國(guó)家中心城市與全球海洋中心城市：濟(jì)南與青島規(guī)劃建設(shè)的新定位

山東財(cái)經(jīng)大學(xué)教授、本刊特約專家 李德荃

2020 年9 月25 日山東省政府新聞辦召開(kāi)的新聞發(fā)布會(huì)上，山東省政府正式宣布將持續(xù)提升濟(jì)南和青島兩座城市的中心城市能級(jí)，支持濟(jì)南市建設(shè)國(guó)家中心城市，支持青島市建設(shè)全球海洋中心城市，并統(tǒng)籌推進(jìn)省會(huì)、膠東、魯南經(jīng)濟(jì)圈一體化發(fā)展，努力提升山東半島城市群在全國(guó)城市群發(fā)展中的位勢(shì)。

政策解讀

綜括提煉山東省政府的這一最新政策宣示，筆者認(rèn)為其精髓要義有三：一是要把濟(jì)南和青島作為關(guān)鍵抓手或者主要突破口，創(chuàng)建具有全國(guó)乃至于世界卓越影響力的區(qū)域經(jīng)濟(jì)、金融與科技創(chuàng)新中心；二是首次清晰區(qū)隔了濟(jì)南和青島這兩座省內(nèi)主要區(qū)域中心城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的目標(biāo)定位，改變了既往把這兩座城市放在同一條跑道鞭策擁擠前行的局面，從而把兩座城市從以相互競(jìng)爭(zhēng)為主的關(guān)系調(diào)整為相互依存與相輔相成的競(jìng)爭(zhēng)合作關(guān)系；三是統(tǒng)籌推進(jìn)省會(huì)、膠東、魯南經(jīng)濟(jì)圈的一體化發(fā)展，亦即一方面要在全省一體化發(fā)展的總體態(tài)勢(shì)下重點(diǎn)推動(dòng)濟(jì)南和青島兩座城市的超常規(guī)成長(zhǎng)，使其在全國(guó)城市群中盡早實(shí)現(xiàn)位勢(shì)大飛躍，另一方面要以濟(jì)南和青島兩座城市的突破性成長(zhǎng)帶動(dòng)全省經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的一體化發(fā)展。

一言以蔽之，就是要把濟(jì)南和青島兩座城市的跨越式發(fā)展視作綱，把山東省域經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的一體化發(fā)展視作網(wǎng)，希求濟(jì)南和青島的飛躍式發(fā)展最終能產(chǎn)生綱舉目張的效果，從而帶動(dòng)全省經(jīng)濟(jì)與社會(huì)一體化可持續(xù)地發(fā)展。由此可見(jiàn)，山東省政府的這一政策宣示極富意義，標(biāo)志著山東省政府經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展理念的重大突破。

濟(jì)南爭(zhēng)取國(guó)家中心城市規(guī)劃定位，意義非凡

國(guó)家中心城市這個(gè)概念，最早由原建設(shè)部(現(xiàn)住建部)在2005 年依據(jù)《城市規(guī)劃法》編制全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃時(shí)提出。依據(jù)原建設(shè)部2007 年上報(bào)國(guó)務(wù)院的《全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃(2006-2020 年)》，國(guó)家中心城市被定位為全國(guó)城鎮(zhèn)體系中的核心城市，被視作實(shí)現(xiàn)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的重要平臺(tái)和戰(zhàn)略支點(diǎn)。因此，國(guó)家中心城市必須在我國(guó)經(jīng)濟(jì)、金融、文化、交通和管理等方面發(fā)揮至關(guān)重要的核心與樞紐作用，必須能夠?qū)χ苓厖^(qū)域經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展發(fā)揮強(qiáng)大磁吸、輻射與引領(lǐng)作用。與此同時(shí)，國(guó)家中心城市還必須成為我國(guó)對(duì)外開(kāi)放與交流的主要門戶，是我國(guó)企業(yè)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的主要根基所在以及走向世界的主要通道。由此可見(jiàn)，若把我國(guó)的城鎮(zhèn)體系視作一個(gè)塔形結(jié)構(gòu)，底部由眾多中小城鎮(zhèn)組成，則國(guó)家中心城市必須處在直轄市和省會(huì)城市這兩個(gè)層級(jí)之上的塔尖部位。

