張?zhí)熘ǜ呒?jí)審計(jì)師)
(海南師范大學(xué)海南???70100)
李克強(qiáng)總理在2019年《政府工作報(bào)告》中提出,“要進(jìn)一步提高基礎(chǔ)研究項(xiàng)目間接經(jīng)費(fèi)占比,開展項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用‘包干制’改革試點(diǎn),不設(shè)科目比例限制,由科研團(tuán)隊(duì)自主使用”。2020年1月10日,李克強(qiáng)總理在國家科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)大會(huì)上進(jìn)一步提出要“持續(xù)深化科技領(lǐng)域‘放管服’改革,進(jìn)一步為科研人員放權(quán)松綁,拓展科研管理‘綠色通道’和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用‘包干制’試點(diǎn)”。這為深化科技體制改革指明了方向。然而,實(shí)踐中高??蒲薪?jīng)費(fèi)“包干制”政策的有效落實(shí)還存在一定的滯后性,各單位在實(shí)施過程中還存在科研經(jīng)費(fèi)管理方法欠科學(xué)、預(yù)算編制制度可操作性不強(qiáng)、配套措施有待完善等許多亟待解決的問題,本文對(duì)此進(jìn)行探討,并提出改進(jìn)的建議。
(一)科研經(jīng)費(fèi)管理方法欠科學(xué)。我國對(duì)高??蒲薪?jīng)費(fèi)一直采取預(yù)算制管理方式,要求科研項(xiàng)目立項(xiàng)之前按規(guī)定的程序進(jìn)行預(yù)算報(bào)批,并且嚴(yán)格按照預(yù)算比例使用科研經(jīng)費(fèi),如果需要調(diào)整預(yù)算,必須填寫表格層層審批。這種按照工程預(yù)算方式進(jìn)行管理的方式在科技界被稱為“拿做工程的辦法來做科研”。然而,高??蒲信c工程項(xiàng)目畢竟存在一定的差異性,工程具有成熟性、系統(tǒng)性和技術(shù)性等特點(diǎn),可以進(jìn)行相對(duì)精準(zhǔn)的預(yù)算、測算,而科研工作是對(duì)未知事物的探索,其研究思路、方式及路徑存在很大不確定性,科研工作難以做到精細(xì)準(zhǔn)確。很顯然,按工程預(yù)算的辦法管理科研經(jīng)費(fèi),與科研活動(dòng)的創(chuàng)造性、不確定性特征不相符,亟需改進(jìn)。
(二)科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制制度需要進(jìn)一步完善??茖W(xué)研究具有不確定性,如果經(jīng)費(fèi)科目過于限定,使用效率就會(huì)降低,從而影響科研工作順利開展。目前高??蒲薪?jīng)費(fèi)預(yù)算編制不夠科學(xué),主要體現(xiàn)在:一是預(yù)算時(shí)間過于超前,與現(xiàn)實(shí)產(chǎn)生差距。一些時(shí)間跨度較長的科研項(xiàng)目,需要編制1年甚至長達(dá)數(shù)年的預(yù)算,但科研工作不可能精準(zhǔn)預(yù)測未來幾年內(nèi)可能發(fā)生的支出明細(xì),超前的預(yù)算與現(xiàn)實(shí)之間往往存在著一定的差距。二是科目設(shè)置不合理影響經(jīng)費(fèi)使用效率,導(dǎo)致科研人員將過多精力用于報(bào)表、做賬和報(bào)銷等瑣事上,影響了科研創(chuàng)新和研究。
(三)科研經(jīng)費(fèi)的使用需要加大對(duì)科研人員人力和智力投入的激勵(lì)程度。傳統(tǒng)觀念認(rèn)為,科研經(jīng)費(fèi)是從事科研工作的科研人員的經(jīng)費(fèi)保障,只能用于科研工作所需經(jīng)費(fèi),不能作為在職人員穩(wěn)定的個(gè)人收入。在這種思想主導(dǎo)下,現(xiàn)行科研經(jīng)費(fèi)使用以硬件設(shè)備投入為主,對(duì)人員的經(jīng)費(fèi)投入比較少。間接費(fèi)用的比例限制使得科研人員的智力付出與回報(bào)不成正比,與“多勞多得、優(yōu)勞優(yōu)酬”的勞動(dòng)制度不符,也與國家“加大科研人員的薪酬激勵(lì)”的精神不符。科研人員投入的智力投入和時(shí)間成本很難得到補(bǔ)償,勞動(dòng)價(jià)值得不到充分的尊重,甚至可能會(huì)出現(xiàn)承擔(dān)項(xiàng)目越多、經(jīng)濟(jì)損失越多的現(xiàn)象,嚴(yán)重挫傷了科研人員的積極性。
