公平視角下的住房公積金制度改革

楊抒婷

摘 要：順利完成我國住房政策由福利分房至市場化住房的轉(zhuǎn)換，是我國住房公積金制度的主要目標(biāo)。在其誕生的二十多年里，我國住房公積金制度通過對新加坡中央公積金制度的借鑒，在保障我國城鎮(zhèn)職工的住房需求和改善其住房條件中，發(fā)揮著不容小覷的作用。但隨著近年來商品房價(jià)格的增長，住房公積金制度在保障城鎮(zhèn)職工的住房需求和改善其居住環(huán)境方面受到了挑戰(zhàn)和質(zhì)疑。從公平的視角，論述住房公積金改革的合理性以及改革所能帶來的積極影響。

關(guān)鍵詞：住房公積金;適用范圍;擴(kuò)大;公平

中圖分類號：F293.338? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）27-0032-02

根據(jù)《全國住房公積金2018年年度報(bào)告》可知，截至2018年末，我國住房公積金繳存總額達(dá)145 899.77億元，比上年末增長了16.86%。其中，繳存余額、提取額、結(jié)余資金，分別比上年末增長了12.23%、15.80%和24.01%。雖然從數(shù)據(jù)中不難看出住房公積金的繳存金額、結(jié)余金額的數(shù)值不斷攀升，但住房公積金在運(yùn)行過程中依然存在著不容忽視的問題和挑戰(zhàn)。

一、我國住房公積金制度研究現(xiàn)狀評述

住房公積金制度，作為我國住房保障制度中不可或缺的一項(xiàng)重要內(nèi)容，在近二十年的發(fā)展中，已基本做到了“制度全覆蓋”。但如何才能保證以強(qiáng)制繳費(fèi)、互幫互助為特征的住房公積金制度效應(yīng)的有效發(fā)揮，是需要在制度運(yùn)行中結(jié)合實(shí)際不斷改進(jìn)的。因此，住房公積金制度的運(yùn)行廣受學(xué)者關(guān)注，以下是對當(dāng)前我國住房公積金制度研究的三個(gè)方面。

1.實(shí)際覆蓋范圍。完成“制度全覆蓋”到“社會成員全覆蓋”的覆蓋范圍的轉(zhuǎn)變，必須使住房公積金的覆蓋范圍不只局限于機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位，而要將其擴(kuò)展至全部的城鎮(zhèn)職工。因此，只有將注意點(diǎn)放在住房公積金制度的“實(shí)際覆蓋”上，才能改善當(dāng)前住房公積金制度在運(yùn)行中存在的問題。

2.運(yùn)行狀況。住房公積金制度存續(xù)的關(guān)鍵之一是資金籌集的可持續(xù)性，而作為維持資金可持續(xù)性的關(guān)鍵在于職工和企業(yè)按工資比例的強(qiáng)制繳費(fèi)。如何使繳費(fèi)合理化，保證大量的沉淀資金能夠在有效運(yùn)營中抵御通貨膨脹的風(fēng)險(xiǎn)，使得剩余資金能夠安全穩(wěn)定的投資運(yùn)行，是改革中備受關(guān)注的問題。

3.制度設(shè)計(jì)。盡管將保障城鎮(zhèn)職工的基本住房需求作為其制度設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)，但住房公積金的籌集是按工資比例進(jìn)行強(qiáng)制繳費(fèi)的。初次分配中的收入分配不均，在公積金的繳費(fèi)中得到了進(jìn)一步的驗(yàn)證，使得高收入者和低收入者的公積金繳費(fèi)差距進(jìn)一步擴(kuò)大。同時(shí)，房價(jià)的持續(xù)上漲，造成了較低收入者無法使用公積金，而高收入者卻可以充分利用公積金，造成了制度上運(yùn)行的不合理。

從以上內(nèi)容，我們不難發(fā)現(xiàn)對于住房公積金制度的現(xiàn)狀研究，主要集中于對其制度運(yùn)行方面的探究。而本文將從公平的視角出發(fā)，論述在平衡運(yùn)行效率和制度公平中，住房公積金制度改革的合理性，以及改革給住房公積金制度帶來的積極影響。

