論第三方檢測(cè)在食品質(zhì)量管理中的完善

馮月朋

摘 要： 食品質(zhì)量管理中的第三方檢測(cè)是指食品企業(yè)外部的私人審核機(jī)構(gòu)或者食品企業(yè)雇用的審核人員為確保食品的安全、正常生產(chǎn)和銷售進(jìn)行食品安全審核的審核方式。第三方檢測(cè)是獨(dú)立的，既是獨(dú)立于企業(yè)本身的第一方和第二方審核，也是獨(dú)立于政府的卻也是被政府授權(quán)的審核。它既是對(duì)行政機(jī)關(guān)對(duì)食品安全的監(jiān)管不足的補(bǔ)充，也是現(xiàn)今社會(huì)食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展的復(fù)雜多變的有利選擇。

關(guān)鍵詞： 食品質(zhì)量管理;第三方檢測(cè);監(jiān)管責(zé)任;食品安全

【中圖分類號(hào)】F253.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【DOI】10.12215/j.issn.1674-3733.2020.36.228

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，食品安全的事件時(shí)有發(fā)生，從中暴露出許多問題。一方面是由于不良商家為了獲得更多的金錢利益，拋卻良心以損害消費(fèi)者的權(quán)益（生命健康權(quán)、金錢等權(quán)益）從而達(dá)到自身利益最大化造成的;另一方面，是政府的監(jiān)管力度不夠，行政機(jī)關(guān)缺乏足夠的人力、物力和財(cái)力來展開對(duì)食品安全領(lǐng)域的違法行為實(shí)施監(jiān)管以及懲戒，法律的實(shí)施和實(shí)踐應(yīng)用也差強(qiáng)人意。雖然《中華人民共和國(guó)食品安全法》在2015年進(jìn)行新修訂，加大了懲罰食品企業(yè)違法行為的力度，但是社會(huì)公眾和學(xué)術(shù)界的人員對(duì)法律的實(shí)施效果持懷疑的態(tài)度。在食品安全規(guī)制領(lǐng)域，大數(shù)據(jù)顯示，目前在中國(guó)獲得許可證的食品經(jīng)企業(yè)數(shù)量接近2000萬家，這僅僅是合法持證的。那些無證經(jīng)營(yíng)的食品加工廠更是不勝枚舉。而對(duì)于這些有證的食品企業(yè)需要進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)于無證的小作坊，更是需要監(jiān)管、檢查以及懲處。但是社會(huì)現(xiàn)狀卻是國(guó)家的食品安全規(guī)制體系中所擁有資源匱乏，后果往往是執(zhí)法不到位的情形較為廣泛。

近年來，全球加速的經(jīng)濟(jì)化進(jìn)程加劇了食品企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)，食品安全問題突出。

國(guó)外的食品安全問題也很突出。以美國(guó)為例，在2011年1月4日，美國(guó)的總統(tǒng)奧巴馬簽署了一份法案，就是《食品藥品管理局食品安全現(xiàn)代化法案》，這一法案是對(duì)美國(guó)1938年通過的《聯(lián)邦食品、藥品及化妝品法》進(jìn)行了大幅度修訂，這是為了應(yīng)對(duì)日趨嚴(yán)峻的食品安全問題。這一法案是美國(guó)近幾十年來強(qiáng)度最大的一次改革。法案強(qiáng)調(diào)的是在食品安全發(fā)生前的準(zhǔn)備工作，分四步走：首先是提高能力，防止食品不安全事件發(fā)生;其次是提高檢測(cè)食品安全的能力;再次是保障進(jìn)口食品的安全性;最后是其他規(guī)定，主要是食品安全資金、國(guó)際協(xié)議的遵守、預(yù)算績(jī)效分析等。

目前食品質(zhì)量管理中的第三方檢測(cè)的參與主體是一個(gè)相對(duì)寬泛的概念，但一般包括：

第1，資格認(rèn)可機(jī)構(gòu)。一般是指政府權(quán)力機(jī)構(gòu)或者由政府合同授權(quán)，能夠確保對(duì)第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)有無進(jìn)行評(píng)判。資格認(rèn)可機(jī)構(gòu)必須有必要的資源，才可能認(rèn)定第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)，如有必要的專家資源，可以對(duì)該審核機(jī)構(gòu)是否擁有審核能力給出專業(yè)性的評(píng)定。由政府直接認(rèn)可可行的審核機(jī)構(gòu)是更為便捷的方式。

