高?？蒲薪?jīng)費(fèi)“包干制”改革：存在問題、適用范圍及主要舉措

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（海南師范大學(xué)海南?？?70100）

李克強(qiáng)總理在2019年《政府工作報告》中提出，“要進(jìn)一步提高基礎(chǔ)研究項(xiàng)目間接經(jīng)費(fèi)占比，開展項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用‘包干制’改革試點(diǎn)，不設(shè)科目比例限制，由科研團(tuán)隊(duì)自主使用”。2020年1月10日，李克強(qiáng)總理在國家科學(xué)技術(shù)獎勵大會上進(jìn)一步提出要“持續(xù)深化科技領(lǐng)域‘放管服’改革，進(jìn)一步為科研人員放權(quán)松綁，拓展科研管理‘綠色通道’和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用‘包干制’試點(diǎn)”。這為深化科技體制改革指明了方向。然而，實(shí)踐中高?？蒲薪?jīng)費(fèi)“包干制”政策的有效落實(shí)還存在一定的滯后性，各單位在實(shí)施過程中還存在科研經(jīng)費(fèi)管理方法欠科學(xué)、預(yù)算編制制度可操作性不強(qiáng)、配套措施有待完善等許多亟待解決的問題，本文對此進(jìn)行探討，并提出改進(jìn)的建議。

一、高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理體制存在的問題

（一）科研經(jīng)費(fèi)管理方法欠科學(xué)。我國對高校科研經(jīng)費(fèi)一直采取預(yù)算制管理方式，要求科研項(xiàng)目立項(xiàng)之前按規(guī)定的程序進(jìn)行預(yù)算報批，并且嚴(yán)格按照預(yù)算比例使用科研經(jīng)費(fèi)，如果需要調(diào)整預(yù)算，必須填寫表格層層審批。這種按照工程預(yù)算方式進(jìn)行管理的方式在科技界被稱為“拿做工程的辦法來做科研”。然而，高?？蒲信c工程項(xiàng)目畢竟存在一定的差異性，工程具有成熟性、系統(tǒng)性和技術(shù)性等特點(diǎn)，可以進(jìn)行相對精準(zhǔn)的預(yù)算、測算，而科研工作是對未知事物的探索，其研究思路、方式及路徑存在很大不確定性，科研工作難以做到精細(xì)準(zhǔn)確。很顯然，按工程預(yù)算的辦法管理科研經(jīng)費(fèi)，與科研活動的創(chuàng)造性、不確定性特征不相符，亟需改進(jìn)。

（二）科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制制度需要進(jìn)一步完善?？茖W(xué)研究具有不確定性，如果經(jīng)費(fèi)科目過于限定，使用效率就會降低，從而影響科研工作順利開展。目前高?？蒲薪?jīng)費(fèi)預(yù)算編制不夠科學(xué)，主要體現(xiàn)在：一是預(yù)算時間過于超前，與現(xiàn)實(shí)產(chǎn)生差距。一些時間跨度較長的科研項(xiàng)目，需要編制1年甚至長達(dá)數(shù)年的預(yù)算，但科研工作不可能精準(zhǔn)預(yù)測未來幾年內(nèi)可能發(fā)生的支出明細(xì)，超前的預(yù)算與現(xiàn)實(shí)之間往往存在著一定的差距。二是科目設(shè)置不合理影響經(jīng)費(fèi)使用效率，導(dǎo)致科研人員將過多精力用于報表、做賬和報銷等瑣事上，影響了科研創(chuàng)新和研究。

（三）科研經(jīng)費(fèi)的使用需要加大對科研人員人力和智力投入的激勵程度。傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，科研經(jīng)費(fèi)是從事科研工作的科研人員的經(jīng)費(fèi)保障，只能用于科研工作所需經(jīng)費(fèi)，不能作為在職人員穩(wěn)定的個人收入。在這種思想主導(dǎo)下，現(xiàn)行科研經(jīng)費(fèi)使用以硬件設(shè)備投入為主，對人員的經(jīng)費(fèi)投入比較少。間接費(fèi)用的比例限制使得科研人員的智力付出與回報不成正比，與“多勞多得、優(yōu)勞優(yōu)酬”的勞動制度不符，也與國家“加大科研人員的薪酬激勵”的精神不符。科研人員投入的智力投入和時間成本很難得到補(bǔ)償，勞動價值得不到充分的尊重，甚至可能會出現(xiàn)承擔(dān)項(xiàng)目越多、經(jīng)濟(jì)損失越多的現(xiàn)象，嚴(yán)重挫傷了科研人員的積極性。