(四)科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷的審批手續(xù)過多過繁。一線科研人員報(bào)賬、審批難的現(xiàn)象仍然較為普遍??蒲薪?jīng)費(fèi)“難用”與現(xiàn)行的報(bào)銷制度存在的“三多”有關(guān),即流程多、審簽多、發(fā)票多。報(bào)銷流程較為繁瑣,花費(fèi)時(shí)間長;科研經(jīng)費(fèi)支出范圍、標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行進(jìn)度等方面規(guī)定過死;部分報(bào)銷制度規(guī)定欠合理。
科研經(jīng)費(fèi)“包干制”并不代表可以“全包”或者“隨意包”,而應(yīng)該明確哪些項(xiàng)目適合包干,哪些項(xiàng)目不適合包干,制定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn),實(shí)行清單管理,不搞“一刀切”。
(一)包干范疇根據(jù)經(jīng)費(fèi)來確定。橫向科研經(jīng)費(fèi)可實(shí)行包干制,縱向科研經(jīng)費(fèi)應(yīng)適當(dāng)包干。因?yàn)闄M向經(jīng)費(fèi)主要是由社會(huì)企事業(yè)單位、群眾團(tuán)體、個(gè)人的資助,管理可較為靈活,科研人員只要按照合同約定使用經(jīng)費(fèi)并按時(shí)完成委托方的科研任務(wù),其科研績效接受委托方的評(píng)價(jià)和認(rèn)定,故科研管理部門在其不違背財(cái)經(jīng)紀(jì)律的前提下,無須對(duì)其科研經(jīng)費(fèi)管束過多??v向科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)來源一般是國家各部委、地方政府和事業(yè)單位委托的科研經(jīng)費(fèi),屬于財(cái)政性資金,對(duì)資金使用的規(guī)范性和效率性要求更高,對(duì)之包干要進(jìn)行一定的限定,一般應(yīng)實(shí)行清單管理,即列出哪些可以包干,哪些需要進(jìn)行比例控制等。
(二)包干項(xiàng)目根據(jù)資金性質(zhì)確定。縱向科研項(xiàng)目的預(yù)算科目可分為直接費(fèi)用和間接費(fèi)用。直接費(fèi)用主要包括設(shè)備費(fèi)、材料費(fèi)、試驗(yàn)和試驗(yàn)處理費(fèi)、燃料動(dòng)力費(fèi)、差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、國際合作交流費(fèi)、出版/文獻(xiàn)/信息傳播費(fèi)/知識(shí)產(chǎn)權(quán)事務(wù)費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、專家咨詢費(fèi)等費(fèi)用;間接費(fèi)用主要包括管理費(fèi)用和績效支出。各預(yù)算科目基本上都有一定的預(yù)算比例要求。適用于包干的主要項(xiàng)目有:
1.有明晰費(fèi)用支出標(biāo)準(zhǔn)的科研經(jīng)費(fèi)可實(shí)行包干。在科研經(jīng)費(fèi)使用過程中,可以將一些需要提交繁瑣票據(jù)且有明晰費(fèi)用支出標(biāo)準(zhǔn)的費(fèi)用進(jìn)行包干,如差旅費(fèi)?,F(xiàn)行經(jīng)費(fèi)報(bào)銷體制下,科研人員出差,首先要了解乘坐交通工具等級(jí)以及目的地的住宿標(biāo)準(zhǔn),其次要仔細(xì)收集保管好各類票據(jù),最后在出差回來后要將相應(yīng)票據(jù)粘貼好并填寫報(bào)銷單報(bào)銷,如有特殊情況還要寫說明解釋。相應(yīng)地,財(cái)務(wù)人員不僅要仔細(xì)核對(duì)報(bào)銷人乘坐交通工具等級(jí)和住宿費(fèi)是否超標(biāo),而且要審核票據(jù)的完整性、時(shí)間的連貫性、報(bào)銷金額是否準(zhǔn)確等。整個(gè)報(bào)銷流程存在票據(jù)數(shù)量繁多、手續(xù)繁雜、耗時(shí)較多等問題。差旅費(fèi)實(shí)行“包干制”是可行和必要的,因?yàn)椴盥觅M(fèi)中有較為清晰的交通費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、各省市的住宿費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、伙食補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和公雜費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。只要出差人員提供往返的交通費(fèi)發(fā)票,就可以按照不同的地區(qū)包干使用差旅額度。即使住宿發(fā)票丟失或毀損,也可以根據(jù)實(shí)際情況在標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)據(jù)實(shí)報(bào)銷,并按標(biāo)準(zhǔn)支付伙食費(fèi)、城市交通補(bǔ)貼和城際交通費(fèi)等。對(duì)于科研人員來說,自行確定和選擇差旅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的消費(fèi)支出,可節(jié)約留用。財(cái)務(wù)人員無須對(duì)每張票據(jù)逐一核對(duì)等級(jí)、標(biāo)準(zhǔn)等,這將在很大程度上減輕財(cái)務(wù)部門的核算壓力。
