地方政府返貧治理績效指標(biāo)模型構(gòu)建
——基于KPI視角

王傳剛，王士昌

(1.山東政法學(xué)院 商學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014；2.浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310058)

2019年4月16日，習(xí)近平總書記在重慶考察時強(qiáng)調(diào)“要把防止返貧擺在重要位置，適時組織對脫貧人口開展‘回頭看’”。預(yù)防脫貧人口返貧，保障脫貧成果，成為下一階段鄉(xiāng)村振興工作的重要內(nèi)容。本文試圖構(gòu)建一套返貧治理績效指標(biāo)模型，為地方政府返貧治理提供一些有益的啟示。

1 基于KPI視角返貧治理關(guān)鍵成功要素的確立

返貧治理，構(gòu)建KPI返貧治理績效指標(biāo)模型，重心在于返貧治理戰(zhàn)略目標(biāo)和目標(biāo)關(guān)鍵成功因素的確立。

1.1 企業(yè)KPI與政府績效指標(biāo)的一致性

關(guān)鍵績效指標(biāo)(Key Performance Indicators, KPI)是將組織的宏觀戰(zhàn)略目標(biāo)通過對組織內(nèi)部流程的取樣、計算、分析等進(jìn)行層層分解以產(chǎn)生的具有可操作性的戰(zhàn)術(shù)目標(biāo)，是對組織運(yùn)作過程中關(guān)鍵成功要素的提煉和歸納。地方政府其本質(zhì)是一種組織形式，具有組織屬性，這就為地方政府引入企業(yè)績效指標(biāo)體系提供了理論依據(jù)?！捌髽I(yè)績效管理體系以組織目標(biāo)為依據(jù)，以規(guī)范化、制度化為根本，以組織行為分析為重點(diǎn)，以相關(guān)評估為基礎(chǔ)，以員工參與為條件，因此地方政府與企業(yè)在績效指標(biāo)評估上具有一致性”[1]71-79。

1.2 核心戰(zhàn)略目標(biāo)的確立

消除貧困、改善民生一直是中國共產(chǎn)黨的堅定使命，在全國政協(xié)十三屆三次會議上，習(xí)近平總書記堅定地說“克服疫情帶來的不利影響，付出更加艱辛的努力，堅決奪取脫貧攻堅全面勝利?！秉h的十九大報告中明確指出：“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，大力實施精準(zhǔn)扶貧，不斷豐富和拓展中國特色扶貧開發(fā)道路?！?020年5月，李克強(qiáng)總理在國務(wù)院政府工作報告中同樣明確提出：“2020年要優(yōu)先穩(wěn)就業(yè)保民生，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，努力實現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)任務(wù)”，這從國家高度確保了脫貧扶貧事業(yè)的連貫性與持續(xù)性,一系列的舉措,使得脫貧、扶貧核心戰(zhàn)略得以確立。

1.3 實現(xiàn)目標(biāo)的關(guān)鍵成功因素

平衡記分卡(BSC)作為有效的戰(zhàn)略管理工具，能夠展現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)和績效管理之間的關(guān)系。具體來說，有四個維度。見圖1。

圖1 返貧治理績效指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)圖

1.3.1 財務(wù)

財務(wù)維度的戰(zhàn)略目標(biāo)主要集中在脫貧扶貧工作的各項費(fèi)用支出、成本核算以及其他涉及到的各種扶貧財務(wù)工作等。用于脫貧扶貧的各項費(fèi)用、預(yù)算等都要嚴(yán)格做好會計核算，包括用于扶貧的各種渠道捐贈或者接受的善款、物資和中央劃撥的精準(zhǔn)扶貧財政專款等。在做好會計工作的同時，也要跟進(jìn)扶貧財務(wù)的審計，做到賬目清清楚楚。此維度定義為“扶貧財務(wù)”。

1.3.2 客戶

返貧治理的重點(diǎn)、難點(diǎn)都在于“預(yù)防”，“客戶維度”最重要的目標(biāo)就是精準(zhǔn)的識別、區(qū)分、篩選出容易返貧的扶貧對象，才能針對性地進(jìn)行幫扶和治理。完成該目標(biāo)，需要精準(zhǔn)區(qū)分不同貧困群眾的致貧原因，在脫貧后才能更有針對性地防止其返貧，給予貧困群眾真正的幫扶保障。此維度定義為“群眾導(dǎo)向”。