二、公平視角下我國住房公積金制度的運(yùn)行問題

1.城鎮(zhèn)職工間不公平?！蹲》抗e金管理?xiàng)l例》（下稱《條例》）中指出，國家機(jī)關(guān)、國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)等是住房公積金的適用對象。而除了這些公職人員外，企業(yè)的合同工、臨時(shí)工等等，這些住房需求急需滿足和解決的弱勢群體，并未被納入住房公積金制度的覆蓋范圍。對于這些弱勢群體，他們的用人單位大都通過制度中的漏洞，不為其繳納住房公積金。僅有少數(shù)效益好的企業(yè)才有可能會給這些職工繳納最低的住房公積金。由此造成的住房公積金制度的覆蓋人群的不公平現(xiàn)象也就體現(xiàn)在了兩個(gè)方面，即覆蓋人群與為覆蓋人群、繳費(fèi)多與繳費(fèi)少。也正是通過這兩類群體的突出問題，反映了住房公積金制度在城鎮(zhèn)職工間的不公平現(xiàn)象。

2.城鄉(xiāng)不公平。我國目前的住房公積金制度并未覆蓋到鄉(xiāng)村，尤其是以農(nóng)民工為代表的群體進(jìn)入城市后，如何解決他們在城市的住房問題，同時(shí)轉(zhuǎn)變他們的住房觀念，由一味地回鄉(xiāng)村建自建房轉(zhuǎn)向投資城市商品住房。對于這一觀念的轉(zhuǎn)變是需要有優(yōu)惠政策和政府的大力支持的。因此，如果住房公積金制度的覆蓋范圍固著于城鎮(zhèn)職工，那么不僅會拉大城鄉(xiāng)發(fā)展的巨大差距，伴隨著城鄉(xiāng)二元體制的差異凸顯，帶來的不穩(wěn)定因素也威脅著社會穩(wěn)定的局面。

3.保障對象間不公平。為了保證住房公積金制度保障對象的公平，《條例》中對于鎮(zhèn)職工的住房公積金的最低繳存比例也做出了相關(guān)規(guī)定。但由于制度覆蓋人群的收入層次不同，導(dǎo)致了不同收入層次群體所繳存的公積金比例不同。同時(shí)根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等客觀因素的不同，《條例》中也規(guī)定，各城市可以根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)水平適當(dāng)提高繳存比例。因此，高收入者與低收入者、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的住房公積金繳納的差距會因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、收入水平不同而越來越大。

4.制度效應(yīng)不公平。就目前而言，住房公積金作用范圍的規(guī)定大致分為兩類，一是用于購房，另一類用于養(yǎng)老。其中在購房方面，《條例》中的規(guī)定，嚴(yán)格限制住房公積金的使用范圍，導(dǎo)致住房公積金制度效應(yīng)發(fā)揮的途徑狹窄。其中，在購買商品房時(shí)，公積金只能用于支付貸款，而不能用于支付首付。但隨著市場房價(jià)的步步高升，住房公積金賬戶的資金對不同收入群體有著不同的作用發(fā)揮。對于中低收入階層而言，高昂的首付成為這一群體購房的首要門檻，對于他們來說，住房公積金難以發(fā)揮其作用。而對于高收入群體而言，他們不僅能夠負(fù)擔(dān)房價(jià)，同時(shí)可以充分利用住房公積金，進(jìn)行貸款不斷積累財(cái)富。因此，會造成高收入階層得多次獲益、多次改善，而低收入階層的無力分享、改善無望的局面，最終導(dǎo)致窮人的資源被富人占有，為富人所用，形成了“劫貧濟(jì)富”的馬太效應(yīng)。