第2，第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)。經(jīng)過審核授權(quán)后，確保能夠?qū)Φ谌秸J(rèn)證機(jī)構(gòu)開展客觀、公正、獨(dú)立的評(píng)價(jià)，通過現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、記錄檢查等方式進(jìn)行評(píng)估。FDA食品安全第三方檢測(cè)認(rèn)證規(guī)則中規(guī)定，擁有足夠的資源是第三方檢測(cè)認(rèn)證能夠充分履職的重要條件，要具有足夠的專業(yè)知識(shí)、技能、經(jīng)驗(yàn)和人員，有充足的資金保證。獲得認(rèn)可的第三方檢測(cè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)依照法律法規(guī)的規(guī)定，對(duì)實(shí)體產(chǎn)業(yè)進(jìn)行監(jiān)督和監(jiān)管。

第3，符合條件的實(shí)體。是指符合法律規(guī)定的形式以及獲得生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證的食品企業(yè)。但在我國(guó)，無有效經(jīng)營(yíng)許可證的民間小作坊和私人食品加工廠數(shù)量龐大并且政府難以全面監(jiān)管治理。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先解決這一部分的問題，就會(huì)很大程度上解決掉我國(guó)的食品安全問題。

第三方檢測(cè)最重要的作用就是監(jiān)督，對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，以確保食品的安全性。影響審核工作質(zhì)量的重要因素，是審核中各方面存在的風(fēng)險(xiǎn)性和不確定。比如，審核工作一般需要2-3天的時(shí)間，當(dāng)然這只是一個(gè)大眾的時(shí)間，許多的審核時(shí)間都需要視情況而定。在審核的過程中，審核員的工作可能會(huì)出紕漏，畢竟人無完人，再專業(yè)的審核人員也有失誤的時(shí)候。而在審核結(jié)束以后，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)是否還符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)，這也是不可控的。

第三方檢測(cè)的認(rèn)證具有效力，才可能存在和持續(xù)發(fā)展下去，認(rèn)證的信譽(yù)度是第三方檢測(cè)可持續(xù)發(fā)展的生命力所在，就目前的發(fā)展形式來看，第三方的信譽(yù)度普遍不高，這是第三方檢測(cè)將要面對(duì)的問題。而這一問題的出現(xiàn)，主要是由于第三方的獨(dú)立性，在實(shí)際的情況中，第三方僅僅實(shí)現(xiàn)了形式上的獨(dú)立，在實(shí)質(zhì)上還有很大的差距，需要各種意義上的努力才能彌補(bǔ)。比如，企業(yè)支付費(fèi)用請(qǐng)第三方對(duì)其進(jìn)行認(rèn)證和評(píng)估，資金本身來源于企業(yè)，那么第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)就很大可能做出傾向于企業(yè)喜歡的結(jié)果。這樣一來，企業(yè)得到欣喜的結(jié)果，第三方得到利潤(rùn)和客源，皆大歡喜?？梢钥闯?，第三方檢測(cè)的獨(dú)立性在食品質(zhì)量管理中必不可少的。而且，第三方的不獨(dú)立也會(huì)損害己方與他方的利益：一是消費(fèi)者的利益會(huì)受損，沒有受到嚴(yán)格審核的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)，可能會(huì)銷售不合格的食物，不保證食品的安全，導(dǎo)致消費(fèi)者不止金錢利益受損，還有身體健康;二是企業(yè)的信譽(yù)會(huì)受損，當(dāng)消費(fèi)者受到傷害時(shí)，有關(guān)部門就會(huì)介入，企業(yè)會(huì)被罰款不說，還有可能被吊銷許可證，得不償失;三是第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)的信譽(yù)受損，做出的認(rèn)證評(píng)估不符合實(shí)際，該機(jī)構(gòu)的審核能力將會(huì)遭受公眾的質(zhì)疑;

第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)是付費(fèi)的私人性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，而非公益性的免費(fèi)審核，所以，按照慣例，企業(yè)要想進(jìn)行審核需要支付第三方一定費(fèi)用，這就會(huì)給企業(yè)帶來額外的支出，增加成本。在美國(guó)，第三方檢測(cè)成本是8000美元，總體來說，相對(duì)于產(chǎn)品不合格而造成的損失，收益更大。然而我國(guó)的國(guó)情特殊，對(duì)于食品發(fā)生的安全事故，賠付率低，違法成本低，進(jìn)行第三方檢測(cè)的需求不大。在中國(guó)，小食品生產(chǎn)企業(yè)眾多，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者能力不一，實(shí)施認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)存在很大困難。本就是小本經(jīng)營(yíng)，違法成本又低，讓其花費(fèi)額外的費(fèi)用來保證食品的安全，相對(duì)于政府通常的“免費(fèi)”監(jiān)管，這種思想認(rèn)識(shí)是一個(gè)非一般的跨越，也是非常有難度的跨越。

