責(zé)任感是其南太政策的出發(fā)點(diǎn)，維護(hù)澳大利亞的經(jīng)濟(jì)利益和安全利益則是政策的落腳點(diǎn)，這也是澳大利亞將“太平洋進(jìn)階”視為最高優(yōu)先級外交政策之一的原因。

“太平洋進(jìn)階”的成效將取決于太平洋島國及其人民。在經(jīng)歷了數(shù)十年的地區(qū)互動和坎坷發(fā)展之后，太平洋島國人民對國家利益、地區(qū)主義、太平洋外交的認(rèn)識更加清醒，對自身發(fā)展目標(biāo)和地區(qū)發(fā)展方向越來越明確。太平洋島國由于特殊的地理位置和特點(diǎn)，遇到的發(fā)展問題與絕大多數(shù)國家并不相同。他們普遍認(rèn)為，氣候變化是關(guān)系到島國生死存亡的最大威脅，建設(shè)“藍(lán)色太平洋”是應(yīng)對氣候變化挑戰(zhàn)的重大綱領(lǐng)。而澳大利亞政府在全球氣候治理領(lǐng)域消極應(yīng)對，在氣候變化領(lǐng)域的政策也是空白，這表明在太平洋島國最關(guān)心的議題上，澳大利亞似乎還沒有明確的政策選項。

“太平洋進(jìn)階”的政策重點(diǎn)和執(zhí)行力度決定了其在太平洋島國的接受程度。這一政策選項跨度較大，內(nèi)容涉及經(jīng)濟(jì)、安全、外交、環(huán)境等眾多議題，從目前來看，經(jīng)濟(jì)和安全議題是較為優(yōu)先的政策選項。對太平洋島國而言，南太平洋地區(qū)最重大的安全威脅不是軍事威脅，而是海洋資源和海洋環(huán)境所受到的破壞對可持續(xù)發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)，這與澳大利亞的理解有明顯偏差。當(dāng)美國和澳大利亞宣布在巴新馬努斯島建設(shè)軍事基地之后，太平洋島國政府對這種不征求民眾意見、不顧當(dāng)?shù)匕l(fā)展權(quán)益的單方面行動表達(dá)了強(qiáng)烈的不滿。

相比之下，“一帶一路”倡議為太平洋島國提供了新的政策選項和廣闊的合作空間。20世紀(jì)90年代，斐濟(jì)等太平洋島國提出“北望”戰(zhàn)略，首先實現(xiàn)外交突破。進(jìn)入21世紀(jì)，太平洋島國通過“太平洋外交”在國際舞臺發(fā)出共同的聲音，他們一直在大國主導(dǎo)的國際秩序中尋求自己的發(fā)展空間。長期以來，澳大利亞利用南太平洋最大援助國的地位影響地區(qū)發(fā)展路徑，實則服務(wù)其自身的國家利益，島國人民的訴求被忽視。以打造全球性發(fā)展平臺和構(gòu)建人類命運(yùn)共同體為目標(biāo)的“一帶一路”倡議經(jīng)過六年的發(fā)展在全球碩果累累，中國與太平洋島國的關(guān)系發(fā)展在共建“21世紀(jì)海上絲綢之路”的過程中實現(xiàn)了質(zhì)變，成為南南合作的新典范。

2019年9月，所羅門群島、基里巴斯與中國建交，表明中國與太平洋島國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展合作正在發(fā)揮示范效應(yīng)，吸引更多的太平洋島國參與到“21世紀(jì)海上絲綢之路”建設(shè)當(dāng)中。

無論是傳統(tǒng)的地區(qū)大國，還是新興援助國，在與南太平洋島國的合作中都有各自的方式、行為特點(diǎn)和政策目標(biāo)。對于正在謀求提升影響力和拓展經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)撃艿奶窖髰u國而言，他們的戰(zhàn)略選擇空間實際上是在擴(kuò)大，如何制定最優(yōu)的外交政策將是太平洋島國面臨的一次考驗。

（作者為中國社科院澳大利亞、新西蘭與南太平洋研究中心助理研究員）