住建部2010 年2 月發(fā)布的《全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃(2010-2020 年)》，明確把北京、天津、上海、廣州、重慶5 座城市規(guī)劃定位為國(guó)家中心城市。國(guó)家發(fā)改委和住建部2016 年5 月聯(lián)合印發(fā)的《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》，又把成都列入國(guó)家中心城市建設(shè)規(guī)劃。國(guó)家發(fā)改委2016 年12 月發(fā)布的《促進(jìn)中部地區(qū)崛起“十三五”規(guī)劃》，再把武漢和鄭州列入國(guó)家中心城市建設(shè)規(guī)劃。2018 年2 月國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)中平原城市群發(fā)展規(guī)劃》，則把西安列入國(guó)家中心城市建設(shè)規(guī)劃。

總起來(lái)說(shuō)，國(guó)內(nèi)區(qū)域中心性和國(guó)際開(kāi)放前沿性是國(guó)家中心城市的兩大基本特征，但相對(duì)而言，國(guó)內(nèi)區(qū)域中心性是國(guó)家中心城市的主要屬性。亦即在周邊一個(gè)廣大區(qū)域內(nèi)，在經(jīng)濟(jì)、金融、科技、文化、社會(huì)等諸多領(lǐng)域，國(guó)家中心城市都應(yīng)顯著發(fā)揮引領(lǐng)、輻射、集散的效能。具體表現(xiàn)在必須顯著擁有產(chǎn)業(yè)集群功能、物流樞紐功能、資金集散功能、投資與財(cái)富創(chuàng)造功能、科技創(chuàng)新研發(fā)功能、綜合服務(wù)功能、人文創(chuàng)意引領(lǐng)功能等。簡(jiǎn)單地說(shuō)，國(guó)家中心城市應(yīng)成為我國(guó)主要的人口與人才聚集地、資金匯聚地、財(cái)富創(chuàng)造與富集地。

長(zhǎng)期以來(lái)，山東省域經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展以相對(duì)均衡見(jiàn)長(zhǎng)。在近年來(lái)國(guó)內(nèi)各種渠道的綜合發(fā)展百?gòu)?qiáng)城市評(píng)比中，山東省內(nèi)16 個(gè)地級(jí)以上城市入榜的占比不會(huì)低于75%。但山東省域經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的劣勢(shì)也很明顯，突出表現(xiàn)在缺乏耀眼的區(qū)域中心城市。無(wú)論是青島還是濟(jì)南，在山東省內(nèi)經(jīng)濟(jì)中的相對(duì)分量都太輕，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的龍頭作用都比較弱。鳥(niǎo)瞰全國(guó)，青島和濟(jì)南的光輝更是被太多城市的耀眼光芒所遮蔽。山東省缺乏品牌價(jià)值足夠高的區(qū)域中心城市，這一事實(shí)的直接后果就是在京津與滬杭蘇寧之間沿著渤海和黃海的廣大地區(qū)出現(xiàn)“燈下黑”的局面，使得整個(gè)山東省域相對(duì)缺乏對(duì)人口和人才的感召力，相對(duì)缺乏對(duì)資金和財(cái)富的吸引力，從而造成近10 多年來(lái)山東經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯地相對(duì)乏力，與先進(jìn)省市間的差距呈現(xiàn)出逐步增大的態(tài)勢(shì)。

需要指出的是，國(guó)家中心城市稱號(hào)不是資質(zhì)認(rèn)證，而是對(duì)其城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)的規(guī)劃定位；國(guó)家中心城市稱號(hào)不是對(duì)其既有成就的嘉獎(jiǎng)，而是對(duì)其未來(lái)作用的期待。因此，并非只有那些足夠強(qiáng)大的城市才有資格參與爭(zhēng)取國(guó)家中心城市地位。換句話說(shuō)，城市現(xiàn)有的發(fā)展水平相對(duì)并不重要。城市周邊腹地的廣闊度及其輻射與引領(lǐng)作用的潛在效能，才是決定能否獲得國(guó)家中心城市規(guī)劃定位的關(guān)鍵條件。

