農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策研究現(xiàn)狀淺析

崔春麗

摘 要 目前，國(guó)內(nèi)外對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的研究在很多方面仍有諸多爭(zhēng)議與分歧，各個(gè)國(guó)家在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的機(jī)制構(gòu)架與法律規(guī)定上也有較大差異。基于此，梳理我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策的演變歷程以及國(guó)內(nèi)外對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策的研究現(xiàn)狀，為我國(guó)當(dāng)下農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼制度的完善提供借鑒與參考。

關(guān)鍵詞 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn);補(bǔ)貼政策;研究現(xiàn)狀

中圖分類號(hào)：F842.66 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2020.27.054

目前，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)已經(jīng)成為現(xiàn)代農(nóng)村金融體系和農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理的重要組成部分，利用自身分散風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制，在彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)發(fā)展損失、提升農(nóng)村發(fā)展水平方面起到了關(guān)鍵作用，在增加農(nóng)民收入和保障國(guó)家糧食安全方面發(fā)揮著重要的防護(hù)作用。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為服務(wù)“三農(nóng)”的主要政策工具和金融工具，對(duì)保障農(nóng)民收入穩(wěn)定、金融扶貧、壯大特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、提升農(nóng)民文化素養(yǎng)水平至關(guān)重要。

1 我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策演變歷程

1982年后，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)逐漸恢復(fù)，但長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)并未被列入政府的重點(diǎn)推進(jìn)項(xiàng)目，而且缺乏相應(yīng)的補(bǔ)貼與政策。2004年以前，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)一直處于規(guī)模小、增長(zhǎng)慢的狀態(tài)，再加上農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的特殊性，保險(xiǎn)公司往往難以在此業(yè)務(wù)上盈利，因而也沒(méi)有將其作為經(jīng)營(yíng)重點(diǎn)，甚至一度放棄了該項(xiàng)業(yè)務(wù)。

2004年起，中央開(kāi)始規(guī)劃建立我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，當(dāng)年的中央一號(hào)文件明確指出要“逐步建立政策性的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度”。此后連續(xù)16年的中央一號(hào)文件都聚焦“三農(nóng)”問(wèn)題，而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的建立與完善更是被多次提及。例如，2010年中央一號(hào)文件《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見(jiàn)》中提出“積極擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼的品種和補(bǔ)貼力度，鼓勵(lì)各地針對(duì)當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行保費(fèi)補(bǔ)貼，發(fā)展農(nóng)村小額保險(xiǎn)，健全農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系，建立財(cái)政支出的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制”。2016年，中央一號(hào)文件《關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見(jiàn)》中，在“擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面、增加保險(xiǎn)品種、提高風(fēng)險(xiǎn)保障水平”的基礎(chǔ)上，增加了更多首次提及的內(nèi)容，包括探索農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保單質(zhì)押貸款、探索收入保險(xiǎn)，穩(wěn)步擴(kuò)大“保險(xiǎn)+期貨”試點(diǎn)，鼓勵(lì)和支持保險(xiǎn)資金開(kāi)展支農(nóng)融資業(yè)務(wù)創(chuàng)新試點(diǎn)、推進(jìn)病死畜禽無(wú)害化處理與養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)等。2020年中央一號(hào)文件《關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作 確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見(jiàn)》中再次強(qiáng)調(diào)“抓好農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策落實(shí)，督促保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)及時(shí)足額理賠。優(yōu)化‘保險(xiǎn)+期貨試點(diǎn)模式，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品期貨期權(quán)品種上市。”

從近年來(lái)中央一號(hào)文件中對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的表述不難看出，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)已經(jīng)不僅僅是防范自然風(fēng)險(xiǎn)的管理手段，而是更多地融入到我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)各個(gè)環(huán)節(jié)，在農(nóng)村金融體系建設(shè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)中發(fā)揮更多作用。所以，中央對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持力度也在逐年加大。2007年中央財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行政策性補(bǔ)貼試點(diǎn)時(shí)，全年對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼支出累計(jì)為21.5億元。然而僅僅一年之后的2008年，這項(xiàng)補(bǔ)貼支出便翻了3倍之多，達(dá)到78億元。此后更是每年連續(xù)增長(zhǎng)，2010年時(shí)突破100億元，2014年時(shí)達(dá)到了250億元。2007—2014年，短短8年時(shí)間便有10倍的增長(zhǎng)，足以看出中央財(cái)政對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持力度。

