錢江源國家公園體制試點的創(chuàng)新與實踐

【調(diào)研背景】建立國家公園體制是黨的十八屆三中全會提出的重點改革任務，要求到2020年，國家公園體制試點建設基本完成，整合設立一批國家公園，分級統(tǒng)一的管理體制基本建立，初步形成國家公園總體布局。為深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，加快推進生態(tài)文明建設和生態(tài)文明體制改革，構建統(tǒng)一規(guī)范高效的中國特色國家公園體制，踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，人民日報社人民論壇雜志社組織中央黨校（國家行政學院）、北京大學、北京師范大學等單位的知名專家，對浙江省開化縣錢江源國家公園體制試點進行深入調(diào)研，總結其創(chuàng)新經(jīng)驗，以饗讀者。

錢江源國家公園，由古田山國家級自然保護區(qū)、錢江源國家森林公園、錢江源省級風景名勝區(qū)以及連接自然保護地之間的生態(tài)區(qū)域整合而成，地處浙江母親河錢塘江源頭，保存著大面積、低海拔的中亞熱帶典型的原生常綠闊葉林地帶性植被。其大面積原生性生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性、稀缺性具有自然資源保護、科學研究、生態(tài)服務、示范推廣等多方面價值。

錢江源國家公園是2015年由國家發(fā)改委等13個部委聯(lián)合發(fā)文明確開展國家公園體制試點的首批體制改革試點之一，為長江三角洲唯一的國家公園體制試點區(qū)。自從開展國家公園體制試點以來，錢江源國家公園通過創(chuàng)新性改革、精細化管理、高標準建設，在管理體制建設、地役權改革、科研交流合作、生態(tài)資源管護等方面做出一系列創(chuàng)新性探索，初步形成了一套自然生態(tài)系統(tǒng)保護的新體制模式。在保護錢江源國家公園的生態(tài)安全、促進轄區(qū)內(nèi)人與自然和諧共生以及為全國國家公園體制建設的探索與實踐方面提供了可借鑒的經(jīng)驗。

探索四大舉措 體現(xiàn)體制試點創(chuàng)新實踐

國家公園體制試點屬于新事物、新任務、新挑戰(zhàn)。錢江源國家公園試點因地制宜，通過自我創(chuàng)新與實踐，探索出四大亮點舉措，成效顯著，試點任務完成情況在國內(nèi)走在了前列。

第一，理順管理體制，探索“垂直管理、政區(qū)協(xié)同”的“錢江源模式”。在管理體制方面，2017年3月，浙江省編辦批復設立錢江源國家公園黨工委、管委會，與開化縣委縣政府實行“兩塊牌子、一套班子”的“政區(qū)合一”管理方式。2017年9月，通過整合錢江源國家公園黨工委、管委會，新設立錢江源國家公園管理局，實行省政府垂直管理，納入省一級財政預算單位，委托省林業(yè)局代管，下設綜合行政執(zhí)法隊和基層執(zhí)法所，明確了錢江源國家公園管理局和地方政府的相關職責。管理局兩名副局長兼任縣政府黨組成員，開化縣政府和管理局建立每兩月一次的例會制度。

通過這種管理體制和運營機制的運行，資源管理更統(tǒng)一、職責邊界更清晰、區(qū)政融合更緊密。例如，為解決試點內(nèi)多頭化碎片化管理以及增強資源管護力度等問題，管理局與開化縣政府聯(lián)合開展“清源”系列行動，推進水電站、取水口等項目退出，聯(lián)合下文實施《錢江源國家公園管理辦法（試行）》《錢江源國家公園特許經(jīng)營管理辦法（試行）》，聯(lián)合推進鄉(xiāng)村整治風貌提升項目等多項工作。調(diào)研組成員、北京師范大學國家公園研究院副院長、研究員張希武認為，“錢江源模式”管理體制明確了國家公園管理局作為省政府所屬獨立事權屬性和主導性職責，又最大限度發(fā)揮了管理機制優(yōu)勢，管理局和縣政府制度化建設解決了體制試點建設中遇到的難題。