1.3.3 內(nèi)部運(yùn)營

內(nèi)部運(yùn)營即各級政府、各類企業(yè)、高校等組織機(jī)構(gòu)開展扶貧工作。企業(yè)搭建就業(yè)平臺，事業(yè)單位也組建一對一幫扶，從知識、技術(shù)等方面向貧困戶提供幫助，各股力量形成扶貧合力，從根本上防止返貧。此維度定義為“扶貧執(zhí)行”。

1.3.4 學(xué)習(xí)與成長

學(xué)習(xí)與成長維度的戰(zhàn)略目標(biāo)即不斷地總結(jié)經(jīng)驗，與時俱進(jìn)，結(jié)合實際工作及時改進(jìn)工作方式方法。此維度定義為“經(jīng)驗總結(jié)”。

2 基于KPI視角的返貧治理績效指標(biāo)模型構(gòu)建

2.1 返貧治理績效指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)

根據(jù)平衡記分卡(BSC)分析工具的基本思想和運(yùn)用經(jīng)驗，結(jié)合KPI績效管理體系指標(biāo)的制定步驟，將返貧治理指標(biāo)分為三級。一級為戰(zhàn)略中心層，從戰(zhàn)略角度對整個扶貧體系負(fù)責(zé)；二級為部門管理層，將戰(zhàn)略目標(biāo)層層分解為相關(guān)部門領(lǐng)域內(nèi)的部門目標(biāo)；三級為基礎(chǔ)執(zhí)行層，將部門管理層的目標(biāo)分解，作為具體崗位的績效指標(biāo)，與中心的全局指標(biāo)呼應(yīng)結(jié)合。見圖1。

2.2 返貧治理維度及指標(biāo)劃分

結(jié)合KPI經(jīng)典制作工具——魚骨圖，將返貧治理績效KPI維度指標(biāo)分解。見圖2。

圖2 基于KPI的返貧治理績效體系

2.2.1 維度一：扶貧財務(wù)

(1)扶貧會計。會計是運(yùn)用專門的方法，對企業(yè)、機(jī)關(guān)單位或其他經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行連續(xù)、系統(tǒng)、全面地反映和監(jiān)督的一項經(jīng)濟(jì)管理活動。扶貧會計就是通過會計手段，對扶貧工作中涉及到的眾多經(jīng)濟(jì)活動設(shè)立專門的會計賬目并進(jìn)行管理的工作。

(2)扶貧審計。審計作為一種監(jiān)督、審查機(jī)制，“指通過專門的機(jī)構(gòu)依照法律對國家各級政府及金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)事業(yè)組織的重大項目和財政支出進(jìn)行事前和事后獨(dú)立性的審查監(jiān)督活動”[2]。扶貧審計與扶貧會計同等重要，明確的審計條款不僅能確保扶貧會計的執(zhí)行，在一定程度上也是杜絕扶貧腐敗的有效手段。

2.2.2 維度二：群眾導(dǎo)向

(1)政策宣傳。公共政策是政府作用于目標(biāo)群體，實現(xiàn)政治意圖的重要途徑。首先，要實事求是摒棄形式主義、官僚主義；其次，要做好宣傳，使群體對返貧治理的內(nèi)容、價值導(dǎo)向有深刻的了解，從而對政策產(chǎn)生認(rèn)同感，進(jìn)而能夠減少政策執(zhí)行成本；最后，在執(zhí)行上要適時得法，做到有法可依，形成有力的法治保障。

(2)扶貧公示。扶貧是一項惠民政策，應(yīng)主動將扶貧信息公之于眾，減少群眾疑慮。同時堅定群眾的信心與決心，積極響應(yīng)政策。最后先富帶動后富，發(fā)動群眾參與到預(yù)防返貧工作中。

