全額撥款事業(yè)單位內(nèi)部控制應(yīng)急機制優(yōu)化研究

李慶晞（高級會計師）（福州植物園福建福州350012）

全額撥款事業(yè)單位多集中于科教文衛(wèi)領(lǐng)域，是向社會提供公共服務(wù)、民生福利的公益性組織，其各項支出由財政全額承擔，其運營和財務(wù)管理直接影響到國家財政政策的落實。全額撥款事業(yè)單位內(nèi)部控制應(yīng)急機制是指全額撥款事業(yè)單位內(nèi)部控制相關(guān)部門針對一系列突發(fā)事件所預(yù)先制定的應(yīng)急預(yù)案，通過采取應(yīng)急措施用以保證單位人員安全，并為單位經(jīng)濟活動的合規(guī)性、合法性及安全有效性提供保障，是全額撥款事業(yè)單位針對突發(fā)事件所采取的資源配置、財務(wù)調(diào)控和資產(chǎn)管理的總稱。

一、全額撥款事業(yè)單位健全內(nèi)部控制應(yīng)急機制的重要性

（一）有利于提升應(yīng)對突發(fā)事件的應(yīng)急能力。從時間維度看，內(nèi)部控制應(yīng)急機制包括突發(fā)事件事前預(yù)防、事中處理和事后反饋，每一階段所采取的措施也不盡相同。突發(fā)事件前，單位應(yīng)通過構(gòu)建風險預(yù)警和評估機制等做足準備，以起到預(yù)防作用；突發(fā)事件中，單位應(yīng)通過實施應(yīng)急預(yù)案有針對性地調(diào)整內(nèi)部管理模式，如調(diào)整特殊時期的預(yù)算制度，合理調(diào)配資源保證安全，應(yīng)對災(zāi)情；突發(fā)事件后，單位應(yīng)通過評級反饋，估計恢復(fù)正常狀態(tài)的時間，總結(jié)管理經(jīng)驗，有效緩沖突發(fā)事件對單位的沖擊和負面影響，也有利于降低下次突發(fā)事件對單位造成的負面影響。

（二）有利于保證突發(fā)事件下單位內(nèi)部工作的有效運轉(zhuǎn)。公共突發(fā)事件包括自然引發(fā)和社會引發(fā)兩種，無論哪一種公共突發(fā)事件的發(fā)生都可能造成巨大影響，但單位內(nèi)部控制相關(guān)工作，如預(yù)算、財務(wù)、資產(chǎn)管理等工作還需維持和進行。構(gòu)建全額撥款事業(yè)單位內(nèi)部控制應(yīng)急機制，采取恰當?shù)膽?yīng)急措施，如采取線上辦公平臺，執(zhí)行“零接觸”措施，切斷病毒傳播途徑或防范其他社會、自然危害，不僅能夠為全額撥款事業(yè)單位內(nèi)部工作人員提供安全保障，也能夠有效保證單位工作的正常運轉(zhuǎn)。

（三）有利于提升單位財務(wù)預(yù)決算水平。全額撥款事業(yè)單位各項支出由財政全額承擔，經(jīng)費來源單一且受監(jiān)管力度大，這對其預(yù)決算水平和資金使用都提出更高要求。構(gòu)建全額撥款事業(yè)單位內(nèi)部控制應(yīng)急機制，不僅能夠提升單位突發(fā)事件應(yīng)對能力，保證工作運轉(zhuǎn)，還能通過制定更加科學、規(guī)范的內(nèi)部控制制度，為單位各項管理流程提供不同情況下的行為依據(jù)，有利于促進單位從預(yù)算、采購、決算、資產(chǎn)管理等全過程活動規(guī)范有序進行。同時，由線下轉(zhuǎn)為線上的內(nèi)部控制應(yīng)急機制，需建立全額撥款單位內(nèi)部控制信息平臺，不僅在公共突發(fā)事件發(fā)生時加以應(yīng)用，在平時內(nèi)部控制相關(guān)工作中，還能通過信息技術(shù)為財務(wù)預(yù)決算等工作提供更及時、更準確的信息傳遞服務(wù)，提高各部門溝通效率，有利于單位實施財務(wù)精細化管理，切實提高財務(wù)預(yù)決算水平。