第二，探索地役權改革制度，在不改變土地權屬的基礎上，梳理雙方權利義務清單，實現(xiàn)集體林地的統(tǒng)一管理。錢江源國家公園針對集體林占比較高的實際，聚焦農(nóng)村承包土地地役權改革試點，探索開展地役權改革。目前，錢江源國家公園集體林地地役權改革基本完成，國家公園范圍內(nèi)27.5萬畝林地全部實行48.2元/畝的地役權生態(tài)補償標準，2018年，實現(xiàn)了占比80.7%的集體林地的統(tǒng)一管理。2019年，在集體林地役權改革的基礎上，又制定了錢江源國家公園承包地地役權改革試點方案，進一步推動原住居民改變生產(chǎn)生活方式，促進了居民增收，建立了國家公園品牌增值體系，助推國家公園生態(tài)產(chǎn)品價值的實現(xiàn)。

在錢江源國家公園承包土地地役權試點建設中，已有蘇莊鎮(zhèn)毛坦村、長虹鄉(xiāng)桃源村、何田鄉(xiāng)田畈村、齊溪鎮(zhèn)上村共289畝農(nóng)田參與成為第一批生產(chǎn)主體。首先與管理局簽定協(xié)議，承包土地地役權按200元/畝/年標準補償，然后生產(chǎn)農(nóng)作物按照保底價格收購，再則推行產(chǎn)品銷售補貼和品牌特許，統(tǒng)一使用錢江源國家公園相關商標或標識對外銷售。目前這種模式正在國家公園范圍內(nèi)推廣，并在條件成熟時向國家公園周邊村鎮(zhèn)輻射。張希武認為，地役權改革的深入推進有效破解了南方地區(qū)集體林占比較高的共性問題，為我國南方集體林等重要自然資源實現(xiàn)統(tǒng)一管理提供了可復制、可推廣的“錢江源經(jīng)驗”。

第三，堅決有力保護自然資源與生態(tài)環(huán)境，有效保護了自然生態(tài)系統(tǒng)和重要自然生態(tài)體系原真性、完整性。在生態(tài)環(huán)境保護方面，錢江源國家公園加快建設一批重點項目工程，重點建設了科普館、錢江源國家公園生態(tài)保護與監(jiān)測工程、亞熱帶森林生物多樣性與氣候變化研究站、保護站、通訊基站、棲息地修復項目、國家公園南出口通道提升、600處野外動物監(jiān)測點建設及紅外相機等配件設施設備配置、104處遠程森林防火視頻監(jiān)控體系建設和30處巡護步道項目施工等工程。在自然資源保護方面，通過開展“清源”系列專項行動，大量發(fā)放宣傳資料，嚴厲處置野生動物行政案件。出臺野生動物救助舉報獎勵辦法，建設項目實行前置審批制度，在國家公園范圍內(nèi)已關停和整改9家小水電站，已投資近兩億元的水湖楓樓招商引資項目也被緊急叫停。在深化改革管控方面，創(chuàng)新編制了全國首部由省政府批復的《開化縣空間規(guī)劃》，銜接融合國家公園總規(guī)的多項核心內(nèi)容;將試點區(qū)全部納入管控范圍，按照差異化管控原則和產(chǎn)業(yè)準入要求，指導試點區(qū)空間管控，落實生態(tài)保護與紅線管理，分區(qū)管控全覆蓋;建設“多規(guī)合一”管理信息平臺，實現(xiàn)項目審批全管控。

調(diào)研組成員、中共中央黨校（國家行政學院）社會和生態(tài)文明教研部教授李宏偉認為，錢江源國家公園試點充分運用“多規(guī)合一”改革成果，嚴格實施源頭管控，對252平方公里的錢江源國家公園體制試點區(qū)實行精細精準管控，進一步強化了對江河源頭地區(qū)的生態(tài)保護，可實現(xiàn)對自然資源與生態(tài)環(huán)境的長效管控。