2 國(guó)外關(guān)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策的研究

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是政策性險(xiǎn)種，這一點(diǎn)在國(guó)外理論研究方面早已達(dá)成共識(shí)。從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)于穩(wěn)定農(nóng)業(yè)發(fā)展有著不可替代的重要作用，而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)又往往以政府補(bǔ)貼政策為核心，其在歐美一些農(nóng)業(yè)高度發(fā)達(dá)的國(guó)家已經(jīng)實(shí)行了很長(zhǎng)時(shí)間，并形成了一些成功經(jīng)驗(yàn)。例如，美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)成功的經(jīng)驗(yàn)主要依靠政府部門的全力支持、健全的法律保障、完善的農(nóng)作物保險(xiǎn)組織體系和大范圍的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品;法國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)最成功的經(jīng)驗(yàn)主要取決于政府的大力支持、健全的法律保障措施、完善的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系和狹隘的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策起步早，因而國(guó)外對(duì)其相關(guān)的研究也較多。

早在20世紀(jì)80年代，Ahsan等通過(guò)對(duì)美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)多年實(shí)踐的研究，從數(shù)量經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度論證了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)于農(nóng)業(yè)的產(chǎn)量增加以及穩(wěn)定具有不可替代的作用與意義[1]。Kramer大量研究了美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)探索初期的一些失敗案例與經(jīng)驗(yàn)，其中著重提到了1940年美國(guó)德克薩斯州試行的商業(yè)性的多風(fēng)險(xiǎn)的農(nóng)作物全險(xiǎn)，由于缺乏足夠的政府補(bǔ)貼，最終難以持續(xù)經(jīng)營(yíng)而退出市場(chǎng)[2]。1994年，美國(guó)政府頒布了《農(nóng)作物保險(xiǎn)改革法》，該法在之前的基礎(chǔ)上又繼續(xù)增加了被納入補(bǔ)貼的農(nóng)業(yè)品種范圍以及風(fēng)險(xiǎn)保障范圍，學(xué)術(shù)界再次掀起了關(guān)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的學(xué)術(shù)研究熱潮。

Wright等指出，由于農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)本身具有較高的系統(tǒng)性特點(diǎn)，如果政府不通過(guò)補(bǔ)貼加以干預(yù)，則很難實(shí)現(xiàn)持續(xù)性發(fā)展，純商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)難以克服經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的諸多問(wèn)題與困難[3]。而且從歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，這一點(diǎn)不僅在美國(guó)成立，在加拿大、英國(guó)、法國(guó)、瑞士等農(nóng)業(yè)較發(fā)達(dá)的國(guó)家也是一樣。

3 國(guó)內(nèi)關(guān)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策的研究

農(nóng)業(yè)是三大產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)，我國(guó)由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)起步較晚，至今仍有大量的農(nóng)業(yè)人口。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)及其補(bǔ)貼體系的完善對(duì)于我國(guó)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與發(fā)展具很大意義。因此，自1982年我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)恢復(fù)后，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)這一問(wèn)題的研究也就不斷。

國(guó)內(nèi)最早研究農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的學(xué)者之一郭曉航鮮明地指出，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)該屬于政策性保險(xiǎn)，并從理論與實(shí)際兩個(gè)方面進(jìn)行了詳細(xì)論述[4]。從理論方面來(lái)看，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)確實(shí)與一般的商業(yè)保險(xiǎn)有所不同，從所保標(biāo)的到承保風(fēng)險(xiǎn)都具有明顯的特殊性。從實(shí)際環(huán)境來(lái)看，我國(guó)當(dāng)時(shí)仍然處在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之下，而且城市化水平仍然很低，政策性的保險(xiǎn)更具有可操作性。