（四）科研經(jīng)費(fèi)報銷的審批手續(xù)過多過繁。一線科研人員報賬、審批難的現(xiàn)象仍然較為普遍?？蒲薪?jīng)費(fèi)“難用”與現(xiàn)行的報銷制度存在的“三多”有關(guān)，即流程多、審簽多、發(fā)票多。報銷流程較為繁瑣，花費(fèi)時間長；科研經(jīng)費(fèi)支出范圍、標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行進(jìn)度等方面規(guī)定過死；部分報銷制度規(guī)定欠合理。

二、高?？蒲薪?jīng)費(fèi)“包干制”的適用范圍

科研經(jīng)費(fèi)“包干制”并不代表可以“全包”或者“隨意包”，而應(yīng)該明確哪些項(xiàng)目適合包干，哪些項(xiàng)目不適合包干，制定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行清單管理，不搞“一刀切”。

（一）包干范疇根據(jù)經(jīng)費(fèi)來確定。橫向科研經(jīng)費(fèi)可實(shí)行包干制，縱向科研經(jīng)費(fèi)應(yīng)適當(dāng)包干。因?yàn)闄M向經(jīng)費(fèi)主要是由社會企事業(yè)單位、群眾團(tuán)體、個人的資助，管理可較為靈活，科研人員只要按照合同約定使用經(jīng)費(fèi)并按時完成委托方的科研任務(wù)，其科研績效接受委托方的評價和認(rèn)定，故科研管理部門在其不違背財經(jīng)紀(jì)律的前提下，無須對其科研經(jīng)費(fèi)管束過多?？v向科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)來源一般是國家各部委、地方政府和事業(yè)單位委托的科研經(jīng)費(fèi)，屬于財政性資金，對資金使用的規(guī)范性和效率性要求更高，對之包干要進(jìn)行一定的限定，一般應(yīng)實(shí)行清單管理，即列出哪些可以包干，哪些需要進(jìn)行比例控制等。

（二）包干項(xiàng)目根據(jù)資金性質(zhì)確定?？v向科研項(xiàng)目的預(yù)算科目可分為直接費(fèi)用和間接費(fèi)用。直接費(fèi)用主要包括設(shè)備費(fèi)、材料費(fèi)、試驗(yàn)和試驗(yàn)處理費(fèi)、燃料動力費(fèi)、差旅費(fèi)、會議費(fèi)、國際合作交流費(fèi)、出版/文獻(xiàn)/信息傳播費(fèi)/知識產(chǎn)權(quán)事務(wù)費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、專家咨詢費(fèi)等費(fèi)用；間接費(fèi)用主要包括管理費(fèi)用和績效支出。各預(yù)算科目基本上都有一定的預(yù)算比例要求。適用于包干的主要項(xiàng)目有：

1.有明晰費(fèi)用支出標(biāo)準(zhǔn)的科研經(jīng)費(fèi)可實(shí)行包干。在科研經(jīng)費(fèi)使用過程中，可以將一些需要提交繁瑣票據(jù)且有明晰費(fèi)用支出標(biāo)準(zhǔn)的費(fèi)用進(jìn)行包干，如差旅費(fèi)?，F(xiàn)行經(jīng)費(fèi)報銷體制下，科研人員出差，首先要了解乘坐交通工具等級以及目的地的住宿標(biāo)準(zhǔn)，其次要仔細(xì)收集保管好各類票據(jù)，最后在出差回來后要將相應(yīng)票據(jù)粘貼好并填寫報銷單報銷，如有特殊情況還要寫說明解釋。相應(yīng)地，財務(wù)人員不僅要仔細(xì)核對報銷人乘坐交通工具等級和住宿費(fèi)是否超標(biāo)，而且要審核票據(jù)的完整性、時間的連貫性、報銷金額是否準(zhǔn)確等。整個報銷流程存在票據(jù)數(shù)量繁多、手續(xù)繁雜、耗時較多等問題。差旅費(fèi)實(shí)行“包干制”是可行和必要的，因?yàn)椴盥觅M(fèi)中有較為清晰的交通費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、各省市的住宿費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、伙食補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和公雜費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。只要出差人員提供往返的交通費(fèi)發(fā)票，就可以按照不同的地區(qū)包干使用差旅額度。即使住宿發(fā)票丟失或毀損，也可以根據(jù)實(shí)際情況在標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)據(jù)實(shí)報銷，并按標(biāo)準(zhǔn)支付伙食費(fèi)、城市交通補(bǔ)貼和城際交通費(fèi)等。對于科研人員來說，自行確定和選擇差旅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的消費(fèi)支出，可節(jié)約留用。財務(wù)人員無須對每張票據(jù)逐一核對等級、標(biāo)準(zhǔn)等，這將在很大程度上減輕財務(wù)部門的核算壓力。