相較于青島，濟(jì)南擁有山東省中西部更為廣闊的腹地，周邊恰好都是山東省內(nèi)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展相對(duì)薄弱的地區(qū)。這是濟(jì)南城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展之所以相對(duì)滯緩的重要原因。但換個(gè)角度來(lái)思考，這也恰恰是濟(jì)南飛躍式發(fā)展的意義之所在。設(shè)若集中全省之力打造出金牌濟(jì)南市，則其經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展引領(lǐng)力的有效發(fā)揮將更加意義非凡。這應(yīng)該是山東省努力爭(zhēng)取濟(jì)南獲得國(guó)家中心城市規(guī)劃定位的主要原因。

青島爭(zhēng)取全球海洋中心城市地位，志向高遠(yuǎn)

與國(guó)家中心城市的概念和理念不同，全球海洋中心城市這一概念和理念源于國(guó)外。2012 年，挪威海事展和奧斯陸海運(yùn)等首次聯(lián)合發(fā)布《全球海洋中心城市報(bào)告（The Leading Maritime Capitals of the World）》。其2019 年度的全球十大海洋中心城市分別為新加坡、德國(guó)漢堡、荷蘭鹿特丹、中國(guó)香港、英國(guó)倫敦、中國(guó)上海、挪威奧斯陸、日本東京、阿聯(lián)酋迪拜、韓國(guó)釜山。

《全球海洋中心城市報(bào)告》的評(píng)選指標(biāo)涵蓋航運(yùn)、金融、海洋科技、海洋治理、城市腹地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和宜居宜業(yè)等方面，具體包括航運(yùn)、港口與物流、海事金融與法律、海事技術(shù)、吸引力與競(jìng)爭(zhēng)力等類別?？偲饋?lái)說(shuō)，全球海洋中心城市必須擁有強(qiáng)大的海洋經(jīng)濟(jì)實(shí)力與海洋科技核心競(jìng)爭(zhēng)力，必須是遠(yuǎn)洋交通樞紐，必須對(duì)全球經(jīng)濟(jì)活動(dòng)具有顯著的影響力。

2017 年5 月國(guó)家發(fā)改委與國(guó)家海洋局聯(lián)合發(fā)布的《全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，首次提出推進(jìn)深圳和上海等地建設(shè)全球海洋中心城市。2019 年2 月中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》以及2019 年8 月發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于支持深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的意見(jiàn)》，都明確支持深圳建設(shè)全球海洋中心城市。2018 年1 月上海發(fā)布《上海市海洋“十三五”規(guī)劃》，同年深圳發(fā)布《關(guān)于勇當(dāng)海洋強(qiáng)國(guó)尖兵 加快建設(shè)全球海洋中心城市的決定》，2020 年9 月深圳又發(fā)布《關(guān)于勇當(dāng)海洋強(qiáng)國(guó)尖兵 加快建設(shè)全球海洋中心城市的實(shí)施方案（2020-2025年）》，都積極響應(yīng)國(guó)家層面對(duì)自己的期待。

除了上海和深圳以外，2019 年12 月以來(lái)，天津、浙江寧波和舟山、遼寧大連也都提出了建設(shè)全球海洋中心城市的戰(zhàn)略規(guī)劃。

全球海洋面積約占地表總面積的71%，世界各國(guó)的主要經(jīng)濟(jì)區(qū)均處在沿海地帶，海洋是聯(lián)通世界所有陸地的主要甚至唯一通道。如果說(shuō)建設(shè)國(guó)家中心城市的胸懷具有內(nèi)斂性，主要志在擁抱并帶動(dòng)國(guó)內(nèi)腹地，那么建設(shè)全球海洋中心城市的雄心則在世界大洲大洋，志在高遠(yuǎn)。就建設(shè)全球海洋中心城市這一目標(biāo)而言，山東省內(nèi)諸城市中，當(dāng)然非青島市莫屬。