二、當前全額撥款事業(yè)單位內(nèi)部控制應(yīng)急機制建設(shè)存在的問題

（一）“事前輕預(yù)防、事后重投入”的觀念亟待轉(zhuǎn)變。由于工作內(nèi)容和工作形式的常年固化，全額撥款事業(yè)單位在開展內(nèi)部工作時，普遍缺少科學合理的長期規(guī)劃和應(yīng)對公共突發(fā)事件的應(yīng)急準備工作。由于缺乏預(yù)防意識，在公共突發(fā)事件爆發(fā)后，單位與部門間的協(xié)調(diào)存在困難，往往會造成應(yīng)急管理職責不清的混亂局面。目前我國事業(yè)單位對于應(yīng)急管理的預(yù)算支出包括預(yù)防性支出、應(yīng)急響應(yīng)支出和恢復(fù)重建支出，而“輕預(yù)防、重投入”的內(nèi)部管理思維往往導(dǎo)致全額撥款事業(yè)單位難以發(fā)揮財政資金應(yīng)有的應(yīng)急效用。大部分單位在組織、預(yù)防和反饋等應(yīng)急管理機制層面還存在很多問題，其內(nèi)部控制無法得到有效保障，對預(yù)算管理、政府采購、會計業(yè)務(wù)、內(nèi)部審計及監(jiān)督等方面都造成了一定程度的阻礙。

（二）應(yīng)急預(yù)算總體上與實際需求不匹配。在現(xiàn)行的全額撥款事業(yè)單位應(yīng)急體系下，由于突發(fā)事件的應(yīng)急處理僅是臨時性的工作安排，通常沒有設(shè)置專職的內(nèi)控應(yīng)急機構(gòu)，自然也缺少穩(wěn)定的應(yīng)急資金預(yù)算，大多數(shù)單位往往在年初預(yù)算時只安排較少的預(yù)防性資金預(yù)算。目前我國大多數(shù)事業(yè)單位預(yù)備費的實際提取額通常不足2%，又需要按災(zāi)種、部門等類別進行分撥，導(dǎo)致財政應(yīng)急資金投入分散，實際到達單位賬戶的應(yīng)急資金相對短缺。在災(zāi)情突發(fā)時，應(yīng)急預(yù)算、儲備資金與實際需求不匹配；而專款專用原則又不允許全額撥款事業(yè)單位挪用其他用途財政資金，若等待上級部門撥款或社會捐贈救助，申報審核流程繁瑣，很可能因耽誤應(yīng)急處理的最佳時機而放大了風險。

（三）應(yīng)急物資采購及儲備、發(fā)放等制度設(shè)計仍存在缺陷。應(yīng)急儲備物資按用途可分為專用、兼用、通用三種。專用應(yīng)急物資是在突發(fā)事件爆發(fā)時專用于應(yīng)急保障的應(yīng)急物資，如滅火器、生命探測儀等；兼用應(yīng)急儲備物資是既可應(yīng)用于災(zāi)情防控，也可在單位常態(tài)化運營中使用的物資，如應(yīng)急用特種車輛；通用應(yīng)急儲備物資指在日常運營中提供一般應(yīng)用，而在突發(fā)事件中也能提供所需功能的關(guān)聯(lián)性物資，如酒精、消毒液、口罩等。對于全額撥款事業(yè)單位而言，其財政支付手段單一，對于應(yīng)急物資的購置、儲備及管理也缺乏綜合制度安排。公共突發(fā)事件發(fā)生時，由于對應(yīng)急預(yù)算的準備金設(shè)置比率較低，首先造成的問題就是應(yīng)急物資緊缺且無充足經(jīng)費采購。與此同時，對于現(xiàn)有應(yīng)急物資，由于事業(yè)單位的特殊性，其領(lǐng)用、發(fā)放等流程繁瑣，物資供給較為被動，造成不及時、亂發(fā)放、強征用的現(xiàn)象，不利于單位防治突發(fā)事件和事后相關(guān)善后或重建工作。

（四）應(yīng)急處理事后反饋總結(jié)能力有待加強。公共突發(fā)事件往往爆發(fā)突然，擾亂了單位內(nèi)部控制管理的正常流程和正常運行，這就容易導(dǎo)致很多內(nèi)部控制相關(guān)部門不能及時、迅速做出科學合理的應(yīng)對措施。從這次新冠疫情和以往發(fā)生公共突發(fā)事件的經(jīng)驗教訓來看，多數(shù)單位在內(nèi)部控制應(yīng)急處理工作流程中，對事后反饋、總結(jié)方面并沒有給予足夠重視，使得突發(fā)事件對正常工作秩序的影響更大，當類似事件再次發(fā)生時，單位還是缺乏有效的應(yīng)急處理機制，不利于全額撥款單位的健康安全和可持續(xù)發(fā)展。

