印尼《創(chuàng)造就業(yè)綜合法》引發(fā)騷亂

孫云霄

10月5日，印度尼西亞國會通過《創(chuàng)造就業(yè)綜合法》（以下簡稱“綜合法”）。這部旨在改善營商環(huán)境、吸引投資、創(chuàng)造就業(yè)機會的法律在國會得到了多數(shù)支持，受到企業(yè)界的普遍歡迎，但卻引來了社會民眾的強烈反對。10月6日，印尼各大城市的工人、學生紛紛走上街頭，抗議綜合法損害勞工權(quán)益。之后，游行示威持續(xù)發(fā)酵，部分示威者焚燒、破壞公共設施，沖撞警察，已然演變?yōu)樯鐣}亂和警民沖突。人們不禁要問，佐科政府力促的《創(chuàng)造就業(yè)綜合法》，民眾為何如此反感？

營商環(huán)境亟待提升

印尼是東南亞第一大經(jīng)濟體，但近年來經(jīng)濟表現(xiàn)卻并不盡如人意。國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）一直在5%左右徘徊，不及越南、老撾、柬埔寨、菲律賓等國。佐科上臺后一直致力于通過基礎(chǔ)設施建設和吸引外資來激活印尼經(jīng)濟潛力。然而，在“海洋強國”“互聯(lián)互通”和遷都計劃的背后，卻面臨項目推進遲緩、外資望而卻步的困局。

印尼地方政府擁有廣泛的立法權(quán)和行政權(quán)，尤其體現(xiàn)在經(jīng)濟管理方面，這增加了地方投資的不確定性。管理權(quán)下放成為投資項目審批和推進的阻礙，降低了投資效率，削弱了印尼在吸引投資方面的競爭力。勞工制度存在重復立法和相互沖突的情況，勞工競爭力不足，勞工生產(chǎn)增長率僅為2.6%，但年薪增長幅度達5.7%。據(jù)世界銀行報告顯示，2019年從中國向東南亞轉(zhuǎn)移的33家工廠無一選擇印尼，而是選擇了便捷且高效的越南、泰國、馬來西亞等國。

佐科去年再次贏得大選后，在就職演說中提出2045年將印尼建成高收入發(fā)達國家，并公布了第二任期的五項重點工作。簡化所有阻礙投資的法令是五項重點工作之一，佐科隨即將修訂《創(chuàng)造就業(yè)綜合法》和《促進中小企業(yè)法》提上日程。

營商環(huán)境欠佳是印尼市場環(huán)境的現(xiàn)實。2020年新冠疫情使印尼經(jīng)濟受到重創(chuàng)，政府急于通過優(yōu)化投資環(huán)境、提高勞動競爭力來吸引受中美貿(mào)易戰(zhàn)影響的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和其他投資?！熬C合法”正是將79項有關(guān)稅務、勞工、環(huán)境、投資的規(guī)定合而為一的法律，意在提高本土勞工的競爭力。

改革面臨重重挑戰(zhàn)

《創(chuàng)造就業(yè)綜合法》的初衷是優(yōu)化營商環(huán)境、吸引投資、刺激經(jīng)濟，而引發(fā)社會強烈反對則體現(xiàn)出政府改革的艱難。反對者從勞工權(quán)益、環(huán)境保護等多方面對抗改革。

反對者普遍認為“綜合法”有損勞工權(quán)益。對印尼而言，發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)是刺激經(jīng)濟的重要手段?！熬C合法”改革了勞工制度，首先對工資標準的設定權(quán)進行“上收下放”，取消縣/市一級政府制定最低工資標準的權(quán)限，統(tǒng)一由省級政府承擔;下放給勞動密集型企業(yè)和中小企業(yè)自行制定薪資的權(quán)限。其次，減輕企業(yè)對工人的遣散負擔，將遣散費從此前的最高32倍月薪減少為最高19倍;設立政府基金，向新失業(yè)人員提供6個月的月薪補助;擴大外包臨時工的法律適用范圍，兼職和全職均可適用。最后，“綜合法”延長了勞動時間，每周工作由5天調(diào)整為6天，增加了每天的加班時間等。反對者認為該法律是一部資產(chǎn)階級法律，偏向資方，損害勞工權(quán)益。