作為一座沿海港口城市，青島位處中日韓自貿(mào)區(qū)，具有顯著的海洋地理位置優(yōu)勢(shì)。青島的海洋產(chǎn)業(yè)體系完備，2019 年度的海洋增加值占全市GDP 的28.7%，海洋經(jīng)濟(jì)已成為青島城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱。目前，青島擁有國(guó)家海洋局統(tǒng)計(jì)的全部20 個(gè)海洋行業(yè)，在《全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》明確重點(diǎn)發(fā)展的9 個(gè)海洋產(chǎn)業(yè)集群中，青島擁有其中的7 個(gè)產(chǎn)業(yè)。此外，青島還擁有約占全國(guó)1/5 的涉?？蒲袡C(jī)構(gòu)、1/3 的部級(jí)以上涉海高端研發(fā)平臺(tái)、全國(guó)近30%的涉海兩院院士；青島擁有全國(guó)唯一的國(guó)家海洋科學(xué)試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、國(guó)家深?？瓶蓟?，擁有國(guó)內(nèi)50%以上的海洋科技人才，因此擁有強(qiáng)大的海洋科研教育創(chuàng)新能力。在2019 年中國(guó)十大海洋科技進(jìn)展評(píng)選中，青島科研院所主導(dǎo)的成果就占4 項(xiàng)之多。與此同時(shí)，青島還是全國(guó)財(cái)富管理綜合試驗(yàn)區(qū)，位于山東省新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換綜合試驗(yàn)區(qū)和山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，并與以濟(jì)南為核心的內(nèi)陸腹地便捷緊密地聯(lián)結(jié)。所有這些，都是青島獲取全球海洋中心城市地位的有利條件。

濟(jì)南與青島比翼齊飛，理想態(tài)勢(shì)初顯

幾年前，濟(jì)南與青島近乎同時(shí)提出建設(shè)國(guó)家中心城市的目標(biāo)。山東省政府2017 年批復(fù)的《山東半島城市群發(fā)展規(guī)劃(2016-2030 年)》中，也明確支持濟(jì)南和青島建設(shè)國(guó)家中心城市。在2020 年初山東省兩會(huì)的省政府工作報(bào)告中以及2020 年2 月山東省政府發(fā)布的《貫徹落實(shí)〈中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見(jiàn)〉的實(shí)施方案》中，都再次強(qiáng)調(diào)了鼓勵(lì)濟(jì)青同臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)國(guó)家中心城市規(guī)劃地位的態(tài)度。

不過(guò)，濟(jì)青同臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)局，不可能皆大歡喜。這種局面，體現(xiàn)了濟(jì)青兩市尚未找準(zhǔn)自己的相對(duì)優(yōu)勢(shì)之所在，尚未找準(zhǔn)最能施放自身潛能的舞臺(tái)?，F(xiàn)如今，省政府明確濟(jì)南市爭(zhēng)取國(guó)家中心城市的定位，青島市則爭(zhēng)取全球海洋中心城市的地位。前者的目的意在獲取國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)的相對(duì)優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而帶動(dòng)腹地經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展；后者的目的則意在獲取國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的相對(duì)優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而帶動(dòng)全省經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。于是，濟(jì)青兩市終于形成兄弟協(xié)力共創(chuàng)未來(lái)的格局。

可以預(yù)期，濟(jì)青兩市分頭進(jìn)取的結(jié)局一定會(huì)皆大歡喜。以山東的近鄰韓國(guó)為例，其國(guó)土面積僅為10 萬(wàn)平方公里，人口僅為5000 萬(wàn)，卻仍能在擁有首爾這樣一個(gè)國(guó)際區(qū)域中心城市的同時(shí)，另外擁有釜山這樣一個(gè)全球海洋中心城市。山東省域的陸地面積超過(guò)15 萬(wàn)平方公里，人口超過(guò)1 億，經(jīng)濟(jì)總量也已呈現(xiàn)出超越韓國(guó)之勢(shì)。為什么山東就沒(méi)有可能同時(shí)擁有至少兩個(gè)不遜于首爾和釜山的國(guó)際區(qū)域中心城市呢？

山東是一個(gè)足夠廣闊的大舞臺(tái)，足夠濟(jì)青兩市偕同其他14 個(gè)兄弟市共創(chuàng)耀眼的未來(lái)。關(guān)鍵是這16 個(gè)市都能選準(zhǔn)角色，協(xié)同做好各自的分工。