三、完善全額撥款事業(yè)單位內(nèi)部控制應(yīng)急機制的策略

（一）準確把握風險點，建立預(yù)警和風險評估機制。準確、全面地識別各種突發(fā)事件的風險點是全額撥款事業(yè)單位建立預(yù)防機制的基礎(chǔ)。事業(yè)單位可對一系列重大突發(fā)事件的發(fā)生及其所造成的影響歸檔整理，依托信息技術(shù)建立單位內(nèi)部控制應(yīng)急管理中心及風險評估機制。首先，識別各種可能發(fā)生的風險點。如為防范自然突發(fā)事件可結(jié)合地域、氣象、水土等敏感指標進行統(tǒng)計和測算并根據(jù)自身特點，對不同指標設(shè)置警戒值，爭取對突發(fā)事件發(fā)生前做到提前預(yù)估。其次，科學評估突發(fā)事件風險。公共突發(fā)事件可能在極短時間內(nèi)造成不可預(yù)估的影響，單位可借鑒經(jīng)驗，歸納總結(jié)已出現(xiàn)的風險事件，針對各項事件的資料數(shù)據(jù)進行橫縱向?qū)Ρ龋\用合適的科技工具，建立科學的風險評估和監(jiān)控機制，以便內(nèi)部控制部門開展后續(xù)管理工作，規(guī)避風險。最后，向信息化、綜合化發(fā)展。建設(shè)健全預(yù)防預(yù)警機制，全員、全方位互相協(xié)作，通過信息平臺建立起橫向信息溝通、縱向信息反饋管理的信息共享型單位應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)，使各部門能夠高效執(zhí)行應(yīng)急預(yù)案，降低損失。

（二）關(guān)注財政資金的預(yù)算和儲備，靈活配比應(yīng)急預(yù)算資金。首先，全額撥款事業(yè)單位需關(guān)注在正常運營狀態(tài)下的資金鏈安全，由于單位所有收入均來源于財政撥款，資金儲備相對緊缺，在資金周轉(zhuǎn)時應(yīng)考慮留有相對充足的資金儲備保障和建立良好的資金應(yīng)急調(diào)度機制。當單位面臨各種突發(fā)風險事件時，需盡快評估突發(fā)事件中可能遭受的損失，在保證不影響救急救災(zāi)進度的前提下盡量減小資金缺口，切實防治災(zāi)情或其他突發(fā)事件。其次，全額撥款事業(yè)單位應(yīng)建立常態(tài)化內(nèi)部控制應(yīng)急管理機制，拓寬應(yīng)急管理財政支出渠道，靈活配比應(yīng)急預(yù)算資金。為保證單位在公共突發(fā)事件下能夠及時調(diào)控資源，可設(shè)立常態(tài)下和突發(fā)狀態(tài)下應(yīng)急管理專項資金，使單位無論在什么狀態(tài)下，都能保證在此期間內(nèi)的人員物資、建設(shè)消耗等經(jīng)費投入。最后，加強對應(yīng)急資金的監(jiān)管力度，事前從嚴審核預(yù)算規(guī)模，事中重點審核資金是否足額到位，事后跟蹤審計有無挪用現(xiàn)象。積極推行應(yīng)急資金使用狀況向全社會公開，從內(nèi)而外地對單位財政應(yīng)急資金使用進行監(jiān)督。

（三）打通物資流通堵點，構(gòu)建物資儲備信息共享平臺。全額撥款事業(yè)單位在突發(fā)事件下應(yīng)急物資供應(yīng)不足有儲備不夠和管理、發(fā)放流程繁瑣等多方面原因，因此事業(yè)單位應(yīng)著力打通應(yīng)急物資流通堵點，通過各單位共同構(gòu)建物資儲備信息共享平臺。事業(yè)單位可依托信息化平臺實時監(jiān)控災(zāi)情或其他突發(fā)情況的事態(tài)變化，并靈活調(diào)整預(yù)算計劃。另外事業(yè)單位也可通過共享平臺實時發(fā)布有關(guān)公共突發(fā)事件的情況并共享應(yīng)急物資公共信息，依托信息化平臺可以實現(xiàn)外部互聯(lián)互通。在突發(fā)事件下制定切實的應(yīng)急物資調(diào)配方案或采購供應(yīng)鏈，實現(xiàn)應(yīng)急物資可管理、可追溯、可流通，在單位與單位之間做到應(yīng)急物資內(nèi)部協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