食品安全領(lǐng)域的第三方檢測(cè)認(rèn)證還有一個(gè)局限，就是沒有配套的法律法規(guī)支撐，容易造成食品安全中的第三方檢測(cè)認(rèn)證制度的混亂。目前在我國(guó)的法律體系中，對(duì)于第三方認(rèn)證法律法規(guī)責(zé)任方面有多部法律，如《認(rèn)證違法行為處罰暫行規(guī)定》、《第三方認(rèn)證條例》等，但是這些法律法規(guī)對(duì)違法行為的懲罰力度太小，達(dá)不到預(yù)期的效果，法律本身是為了減少和懲罰犯罪。同時(shí)，我國(guó)也沒有在食品安全中的第三方檢測(cè)的系統(tǒng)的法律法規(guī)，無法可依，這是食品安全中的第三方檢測(cè)的硬傷。

綜上所述，本文認(rèn)為可以從以下方面完善第三方檢測(cè)在食品質(zhì)量管理中的作用：

第1，相關(guān)認(rèn)可制度的建設(shè)。認(rèn)可，是指由認(rèn)可機(jī)構(gòu)對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)、檢查機(jī)構(gòu)、實(shí)驗(yàn)室以及從事評(píng)審、審核等認(rèn)證活動(dòng)人員的能力和執(zhí)業(yè)資格予以承認(rèn)的合格評(píng)定活動(dòng) 。認(rèn)可規(guī)則為第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)辨識(shí)專業(yè)人才，是第三方檢測(cè)者的最低專業(yè)和培訓(xùn)要求。目前的中國(guó)，認(rèn)可規(guī)則實(shí)施所依托的法律規(guī)范是《認(rèn)證認(rèn)可條例》，但這一條例的適用太過寬泛，不適用于具體的食品質(zhì)量管理中，具體的規(guī)則尚未完善，需要結(jié)合食品安全領(lǐng)域的需求制定適合的認(rèn)可規(guī)則，制定完善的規(guī)則，使第三方依照法律的規(guī)定對(duì)食品安全進(jìn)行監(jiān)管。完善認(rèn)可規(guī)則需要確保它的獨(dú)立性，從而進(jìn)一步確定第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。對(duì)此，需要制定相關(guān)的規(guī)避利益沖突的制度來確保第三方的獨(dú)立性。一是要求審核者自覺回避，對(duì)與自己關(guān)系不明確的食品企業(yè)進(jìn)行自覺地回避。二是審核者在審核開始后一直到審核結(jié)束這一個(gè)時(shí)間段禁止向被審核者提供超出審核事宜的其他服務(wù)，并且審核者在一個(gè)持續(xù)的事件段內(nèi)不得再次向相同的被審核者提供服務(wù)。

第2，完善審核程序規(guī)則。審核程序，也就是審核者為完成審核工作，對(duì)食品企業(yè)作出評(píng)估所要做的工作和要經(jīng)歷的過程。第三方檢測(cè)程序的完善，有利于審核工作的順利進(jìn)行和對(duì)審核者審核行為的規(guī)范化。我國(guó)審核程序是有缺陷的，是需要完善的，為此，可以借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，如借鑒歐盟的五步程序。借鑒這一審核程序，能夠具體規(guī)范我國(guó)的審核程序，在細(xì)節(jié)方面作出進(jìn)一步的要求。另外，審核者本身也應(yīng)當(dāng)作出具體的審核計(jì)劃，例如聯(lián)系食品企業(yè)，確定具體的面談日期，要求食品企業(yè)提交的具體書面材料，積極獲取食品企業(yè)的相關(guān)信息等。在審核程序結(jié)束后，作出相應(yīng)的評(píng)估，這一審核最終結(jié)束，一般情況下不重復(fù)審核。為了保障食品安全，需要審核機(jī)構(gòu)對(duì)食品企業(yè)進(jìn)行后期的抽樣調(diào)查和檢測(cè)。

第3，制定有關(guān)報(bào)告和信息的披露規(guī)則，加強(qiáng)公眾對(duì)審核的監(jiān)督和政府的執(zhí)法監(jiān)督。在實(shí)際情況中，第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)的公開度和透明度是極差的，這就會(huì)導(dǎo)致政府接受到的信息變少，影響力和作用力變小，不利于政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。這就對(duì)信息披露規(guī)則有更高的要求，提高公眾對(duì)第三方的監(jiān)督能力，讓行政機(jī)關(guān)能夠更好的執(zhí)法。首先，要求第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)提交審核過程的所有書面報(bào)告，不僅僅只是提供一份符合法律的報(bào)告;其次，審核機(jī)構(gòu)的審核行為要不定期接受政府對(duì)其進(jìn)行的檢查，檢查審核者的審核行為是否符合法律規(guī)定和社會(huì)要求，審核結(jié)果是否是獨(dú)立的、客觀的;最后，審核機(jī)構(gòu)自身做好記錄，以確保每一次的審核都有跡可循。