2.有使用范圍但彈性較大的科研經(jīng)費(fèi)可實(shí)行包干。(1)會(huì)議費(fèi)可實(shí)行包干制。會(huì)議費(fèi)是科研項(xiàng)目委托機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目負(fù)責(zé)人組織召開的與項(xiàng)目相關(guān)的會(huì)議所發(fā)生的費(fèi)用,會(huì)議規(guī)模大小、會(huì)議召開時(shí)間、會(huì)議選址等都將影響會(huì)議費(fèi)支出的大小,難以預(yù)先做精細(xì)的預(yù)算安排。因此,會(huì)議費(fèi)比較適合實(shí)行包干制,由各單位本著實(shí)事求是、厲行節(jié)約、簡單高效的原則進(jìn)行開支。(2)培訓(xùn)費(fèi)可實(shí)行包干制。培訓(xùn)費(fèi)是根據(jù)科研項(xiàng)目的研究需要,派出科研人員參加相關(guān)的專業(yè)技術(shù)培訓(xùn),包括培訓(xùn)期間的基本生活學(xué)習(xí)費(fèi)用??筛鶕?jù)相關(guān)性和必要性等原則對(duì)培訓(xùn)費(fèi)設(shè)置上限,實(shí)行包干。(3)科研人員績效可實(shí)行預(yù)先核定。除了保證科研條件外,大部分科研經(jīng)費(fèi)要彌補(bǔ)科研人員自己的勞動(dòng)付出。而現(xiàn)行科研管理體制忽視了科研人員的人力成本、智力成本投入,因此,考慮到科研智力報(bào)酬的不確定性,科研人員績效可實(shí)行預(yù)先核定,即針對(duì)科研項(xiàng)目中參與科研項(xiàng)目研究的程度和對(duì)科研成果的貢獻(xiàn)程度來核定科研獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)。
(三)包干根據(jù)科研人員的誠信程度來決定。除了考慮科研項(xiàng)目的性質(zhì)是否符合條件實(shí)行包干之外,還要考察科研人員自身的科研素養(yǎng)和操守等條件,尤其是科研人員的誠信程度高低決定能否給予其經(jīng)費(fèi)包干。應(yīng)選擇科研誠信優(yōu)良、科研方向先進(jìn)、科研人員能力強(qiáng)的科研團(tuán)隊(duì)給予長時(shí)間的穩(wěn)定資助,給予這些優(yōu)秀的科研人員充分的資源、寬松自由的科研環(huán)境,讓科研人員潛心做科研,最大限度地解放科研生產(chǎn)力。
(一)轉(zhuǎn)變管理觀念和方式,提高治理效能。要轉(zhuǎn)變科研經(jīng)費(fèi)管理觀念,按照“放管服”的思路,科研管理部門應(yīng)改進(jìn)現(xiàn)行管理制度,賦予科研項(xiàng)目更多經(jīng)費(fèi)調(diào)劑使用自主權(quán),減少對(duì)科研項(xiàng)目研究過程的干預(yù),降低項(xiàng)目研究中期檢查頻次,減少經(jīng)費(fèi)的審核;要讓財(cái)務(wù)人員從“層層審批、人人存疑、每票必核、違規(guī)難罰”的困境中擺脫出來,建構(gòu)“規(guī)矩在先、責(zé)任自負(fù)、科學(xué)抽樣、違規(guī)必究”的管理新模式;要充分利用現(xiàn)代信息技術(shù),搭建與“包干制”相適應(yīng)的科研經(jīng)費(fèi)管理信息平臺(tái),讓科研經(jīng)費(fèi)數(shù)據(jù)信息在科研管理、財(cái)務(wù)、固定資產(chǎn)管理、審計(jì)紀(jì)檢等部門實(shí)現(xiàn)共享,提高治理效能。
(二)國家層面提出頂層設(shè)計(jì),建立完備管理制度。高??蒲薪?jīng)費(fèi)“包干制”是對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的一種“松綁”,但并不意味著一放到底,而是放管要結(jié)合,要求從國家層面進(jìn)行制度的頂層設(shè)計(jì)。要加快“包干制”改革試點(diǎn)進(jìn)程,盡快形成一套能夠激發(fā)創(chuàng)新主體的制度和方案,給科研人員更大的積極性、更大的自由度和更多的獲得感,最終達(dá)到提高科研效率、提高創(chuàng)新能力的目的。建議有關(guān)部委聯(lián)合制訂、下發(fā)《高??蒲薪?jīng)費(fèi)“包干制”改革管理辦法》,明確具體實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、范圍和時(shí)限,同時(shí)開展相關(guān)政策宣傳。還需完善與之配套的科研人員誠信系統(tǒng)體系、科研項(xiàng)目信息公開制度、績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用、科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)控機(jī)制等政策的頂層設(shè)計(jì)。
