孫云霄
10月5日,印度尼西亞國會通過《創(chuàng)造就業(yè)綜合法》(以下簡稱“綜合法”)。這部旨在改善營商環(huán)境、吸引投資、創(chuàng)造就業(yè)機會的法律在國會得到了多數(shù)支持,受到企業(yè)界的普遍歡迎,但卻引來了社會民眾的強烈反對。10月6日,印尼各大城市的工人、學生紛紛走上街頭,抗議綜合法損害勞工權(quán)益。之后,游行示威持續(xù)發(fā)酵,部分示威者焚燒、破壞公共設(shè)施,沖撞警察,已然演變?yōu)樯鐣}亂和警民沖突。人們不禁要問,佐科政府力促的《創(chuàng)造就業(yè)綜合法》,民眾為何如此反感?
營商環(huán)境亟待提升
印尼是東南亞第一大經(jīng)濟體,但近年來經(jīng)濟表現(xiàn)卻并不盡如人意。國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)一直在5%左右徘徊,不及越南、老撾、柬埔寨、菲律賓等國。佐科上臺后一直致力于通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和吸引外資來激活印尼經(jīng)濟潛力。然而,在“海洋強國”“互聯(lián)互通”和遷都計劃的背后,卻面臨項目推進遲緩、外資望而卻步的困局。
印尼地方政府擁有廣泛的立法權(quán)和行政權(quán),尤其體現(xiàn)在經(jīng)濟管理方面,這增加了地方投資的不確定性。管理權(quán)下放成為投資項目審批和推進的阻礙,降低了投資效率,削弱了印尼在吸引投資方面的競爭力。勞工制度存在重復立法和相互沖突的情況,勞工競爭力不足,勞工生產(chǎn)增長率僅為2.6%,但年薪增長幅度達5.7%。據(jù)世界銀行報告顯示,2019年從中國向東南亞轉(zhuǎn)移的33家工廠無一選擇印尼,而是選擇了便捷且高效的越南、泰國、馬來西亞等國。
佐科去年再次贏得大選后,在就職演說中提出2045年將印尼建成高收入發(fā)達國家,并公布了第二任期的五項重點工作。簡化所有阻礙投資的法令是五項重點工作之一,佐科隨即將修訂《創(chuàng)造就業(yè)綜合法》和《促進中小企業(yè)法》提上日程。
營商環(huán)境欠佳是印尼市場環(huán)境的現(xiàn)實。2020年新冠疫情使印尼經(jīng)濟受到重創(chuàng),政府急于通過優(yōu)化投資環(huán)境、提高勞動競爭力來吸引受中美貿(mào)易戰(zhàn)影響的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和其他投資?!熬C合法”正是將79項有關(guān)稅務、勞工、環(huán)境、投資的規(guī)定合而為一的法律,意在提高本土勞工的競爭力。
改革面臨重重挑戰(zhàn)
《創(chuàng)造就業(yè)綜合法》的初衷是優(yōu)化營商環(huán)境、吸引投資、刺激經(jīng)濟,而引發(fā)社會強烈反對則體現(xiàn)出政府改革的艱難。反對者從勞工權(quán)益、環(huán)境保護等多方面對抗改革。
反對者普遍認為“綜合法”有損勞工權(quán)益。對印尼而言,發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)是刺激經(jīng)濟的重要手段?!熬C合法”改革了勞工制度,首先對工資標準的設(shè)定權(quán)進行“上收下放”,取消縣/市一級政府制定最低工資標準的權(quán)限,統(tǒng)一由省級政府承擔;下放給勞動密集型企業(yè)和中小企業(yè)自行制定薪資的權(quán)限。其次,減輕企業(yè)對工人的遣散負擔,將遣散費從此前的最高32倍月薪減少為最高19倍;設(shè)立政府基金,向新失業(yè)人員提供6個月的月薪補助;擴大外包臨時工的法律適用范圍,兼職和全職均可適用。最后,“綜合法”延長了勞動時間,每周工作由5天調(diào)整為6天,增加了每天的加班時間等。反對者認為該法律是一部資產(chǎn)階級法律,偏向資方,損害勞工權(quán)益。