2.有使用范圍但彈性較大的科研經(jīng)費(fèi)可實(shí)行包干。（1）會議費(fèi)可實(shí)行包干制。會議費(fèi)是科研項(xiàng)目委托機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目負(fù)責(zé)人組織召開的與項(xiàng)目相關(guān)的會議所發(fā)生的費(fèi)用，會議規(guī)模大小、會議召開時間、會議選址等都將影響會議費(fèi)支出的大小，難以預(yù)先做精細(xì)的預(yù)算安排。因此，會議費(fèi)比較適合實(shí)行包干制，由各單位本著實(shí)事求是、厲行節(jié)約、簡單高效的原則進(jìn)行開支。（2）培訓(xùn)費(fèi)可實(shí)行包干制。培訓(xùn)費(fèi)是根據(jù)科研項(xiàng)目的研究需要，派出科研人員參加相關(guān)的專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，包括培訓(xùn)期間的基本生活學(xué)習(xí)費(fèi)用?？筛鶕?jù)相關(guān)性和必要性等原則對培訓(xùn)費(fèi)設(shè)置上限，實(shí)行包干。（3）科研人員績效可實(shí)行預(yù)先核定。除了保證科研條件外，大部分科研經(jīng)費(fèi)要彌補(bǔ)科研人員自己的勞動付出。而現(xiàn)行科研管理體制忽視了科研人員的人力成本、智力成本投入，因此，考慮到科研智力報酬的不確定性，科研人員績效可實(shí)行預(yù)先核定，即針對科研項(xiàng)目中參與科研項(xiàng)目研究的程度和對科研成果的貢獻(xiàn)程度來核定科研獎勵費(fèi)。

（三）包干根據(jù)科研人員的誠信程度來決定。除了考慮科研項(xiàng)目的性質(zhì)是否符合條件實(shí)行包干之外，還要考察科研人員自身的科研素養(yǎng)和操守等條件，尤其是科研人員的誠信程度高低決定能否給予其經(jīng)費(fèi)包干。應(yīng)選擇科研誠信優(yōu)良、科研方向先進(jìn)、科研人員能力強(qiáng)的科研團(tuán)隊(duì)給予長時間的穩(wěn)定資助，給予這些優(yōu)秀的科研人員充分的資源、寬松自由的科研環(huán)境，讓科研人員潛心做科研，最大限度地解放科研生產(chǎn)力。

三、推動高?？蒲薪?jīng)費(fèi)試點(diǎn)“包干制”的幾點(diǎn)建議

（一）轉(zhuǎn)變管理觀念和方式，提高治理效能。要轉(zhuǎn)變科研經(jīng)費(fèi)管理觀念，按照“放管服”的思路，科研管理部門應(yīng)改進(jìn)現(xiàn)行管理制度，賦予科研項(xiàng)目更多經(jīng)費(fèi)調(diào)劑使用自主權(quán)，減少對科研項(xiàng)目研究過程的干預(yù)，降低項(xiàng)目研究中期檢查頻次，減少經(jīng)費(fèi)的審核；要讓財務(wù)人員從“層層審批、人人存疑、每票必核、違規(guī)難罰”的困境中擺脫出來，建構(gòu)“規(guī)矩在先、責(zé)任自負(fù)、科學(xué)抽樣、違規(guī)必究”的管理新模式；要充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，搭建與“包干制”相適應(yīng)的科研經(jīng)費(fèi)管理信息平臺，讓科研經(jīng)費(fèi)數(shù)據(jù)信息在科研管理、財務(wù)、固定資產(chǎn)管理、審計紀(jì)檢等部門實(shí)現(xiàn)共享，提高治理效能。