(三)建立明晰的責(zé)權(quán)關(guān)系,提高科研經(jīng)費(fèi)的使用效率??蒲薪?jīng)費(fèi)“包干制”要求科研項(xiàng)目實(shí)行項(xiàng)目負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)制,項(xiàng)目負(fù)責(zé)人是科研經(jīng)費(fèi)使用的直接責(zé)任人,對(duì)經(jīng)費(fèi)使用的實(shí)施進(jìn)度、合法性、真實(shí)性、完整性和有效性負(fù)責(zé),有權(quán)決定經(jīng)費(fèi)的撥付、調(diào)整和使用。宏觀上要對(duì)科研項(xiàng)目明確績效、明確任務(wù),微觀上要在科研項(xiàng)目立項(xiàng)申報(bào)時(shí)確立績效目標(biāo)。對(duì)于相關(guān)科研主管部門、管理部門、高校相關(guān)職能部門來說,并不是“一包了之”,將職責(zé)和職權(quán)全部下放給科研人員。事實(shí)上,科研經(jīng)費(fèi)“包干制”實(shí)施后,科研相關(guān)職能行政權(quán)力更加強(qiáng)化。要協(xié)調(diào)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)及時(shí)到位,督促科研人員進(jìn)行科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算,提醒科研人員加快科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度并及時(shí)報(bào)銷科研經(jīng)費(fèi),協(xié)助科研人員對(duì)課題的中期和驗(yàn)收結(jié)題的經(jīng)費(fèi)檢查。各相關(guān)職能部門為科研人員經(jīng)費(fèi)“包干制”的實(shí)施提供必要的條件保障和政策支持,同時(shí)也對(duì)“包干制”科研經(jīng)費(fèi)進(jìn)行科研誠信方面的全面考核。
(四)加快推進(jìn)誠信建設(shè),構(gòu)建科研誠信體系。
1.要加強(qiáng)誠信制度體系的構(gòu)建和完善。誠信體系應(yīng)貫穿于科研活動(dòng)立項(xiàng)、過程管理、竣工驗(yàn)收、監(jiān)督評(píng)價(jià)的全過程。要加強(qiáng)誠信體系建設(shè)和完善,營造“誠實(shí)守信、追求真理、追求創(chuàng)新、鼓勵(lì)探索、勇攀高峰”的良好氛圍。要用制度來增強(qiáng)科研人員的誠信意識(shí)和規(guī)范科研人員的誠信行為,包括誠信的激勵(lì)制度和責(zé)任追究制度。對(duì)講誠信的科研人員在項(xiàng)目推薦、成果推優(yōu)、績效評(píng)價(jià)及職稱評(píng)聘等方面給予優(yōu)先考慮,而對(duì)學(xué)術(shù)不端、套取科研經(jīng)費(fèi)等違背科研誠信要求的行為零容忍,采取嚴(yán)厲的打擊,營造風(fēng)清氣正的科研生態(tài)。
2.要建立科研經(jīng)費(fèi)信用評(píng)價(jià)與考核制度??蒲薪?jīng)費(fèi)“包干制”的推行要建立在科研人員具備良好的信用基礎(chǔ)之上。因此,要建立科研經(jīng)費(fèi)信用評(píng)價(jià)與考核制度??蒲薪?jīng)費(fèi)信用評(píng)價(jià)與考核制度是針對(duì)科研人員科研經(jīng)費(fèi)使用的評(píng)價(jià)與考核,通過經(jīng)費(fèi)審查來記錄科研人員的科研經(jīng)費(fèi)信用的一種制度??蒲薪?jīng)費(fèi)信用的考核與評(píng)價(jià),可以為項(xiàng)目主管部門在評(píng)審項(xiàng)目時(shí)提供誠信參考,同時(shí),也是決定是否給予科研人員經(jīng)費(fèi)實(shí)行包干的重要依據(jù)。通過評(píng)價(jià)與考核,一經(jīng)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和項(xiàng)目組成員存在違反職業(yè)道德、違背科學(xué)精神和科研誠信的行為,將直接影響個(gè)人信用評(píng)價(jià)等級(jí)。對(duì)嚴(yán)重違背科研誠信的行為要嚴(yán)厲打擊,并不允許對(duì)其科研經(jīng)費(fèi)實(shí)行包干。