（四）構(gòu)建事后評估機制，加強事后反饋及經(jīng)驗總結(jié)。為加強事后總結(jié)反饋工作，全額撥款事業(yè)單位之間可加強協(xié)作，共同構(gòu)建應(yīng)急管信息管理和評估系統(tǒng)，將各部門間分散的突發(fā)事件信息及應(yīng)急處理經(jīng)驗進行統(tǒng)一分類管理，設(shè)立信息交換窗口。各全額撥款事業(yè)單位在突發(fā)事件發(fā)生以后，除盡快恢復(fù)正常工作秩序外，相關(guān)人員也應(yīng)對正常狀態(tài)的恢復(fù)時間進行評估，對于還沒做到位的吸取教訓，形成書面的經(jīng)驗總結(jié)，并留檔在系統(tǒng)中，為各單位提供處理依據(jù)。而在今后公共突發(fā)事件爆發(fā)時，單位就可通過查詢系統(tǒng)，調(diào)整應(yīng)急預(yù)案中的不足之處，增強單位對突發(fā)事件的應(yīng)對能力。

四、優(yōu)化內(nèi)部控制應(yīng)急機制的案例分析

FZ植物園始建于1959年，下設(shè)17個內(nèi)設(shè)部門，現(xiàn)有在職職工147名，為全額撥款事業(yè)單位，是一處集植物引種馴化、生態(tài)保護、科研科普、森林旅游于一體的綜合性植物園。FZ植物園采取“從根本上消除隱患，有效遏制重特大事故發(fā)生”的理念，制定、完善了一系列內(nèi)部控制應(yīng)急機制。

（一）建立健全了應(yīng)急管理預(yù)警機制。FZ植物園樹立“未雨綢繆”理念，成立突發(fā)事件風險評估小組，對各類突發(fā)事件進行風險評估，梳理園內(nèi)業(yè)務(wù)流程，確定突發(fā)事件風險點，選擇控制方法和措施。同時建立風險預(yù)警系統(tǒng)，加大對環(huán)境等數(shù)據(jù)之間相關(guān)性的關(guān)注力度，將對數(shù)據(jù)的監(jiān)控轉(zhuǎn)變?yōu)閷κ录討B(tài)的掌握，建設(shè)了具有高度預(yù)見性和靈敏性的內(nèi)部控制應(yīng)急機制。FZ植物園對重大突發(fā)事件，諸如臺風暴雨、森林火災(zāi)等自然災(zāi)害現(xiàn)象進行跟蹤和持續(xù)評估，對內(nèi)外部環(huán)境、園區(qū)經(jīng)濟活動或管理可能會造成重大影響的，植物園需進行二次重新評估風險并及時向單位領(lǐng)導(dǎo)報告。

（二）規(guī)范重大突發(fā)事件預(yù)算追加制度。FZ植物園規(guī)定，當外部環(huán)境發(fā)生變化、國家政策調(diào)整、不可抗力等重大自然災(zāi)害的出現(xiàn)、發(fā)生公共緊急事件時，預(yù)算編制的依據(jù)發(fā)生變化并影響到預(yù)算執(zhí)行時，需要進行預(yù)算調(diào)整并制定詳細的調(diào)整規(guī)范流程：（1）預(yù)算調(diào)整由各業(yè)務(wù)部門提出書面申請，詳細說明調(diào)整理由、建議方案、調(diào)整前后預(yù)算指標的比較及預(yù)算調(diào)整所帶來的影響。（2）財會部門和歸口管理部門對各業(yè)務(wù)部門提交的預(yù)算調(diào)整申請報告進行審核。（3）預(yù)算管理委員會根據(jù)審核后的預(yù)算調(diào)整進行審批。（4）預(yù)算管理委員會根據(jù)預(yù)算調(diào)整事項性質(zhì)或調(diào)整金額的不同，按照國家有關(guān)規(guī)定報送上級主管部門、財政部門備案或?qū)徟＃?）下達相關(guān)業(yè)務(wù)部門具體執(zhí)行。

（三）構(gòu)建特事特辦的應(yīng)急審批服務(wù)。FZ植物園汲取近年來“莫蘭蒂”“鲇魚”等臺風應(yīng)急處理措施及當前新冠疫情防控經(jīng)驗，積極構(gòu)建智慧植物園，通過信息平臺優(yōu)化風險預(yù)警報告、應(yīng)急物資審批服務(wù)，鼓勵內(nèi)部工作人員采取網(wǎng)絡(luò)、視頻等技術(shù)開展遠程身份核驗和風險評估評審。選擇風險應(yīng)對策略、對評估中發(fā)現(xiàn)的重大風險，及時安排確定解決方案。植物園力求做到對應(yīng)急需求“預(yù)約辦”“幫代辦”“就近辦”“即時辦”“一次辦”的管理服務(wù)，固化細化應(yīng)急管理體系，以此推動形成長效機制。同時，開展監(jiān)管系統(tǒng)風險資源和非現(xiàn)場資源對接，依托風險預(yù)警平臺開放“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”體系，切實提升了植物園事中事后的應(yīng)急監(jiān)管能力。