(3)生活保障。返貧因多種因素造成的，如市場區(qū)域性的不靈活等，這就需要加強(qiáng)對相關(guān)返貧人員的生活保障。

2.2.3 維度三：扶貧執(zhí)行

(1)政府主導(dǎo)。政府權(quán)威性保證了政策制定的權(quán)威性，因此如何將政策具體一步一步落實到工作中就尤為關(guān)鍵。

(2)企事業(yè)輔助。調(diào)動企業(yè)、事業(yè)單位參與返貧治理，企事業(yè)單位可以在很多細(xì)節(jié)方面發(fā)揮獨(dú)特優(yōu)勢，如“一幫一、一帶一”模式的推廣，企事業(yè)單位在脫貧攻堅工作中表現(xiàn)出的日益成熟的組織能力和協(xié)作能力，也必將在返貧治理中得到繼續(xù)發(fā)揮。

2.2.4 維度四：經(jīng)驗總結(jié)

(1)組織保障。核心戰(zhàn)略目標(biāo)從制定，到層層分解至基層執(zhí)行，一套行之有效權(quán)責(zé)分明的組織安排是實現(xiàn)目標(biāo)的基礎(chǔ)組織保障?！皺?quán)責(zé)明確的組織關(guān)系，能夠加強(qiáng)組織成員的責(zé)任感，調(diào)動成員積極性，進(jìn)而實現(xiàn)人力資本效益的最大化”[1]71-79。

(2)扶貧體系建設(shè)。完善的組織體系能在返貧治理工作中發(fā)揮指導(dǎo)作用，體系建設(shè)也是頂層設(shè)計的重要部分。在扶貧實踐中我們發(fā)現(xiàn)多種致貧返貧案例，主要包括因病、發(fā)展資金不足、志短智乏、弱勢群體等，因此健康脫貧體系、金融扶貧體系、扶志扶智體系、弱勢群體保障體系等的構(gòu)建也是返貧治理體系構(gòu)建的重要內(nèi)容。

3 基于KPI績效指標(biāo)模型的計算

地方政府返貧治理績效指標(biāo)模型在理論上可以綜合評價地方政府返貧治理情況，返貧治理指標(biāo)模型的計算包括指數(shù)賦分、權(quán)重整合等過程。

3.1 績效指標(biāo)模型中對指數(shù)賦分和權(quán)重的確認(rèn)

地方政府返貧治理指標(biāo)模型包括4個維度，11個一級指標(biāo)，22個二級指標(biāo)(見表1)，在具體實施過程中，還需要根據(jù)不同情況制定更加詳細(xì)的三級指標(biāo)。對指標(biāo)進(jìn)行賦分，是運(yùn)用該模型的重要過程。

表1 返貧治理績效指標(biāo)評價標(biāo)準(zhǔn)

本文通過相關(guān)專家運(yùn)用層次分析法來確定指數(shù)的賦分和權(quán)重，從而完成指數(shù)的量化過程[3]。詳細(xì)做法是構(gòu)建賦分和權(quán)重判斷矩陣，組織專家學(xué)者，針對指數(shù)給出自己的判斷數(shù)值，形成初始值，再對數(shù)據(jù)進(jìn)行檢驗校對，最終得到模型各指數(shù)的賦分和權(quán)重情況。

3.2 績效指標(biāo)的計算過程

該績效指標(biāo)模型的不同指標(biāo)其具體經(jīng)濟(jì)意義、特征形式和對總戰(zhàn)略目標(biāo)的作用各不相同，因此需要對其進(jìn)行無量綱處理，消除指標(biāo)量綱影響后才能計算綜合結(jié)果[4]。

第一步，本文對第三級指標(biāo)統(tǒng)一采取極值法進(jìn)行無量綱處理，公式如下：

(1)

第二步，在對三級指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理基礎(chǔ)上，進(jìn)行各維度、一級、二級指標(biāo)的指數(shù)合成，公式如下：

(2)

第三步，擬合到地方政府返貧治理績效指標(biāo)計算公式如下：

(3)

公式中，Y為地方政府返貧治理指數(shù)結(jié)果，Xi為具體維度的數(shù)值結(jié)果，wi為權(quán)重系數(shù)，m為項數(shù)。

考慮到不同地區(qū)之間的差異，也為該地區(qū)返貧治理績效管理工作帶來一定績效治理彈性，這需要實事求是根據(jù)具體情況進(jìn)行修正。

4 結(jié)語

2020年是脫貧攻堅的收官之年，下一個階段的主要任務(wù)將逐漸過渡到鞏固脫貧攻堅成果上來，不返貧才是真脫貧，因此，返貧治理工作也將成為下一步工作重點(diǎn)。