（二）國家層面提出頂層設(shè)計，建立完備管理制度。高?？蒲薪?jīng)費(fèi)“包干制”是對科研經(jīng)費(fèi)的一種“松綁”，但并不意味著一放到底，而是放管要結(jié)合，要求從國家層面進(jìn)行制度的頂層設(shè)計。要加快“包干制”改革試點(diǎn)進(jìn)程，盡快形成一套能夠激發(fā)創(chuàng)新主體的制度和方案，給科研人員更大的積極性、更大的自由度和更多的獲得感，最終達(dá)到提高科研效率、提高創(chuàng)新能力的目的。建議有關(guān)部委聯(lián)合制訂、下發(fā)《高校科研經(jīng)費(fèi)“包干制”改革管理辦法》，明確具體實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、范圍和時限，同時開展相關(guān)政策宣傳。還需完善與之配套的科研人員誠信系統(tǒng)體系、科研項(xiàng)目信息公開制度、績效評價結(jié)果應(yīng)用、科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)控機(jī)制等政策的頂層設(shè)計。

（三）建立明晰的責(zé)權(quán)關(guān)系，提高科研經(jīng)費(fèi)的使用效率。科研經(jīng)費(fèi)“包干制”要求科研項(xiàng)目實(shí)行項(xiàng)目負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)制，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人是科研經(jīng)費(fèi)使用的直接責(zé)任人，對經(jīng)費(fèi)使用的實(shí)施進(jìn)度、合法性、真實(shí)性、完整性和有效性負(fù)責(zé)，有權(quán)決定經(jīng)費(fèi)的撥付、調(diào)整和使用。宏觀上要對科研項(xiàng)目明確績效、明確任務(wù)，微觀上要在科研項(xiàng)目立項(xiàng)申報時確立績效目標(biāo)。對于相關(guān)科研主管部門、管理部門、高校相關(guān)職能部門來說，并不是“一包了之”，將職責(zé)和職權(quán)全部下放給科研人員。事實(shí)上，科研經(jīng)費(fèi)“包干制”實(shí)施后，科研相關(guān)職能行政權(quán)力更加強(qiáng)化。要協(xié)調(diào)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)及時到位，督促科研人員進(jìn)行科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算，提醒科研人員加快科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度并及時報銷科研經(jīng)費(fèi)，協(xié)助科研人員對課題的中期和驗(yàn)收結(jié)題的經(jīng)費(fèi)檢查。各相關(guān)職能部門為科研人員經(jīng)費(fèi)“包干制”的實(shí)施提供必要的條件保障和政策支持，同時也對“包干制”科研經(jīng)費(fèi)進(jìn)行科研誠信方面的全面考核。

（四）加快推進(jìn)誠信建設(shè)，構(gòu)建科研誠信體系。

1.要加強(qiáng)誠信制度體系的構(gòu)建和完善。誠信體系應(yīng)貫穿于科研活動立項(xiàng)、過程管理、竣工驗(yàn)收、監(jiān)督評價的全過程。要加強(qiáng)誠信體系建設(shè)和完善，營造“誠實(shí)守信、追求真理、追求創(chuàng)新、鼓勵探索、勇攀高峰”的良好氛圍。要用制度來增強(qiáng)科研人員的誠信意識和規(guī)范科研人員的誠信行為，包括誠信的激勵制度和責(zé)任追究制度。對講誠信的科研人員在項(xiàng)目推薦、成果推優(yōu)、績效評價及職稱評聘等方面給予優(yōu)先考慮，而對學(xué)術(shù)不端、套取科研經(jīng)費(fèi)等違背科研誠信要求的行為零容忍，采取嚴(yán)厲的打擊，營造風(fēng)清氣正的科研生態(tài)。

2.要建立科研經(jīng)費(fèi)信用評價與考核制度?？蒲薪?jīng)費(fèi)“包干制”的推行要建立在科研人員具備良好的信用基礎(chǔ)之上。因此，要建立科研經(jīng)費(fèi)信用評價與考核制度。科研經(jīng)費(fèi)信用評價與考核制度是針對科研人員科研經(jīng)費(fèi)使用的評價與考核，通過經(jīng)費(fèi)審查來記錄科研人員的科研經(jīng)費(fèi)信用的一種制度?？蒲薪?jīng)費(fèi)信用的考核與評價，可以為項(xiàng)目主管部門在評審項(xiàng)目時提供誠信參考，同時，也是決定是否給予科研人員經(jīng)費(fèi)實(shí)行包干的重要依據(jù)。通過評價與考核，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和項(xiàng)目組成員存在違反職業(yè)道德、違背科學(xué)精神和科研誠信的行為，將直接影響個人信用評價等級。對嚴(yán)重違背科研誠信的行為要嚴(yán)厲打擊，并不允許對其科研經(jīng)費(fèi)實(shí)行包干。