進(jìn)入21世紀(jì)后，尤其是我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼進(jìn)行試點(diǎn)以后，大量學(xué)者對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼機(jī)制的完善進(jìn)行了深入研究。其中，黃正軍等對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)失靈的原因作出了比較詳細(xì)的解釋[5]。在信息完全公開(kāi)的情況下，保險(xiǎn)公司的精算師可以使用數(shù)學(xué)方法計(jì)算對(duì)不同的農(nóng)戶收取不同的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)。然而現(xiàn)實(shí)情況是，投保人對(duì)于標(biāo)的物的狀況、面臨的各類風(fēng)險(xiǎn)以及可能造成的損失有著更深的理解，而保險(xiǎn)人對(duì)此卻所知甚少。如果保險(xiǎn)人以農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生的平均概率和發(fā)生后的平均損失為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)制定保費(fèi)，則風(fēng)險(xiǎn)較高的農(nóng)戶極為愿意購(gòu)買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，而風(fēng)險(xiǎn)較低的農(nóng)戶則不愿購(gòu)買。這樣一來(lái)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)中的投保人大多為高風(fēng)險(xiǎn)單位，風(fēng)險(xiǎn)較低的農(nóng)戶則逐漸淡出這個(gè)市場(chǎng)，投保人會(huì)越來(lái)越少，“大數(shù)法則”將難以運(yùn)用于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)。長(zhǎng)此以往，保險(xiǎn)公司在該項(xiàng)業(yè)務(wù)上必然產(chǎn)生巨大虧損，保險(xiǎn)公司為了扭虧為盈只能選擇提高保費(fèi)。而保費(fèi)的提高最終又會(huì)導(dǎo)致更大程度的逆向選擇，如此惡性循環(huán)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)也將慢慢退出市場(chǎng)。

包青在對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)失靈的具體原因進(jìn)行大量分析的基礎(chǔ)上還對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)上的道德風(fēng)險(xiǎn)作出了相關(guān)分類，認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的逆向選擇大致有3類：1）投保人在購(gòu)買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)后，往往有可能忽視災(zāi)害的預(yù)防措施;2）投保人在減損方面的不積極也會(huì)形成道德風(fēng)險(xiǎn);3）投保人也有可能故意欺騙保險(xiǎn)公司[6]。

蘇曉鵬等對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼現(xiàn)狀與制度供給對(duì)策進(jìn)行了詳細(xì)研究，提出我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)雖然自2007年試點(diǎn)以來(lái)取得了一定成效，但還存在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼立法滯后、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼的承保范圍偏窄、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼的標(biāo)的品種較少、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)稅收優(yōu)惠政策不健全、受制于地方財(cái)力補(bǔ)貼難以及時(shí)到位、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼中信息不對(duì)稱等問(wèn)題[7]。為此，要完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼制度供給，要做到以下4點(diǎn)：1）加快立法、使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼法制化;2）適當(dāng)擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼范圍;3）完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式;4）注意防范道德風(fēng)險(xiǎn)和逆選擇;5）通過(guò)非補(bǔ)貼措施提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)參與率。

鄭軍等對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)償付能力進(jìn)行了風(fēng)險(xiǎn)測(cè)度，并提出完善多層次的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)償付能力風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系、構(gòu)建差異化的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)管理制度、實(shí)施針對(duì)性的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼策略、降低償付能力的區(qū)域差異化風(fēng)險(xiǎn)等政策建議[8]。

曲統(tǒng)昱等分析了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策還存在產(chǎn)品體系的標(biāo)準(zhǔn)有待提高、基層服務(wù)網(wǎng)絡(luò)不夠暢通、大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制有待完善、保費(fèi)補(bǔ)貼機(jī)制不夠健全等問(wèn)題，建議建立健全多層次、廣覆蓋、高保障的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，提高基層服務(wù)質(zhì)量，健全大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，提升保費(fèi)補(bǔ)貼的科學(xué)性，推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)科技發(fā)展[9]。

4 結(jié)語(yǔ)

目前，國(guó)內(nèi)外對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的研究在很多方面仍有諸多爭(zhēng)議與分歧，各個(gè)國(guó)家在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的機(jī)制構(gòu)架與法律規(guī)定上也有較大差異，但從學(xué)術(shù)界的研究和各國(guó)的實(shí)踐中可以達(dá)成共識(shí)的是，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)屬于政策性保險(xiǎn)，政府的財(cái)政支持至關(guān)重要。

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