對此，佐科10月9日就“綜合法”發(fā)表演講，稱每年約有290萬人進入勞動力市場，面對新冠疫情，印尼失業(yè)者達到690萬人，另有350萬人受到影響，因此有必要鼓勵創(chuàng)造新的工作崗位。從政府的立場出發(fā)，“綜合法”是為了解決大量勞動力失業(yè)問題，這其實有助于實現(xiàn)勞工權(quán)益。

為了降低企業(yè)門檻，“綜合法”從諸多方面放松了環(huán)境保護標準，降低了對工業(yè)、農(nóng)業(yè)綜合企業(yè)項目環(huán)境影響評估的要求，僅要求高風險項目進行評估。“綜合法”收緊了自然資源開采審批權(quán)限，統(tǒng)一授權(quán)中央政府批準在官方指定森林和泥炭沼澤地進行商業(yè)投資。為了彌補地方審批權(quán)限的喪失，“綜合法”取消了各省至少保持省級土地30%森林覆蓋率的環(huán)保要求，允許各省按比例設定當?shù)氐母采w率標準。

佐科強調(diào)，政府仍然會將環(huán)境影響評估嚴格適用于大型企業(yè)，并對中小微企業(yè)予以指導和監(jiān)督。反對者認為，“環(huán)保降級”條款違背了佐科政府提出的以“更健康、生產(chǎn)力更高的生態(tài)系統(tǒng)”為前提的“綠色增長”經(jīng)濟發(fā)展模型，使以可持續(xù)發(fā)展為標準的投資者和進口商無意涉足印尼市場。

“綜合法”將權(quán)力收歸中央或省級政府，規(guī)定地方政策不應與中央政策相違背，允許中央政府精簡地方政策，并參與工業(yè)區(qū)的監(jiān)督。這在一定程度加劇了中央集權(quán)的傾向，但也降低了高昂的行政成本，提高了辦事效率。這些做法被批評為“中央重新集權(quán)”和“印尼民主的倒退”。2020年初法律草案提交國會審議時，有地方官員稱之為“威權(quán)主義”的復辟。

行政程序繁瑣是印尼營商環(huán)境羸弱的緣由，“綜合法”旨在改變中央與地方之間的權(quán)力關(guān)系。印尼社會輿論與民意長期受西方智庫與媒介塑造的“去集權(quán)化”的影響，任何中央與地方關(guān)系的改革方案都會被上升到意識形態(tài)的爭論。佐科政府并無意收回地方政府的權(quán)力，而是試圖建立一個全國性的市場標準，地方政府仍可根據(jù)中央政府制定的《標準程序和標準規(guī)范》進行業(yè)務許可和監(jiān)督。

中央政府將依據(jù)“綜合法”設立“在線單次提交”（Online Single Submission）的電子系統(tǒng)，以代替此前地方政府的多重審批程序。但審批權(quán)限的集中卻被指為精英集團提供了權(quán)力尋租空間，批評者還認為法律制定過程緊急且缺乏公開討論，足以讓人懷疑既得利益者從中受益。

改革任重道遠

總體來看，“綜合法”簡易規(guī)范的管理和程序與此前的重復繁雜形成鮮明對比。根據(jù)法律條文，官方機構(gòu)對勞工權(quán)益和環(huán)境保護的管制有所放松，但并不是完全放任，而是在一定范圍內(nèi)給予營商主體較大的自由空間，從而提高吸引投資的競爭力。

隨著佐科政府的積極回應，遍及雅加達、泗水、三寶壟、棉蘭、萬隆、日惹等全國各大城市的游行示威已經(jīng)逐漸平息，雅加達工人的抗議示威規(guī)模也明顯縮小。政府及時澄清謠言、抓捕暴動分子，“綜合法”的對話途徑逐漸受控?？梢哉f，佐科政府對于抗議活動的處理是及時有效的。

值得關(guān)注的是，佐科在演講中向反對者提出了違憲審查的選項，意在將爭議交由專業(yè)的司法機關(guān)評判。這不僅表現(xiàn)出佐科政府對司法權(quán)的尊重，也展示其繼續(xù)推進經(jīng)濟體制改革的決心。佐科在第一任總統(tǒng)任期之初便推出了至少20項改革方案，但卻無力貫徹執(zhí)行。

“綜合法”是佐科政府在國際形勢突變、經(jīng)濟衰退嚴重的背景下推出的重大改革。佐科表示將在未來三個月制定“綜合法”的配套法規(guī)，以確保該法得到有效施行。從此前失敗的教訓來看，印尼改革依然任重道遠，能否撼動根深蒂固的體制頑疾還有待進一步觀察。