3.加強(qiáng)對科研人員的誠信培訓(xùn)和警示教育。建立科研誠信信息平臺，運(yùn)用信息化手段為科研人員建立誠信檔案，要求科研人員踐行科研誠信承諾，恪守學(xué)術(shù)誠信規(guī)范，堅守底線和倫理準(zhǔn)則。要加強(qiáng)科研誠信的日常宣傳教育，充分利用各種會議、培訓(xùn)及校內(nèi)廣播電視、報刊雜志、微博、微信等媒體，宣講科研誠信制度、宣傳優(yōu)秀典范、進(jìn)行警示教育。

（五）加強(qiáng)審計監(jiān)督，建立與“包干制”配套的審計制度。

1.培育和踐行容錯糾錯的審計新理念。在科研管理“放管服”背景下，審計人員應(yīng)堅持依法審計與實(shí)事求是相結(jié)合。要充分認(rèn)識到科學(xué)研究是對未知事物的探索,其研究思路、方式及路徑存在很大不確定性；要充分尊重科研人員勞動價值，以依法審計為前提,把是否符合改革方向和法規(guī)宗旨作為審計評判標(biāo)準(zhǔn)，做到“三個區(qū)分”：區(qū)分是初犯還是明知故犯，區(qū)分是政策制度、法規(guī)不健全還是故意違規(guī)，區(qū)分是創(chuàng)新中的無意過失還是謀取私利。營造寬松、包容的審計氛圍，實(shí)事求是地反映問題，給予科研人員充分的鼓勵和信任，激發(fā)廣大科研人員的積極性和創(chuàng)造性，促進(jìn)多出科技創(chuàng)新成果和進(jìn)行成果轉(zhuǎn)化。

2.建立財審聯(lián)動的協(xié)同監(jiān)督機(jī)制。加強(qiáng)審計監(jiān)督，建立與“包干制”配套的審計制度。“包干制”要求高校要加強(qiáng)對各類科研經(jīng)費(fèi)的審計監(jiān)督，高校內(nèi)部審計部門要對科研經(jīng)費(fèi)的真實(shí)、合法、效益性進(jìn)行審計，積極防范挪用、套取科研經(jīng)費(fèi)等違法行為。高校財務(wù)部門對科研經(jīng)費(fèi)進(jìn)行績效考評時，可以借鑒審計部門在各項(xiàng)審計中發(fā)現(xiàn)的涉及科研經(jīng)費(fèi)的問題與建議；審計部門進(jìn)行審計時，也可以借鑒科研經(jīng)費(fèi)績效評價結(jié)果。財審聯(lián)動不但可以使資源得到共享，而且為切實(shí)推進(jìn)績效評價結(jié)果應(yīng)用提供了新途徑。

3.構(gòu)建科研經(jīng)費(fèi)“包干制”下的信息監(jiān)管平臺。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”的深入影響，科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)督體系平臺化已成為當(dāng)前科研經(jīng)費(fèi)信息化建設(shè)的客觀要求。要實(shí)現(xiàn)科研管理信息系統(tǒng)、科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算系統(tǒng)、科研經(jīng)費(fèi)報銷系統(tǒng)、科研經(jīng)費(fèi)審計系統(tǒng)、科研經(jīng)費(fèi)驗(yàn)收系統(tǒng)的銜接，消除“信息孤島”現(xiàn)象。科研經(jīng)費(fèi)“包干制”下的監(jiān)管平臺是全過程、全方位的監(jiān)督，高校應(yīng)加快科研監(jiān)管信息共享平臺建設(shè)，上述系統(tǒng)的銜接，使科研項(xiàng)目從申報、立項(xiàng)、預(yù)算、報銷、中期驗(yàn)收等環(huán)節(jié)得以全流程融入信息共享平臺，高校各相關(guān)參與主體都能夠跟蹤監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上審批、預(yù)算、報銷、審計和結(jié)題全流程科研辦公，有利于提高科研項(xiàng)目管理的工作效率。