對此,佐科10月9日就“綜合法”發(fā)表演講,稱每年約有290萬人進入勞動力市場,面對新冠疫情,印尼失業(yè)者達到690萬人,另有350萬人受到影響,因此有必要鼓勵創(chuàng)造新的工作崗位。從政府的立場出發(fā),“綜合法”是為了解決大量勞動力失業(yè)問題,這其實有助于實現(xiàn)勞工權(quán)益。
為了降低企業(yè)門檻,“綜合法”從諸多方面放松了環(huán)境保護標準,降低了對工業(yè)、農(nóng)業(yè)綜合企業(yè)項目環(huán)境影響評估的要求,僅要求高風險項目進行評估?!熬C合法”收緊了自然資源開采審批權(quán)限,統(tǒng)一授權(quán)中央政府批準在官方指定森林和泥炭沼澤地進行商業(yè)投資。為了彌補地方審批權(quán)限的喪失,“綜合法”取消了各省至少保持省級土地30%森林覆蓋率的環(huán)保要求,允許各省按比例設(shè)定當?shù)氐母采w率標準。
佐科強調(diào),政府仍然會將環(huán)境影響評估嚴格適用于大型企業(yè),并對中小微企業(yè)予以指導和監(jiān)督。反對者認為,“環(huán)保降級”條款違背了佐科政府提出的以“更健康、生產(chǎn)力更高的生態(tài)系統(tǒng)”為前提的“綠色增長”經(jīng)濟發(fā)展模型,使以可持續(xù)發(fā)展為標準的投資者和進口商無意涉足印尼市場。
“綜合法”將權(quán)力收歸中央或省級政府,規(guī)定地方政策不應與中央政策相違背,允許中央政府精簡地方政策,并參與工業(yè)區(qū)的監(jiān)督。這在一定程度加劇了中央集權(quán)的傾向,但也降低了高昂的行政成本,提高了辦事效率。這些做法被批評為“中央重新集權(quán)”和“印尼民主的倒退”。2020年初法律草案提交國會審議時,有地方官員稱之為“威權(quán)主義”的復辟。
行政程序繁瑣是印尼營商環(huán)境羸弱的緣由,“綜合法”旨在改變中央與地方之間的權(quán)力關(guān)系。印尼社會輿論與民意長期受西方智庫與媒介塑造的“去集權(quán)化”的影響,任何中央與地方關(guān)系的改革方案都會被上升到意識形態(tài)的爭論。佐科政府并無意收回地方政府的權(quán)力,而是試圖建立一個全國性的市場標準,地方政府仍可根據(jù)中央政府制定的《標準程序和標準規(guī)范》進行業(yè)務許可和監(jiān)督。
中央政府將依據(jù)“綜合法”設(shè)立“在線單次提交”(Online Single Submission)的電子系統(tǒng),以代替此前地方政府的多重審批程序。但審批權(quán)限的集中卻被指為精英集團提供了權(quán)力尋租空間,批評者還認為法律制定過程緊急且缺乏公開討論,足以讓人懷疑既得利益者從中受益。
改革任重道遠
總體來看,“綜合法”簡易規(guī)范的管理和程序與此前的重復繁雜形成鮮明對比。根據(jù)法律條文,官方機構(gòu)對勞工權(quán)益和環(huán)境保護的管制有所放松,但并不是完全放任,而是在一定范圍內(nèi)給予營商主體較大的自由空間,從而提高吸引投資的競爭力。
隨著佐科政府的積極回應,遍及雅加達、泗水、三寶壟、棉蘭、萬隆、日惹等全國各大城市的游行示威已經(jīng)逐漸平息,雅加達工人的抗議示威規(guī)模也明顯縮小。政府及時澄清謠言、抓捕暴動分子,“綜合法”的對話途徑逐漸受控??梢哉f,佐科政府對于抗議活動的處理是及時有效的。
值得關(guān)注的是,佐科在演講中向反對者提出了違憲審查的選項,意在將爭議交由專業(yè)的司法機關(guān)評判。這不僅表現(xiàn)出佐科政府對司法權(quán)的尊重,也展示其繼續(xù)推進經(jīng)濟體制改革的決心。佐科在第一任總統(tǒng)任期之初便推出了至少20項改革方案,但卻無力貫徹執(zhí)行。
“綜合法”是佐科政府在國際形勢突變、經(jīng)濟衰退嚴重的背景下推出的重大改革。佐科表示將在未來三個月制定“綜合法”的配套法規(guī),以確保該法得到有效施行。從此前失敗的教訓來看,印尼改革依然任重道遠,能否撼動根深蒂固的體制頑疾還有待進一步觀察。