三、我國住房公積金制度的改革設(shè)想

1.促進(jìn)城鎮(zhèn)職工公平和城鄉(xiāng)公平。一方面，要想維護(hù)好城鎮(zhèn)職工間的公平，首先就要將“實(shí)際覆蓋范圍”落到實(shí)處。需要通過完善住房公積金的相關(guān)法律政策，規(guī)范公積金繳納的強(qiáng)制性，充分考慮處于制度夾心層的弱勢群體。使得中低收入群體，這些在住房需求中處于弱勢的群體，真正被納入住房保障的范圍，通過制度的完善，不斷改善他們的居住需求。另一方面，要維護(hù)好城鄉(xiāng)居民間的公平，就必須關(guān)注到未被住房公積金制度覆蓋的大量的非城鎮(zhèn)職工，將這些非城鎮(zhèn)職工納入保障范圍。通過覆蓋范圍的擴(kuò)大，可以將城市、鄉(xiāng)村兩套相互獨(dú)立分割的住房保障制度合并規(guī)劃，這樣既可以再擴(kuò)大使用范圍，也可以將原本分割的城鄉(xiāng)兩套體制聯(lián)合起來，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。同時(shí)，適用范圍的擴(kuò)大，不僅有利于縮小城鄉(xiāng)差距，維護(hù)社會公平，也會帶來更多的繳費(fèi)群體。繳費(fèi)人數(shù)的增加，意味著繳費(fèi)數(shù)額的增長，為住房公積金制度的持續(xù)運(yùn)行，注入源源不斷的活力。同時(shí)這樣也有利于轉(zhuǎn)變農(nóng)村地區(qū)的思想觀念，投資城市商品房，促進(jìn)商品房市場的發(fā)展，推動城市化進(jìn)程。

2.保證保障對象和制度效應(yīng)的公平。一方面，要維護(hù)好保障對象間的公平，就必須要對住房公積金的繳納標(biāo)準(zhǔn)做出嚴(yán)格規(guī)定。同養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)類似，將保障對象的差距控制在合理范圍內(nèi)，既保證低收入群體的繳費(fèi)不至低于最低水平，也限制高收入群體的繳費(fèi)不至超出最高限額。通過這種方式，將不同收入群體的住房公積金個(gè)人賬戶控制在一個(gè)相對公平的范圍內(nèi)。另一方面，要發(fā)揮好住房公積金制度應(yīng)有的效用，保證制度公平，需要提高現(xiàn)有的統(tǒng)籌層次。將目前低級、混亂的統(tǒng)籌層次提高到省級或國家級進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范管理。這樣既可以保證住房公積金繳納的地區(qū)間公平，彌補(bǔ)各地區(qū)因?yàn)榭陀^因素造成的住房公積金的余缺差異，也可以通過基金的集中統(tǒng)一管理，對剩余的基金進(jìn)行統(tǒng)一集中管理，提高基金的管理效率。

住房公積金制度效用公平性的體現(xiàn)，不只局限于對其統(tǒng)籌層次的提高，還需要對其作用發(fā)揮的范圍進(jìn)行改進(jìn)。否則，只能用于貸款不能用于首付的住房公積金，對于中低收入群體而言將只是賬戶里的數(shù)字，無任何用處。如果將其留作養(yǎng)老，不僅不能有效發(fā)揮制度的作用，也難以抵御通貨膨脹的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，還需要對公積金的適用條件做一定的傾斜調(diào)整，不能讓住房公積金制度的作用只體現(xiàn)在富人身上，否則不僅不利于制度效應(yīng)的發(fā)揮，同時(shí)也會損害公共利益的底線。

從上文中發(fā)現(xiàn)，住房公積金制度要想發(fā)揮好維護(hù)社會公平的作用，對于其制度的設(shè)計(jì)和實(shí)施的改革依舊必不可少。但是不容忽視的是，在積極擴(kuò)大住房公積金適用范圍的同時(shí)，也要注重維護(hù)公平與效率。在擴(kuò)大適用范圍，幫助真正需要住房保障的弱勢群體時(shí)，也要注重讓住房公積金制度發(fā)揮制度作用，真正改善中低收入群體的住房條件。

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