3.加強(qiáng)對(duì)科研人員的誠信培訓(xùn)和警示教育。建立科研誠信信息平臺(tái),運(yùn)用信息化手段為科研人員建立誠信檔案,要求科研人員踐行科研誠信承諾,恪守學(xué)術(shù)誠信規(guī)范,堅(jiān)守底線和倫理準(zhǔn)則。要加強(qiáng)科研誠信的日常宣傳教育,充分利用各種會(huì)議、培訓(xùn)及校內(nèi)廣播電視、報(bào)刊雜志、微博、微信等媒體,宣講科研誠信制度、宣傳優(yōu)秀典范、進(jìn)行警示教育。
(五)加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督,建立與“包干制”配套的審計(jì)制度。
1.培育和踐行容錯(cuò)糾錯(cuò)的審計(jì)新理念。在科研管理“放管服”背景下,審計(jì)人員應(yīng)堅(jiān)持依法審計(jì)與實(shí)事求是相結(jié)合。要充分認(rèn)識(shí)到科學(xué)研究是對(duì)未知事物的探索,其研究思路、方式及路徑存在很大不確定性;要充分尊重科研人員勞動(dòng)價(jià)值,以依法審計(jì)為前提,把是否符合改革方向和法規(guī)宗旨作為審計(jì)評(píng)判標(biāo)準(zhǔn),做到“三個(gè)區(qū)分”:區(qū)分是初犯還是明知故犯,區(qū)分是政策制度、法規(guī)不健全還是故意違規(guī),區(qū)分是創(chuàng)新中的無意過失還是謀取私利。營造寬松、包容的審計(jì)氛圍,實(shí)事求是地反映問題,給予科研人員充分的鼓勵(lì)和信任,激發(fā)廣大科研人員的積極性和創(chuàng)造性,促進(jìn)多出科技創(chuàng)新成果和進(jìn)行成果轉(zhuǎn)化。
2.建立財(cái)審聯(lián)動(dòng)的協(xié)同監(jiān)督機(jī)制。加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督,建立與“包干制”配套的審計(jì)制度?!鞍芍啤币蟾咝R訌?qiáng)對(duì)各類科研經(jīng)費(fèi)的審計(jì)監(jiān)督,高校內(nèi)部審計(jì)部門要對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的真實(shí)、合法、效益性進(jìn)行審計(jì),積極防范挪用、套取科研經(jīng)費(fèi)等違法行為。高校財(cái)務(wù)部門對(duì)科研經(jīng)費(fèi)進(jìn)行績效考評(píng)時(shí),可以借鑒審計(jì)部門在各項(xiàng)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的涉及科研經(jīng)費(fèi)的問題與建議;審計(jì)部門進(jìn)行審計(jì)時(shí),也可以借鑒科研經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)結(jié)果。財(cái)審聯(lián)動(dòng)不但可以使資源得到共享,而且為切實(shí)推進(jìn)績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用提供了新途徑。
3.構(gòu)建科研經(jīng)費(fèi)“包干制”下的信息監(jiān)管平臺(tái)。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”的深入影響,科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)督體系平臺(tái)化已成為當(dāng)前科研經(jīng)費(fèi)信息化建設(shè)的客觀要求。要實(shí)現(xiàn)科研管理信息系統(tǒng)、科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算系統(tǒng)、科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷系統(tǒng)、科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)系統(tǒng)、科研經(jīng)費(fèi)驗(yàn)收系統(tǒng)的銜接,消除“信息孤島”現(xiàn)象。科研經(jīng)費(fèi)“包干制”下的監(jiān)管平臺(tái)是全過程、全方位的監(jiān)督,高校應(yīng)加快科研監(jiān)管信息共享平臺(tái)建設(shè),上述系統(tǒng)的銜接,使科研項(xiàng)目從申報(bào)、立項(xiàng)、預(yù)算、報(bào)銷、中期驗(yàn)收等環(huán)節(jié)得以全流程融入信息共享平臺(tái),高校各相關(guān)參與主體都能夠跟蹤監(jiān)管,實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上審批、預(yù)算、報(bào)銷、審計(jì)和結(jié)題全流程科研辦公,有利于提高科研項(xiàng)目管理的工作效率。