第四，開展高水平高標準科學研究工作，成果頗豐。錢江源國家公園依托中科院植物所、動物所，浙江大學等科研力量，并與專業(yè)領域院士開展合作，深入推進生物多樣性監(jiān)測與研究，在公園內(nèi)已經(jīng)建設成為世界一流的森林生物多樣性與氣候變化響應學科前沿研究平臺;建設有森林生物多樣性監(jiān)測及監(jiān)測規(guī)范制定與示范的平臺、生物多樣性保育政策咨詢平臺、公民生態(tài)文明教育和實踐平臺;還建設有兩所國際化的研究站：中科院——錢江源森林生物多樣性與氣候變化研究站和中國區(qū)域性氣候研究中心。目前，研究成果顯著，已在世界生態(tài)學頂級期刊發(fā)表論文293篇，其中221篇被SCI收錄。其中，我國政府通過外交部向聯(lián)合國環(huán)境研究發(fā)展峰會遞交的《地球大數(shù)據(jù)可持續(xù)發(fā)展目標報告》中陸地生物就以錢江源國家公園為例。

調(diào)研組成員、北京大學中國城市治理研究院副院長、研究員包雅鈞認為，錢江源國家公園開展高水平高質(zhì)量科研工作，既是滿足國家公園體制建設中定位功能需要，也是實現(xiàn)對公園最嚴格保護的需要。國家公園要兼具科研以及教育等綜合功能，對納入公園紅線區(qū)域?qū)嵭凶顕栏窆芸夭嫿▋?yōu)化完善自然保護地體系。

堅持三個統(tǒng)一 扎實穩(wěn)步開展試點工作

錢江源國家公園體制試點思路清晰、作風扎實、管理精細化，堅持“創(chuàng)新與發(fā)展、開發(fā)與保護、理論與實踐”相統(tǒng)一理念，有效推進試點工作穩(wěn)步開展。

創(chuàng)新與發(fā)展相統(tǒng)一，面對新事物，打開新思路，探索創(chuàng)新舉措，加快發(fā)展。建設國家公園體制的主要目標是實現(xiàn)在體制機制、自然資源與生態(tài)保護、人與自然和諧共生方面的創(chuàng)新與發(fā)展。首先，“垂直管理、政區(qū)協(xié)同”的“錢江源模式”，從體制機制管理創(chuàng)新方面，理順國家與地方的主導管理，有效解決了在管理上交叉重疊多頭管理的碎片化問題。其次，開展多方創(chuàng)新性舉措，在自然資源與生態(tài)環(huán)境保護上，與高校和院士合作，開展重大自然資源科研課題，開展實驗室、觀測點和保護站等重大重點項目建設;加強司法參與，出臺損壞審查制度，設立環(huán)資巡回法庭，推廣巡回審判模式，創(chuàng)新保護了自然資源和生態(tài)環(huán)境。最后，結合創(chuàng)新性推動地役權改革，突出發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，加大“錢江源”品牌建設，多元化拓展生態(tài)旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)市場，通過統(tǒng)一管理，共建共享，共同推動錢江源國家公園試點建設發(fā)展，共享創(chuàng)新發(fā)展帶來的成果。試點成效顯著，生態(tài)保護恢復改善巨大;經(jīng)濟發(fā)展促使建檔立卡貧困人口減少，順利完成脫貧任務;社會發(fā)展提升當?shù)鼐用裆钯|(zhì)量，環(huán)境、衛(wèi)生和教育保障水平大幅提高。

開發(fā)與保護相統(tǒng)一，科學處理資源開發(fā)與環(huán)境保護的關系。錢江源國家公園在試點改革任務完成過程中，因地制宜，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，強化綠色發(fā)展意識，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構，保護了公園的整個生態(tài)環(huán)境。同時，加大生態(tài)環(huán)境保護力度，對于影響整體自然資源保護，破壞整體生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)，直接關停整頓，為優(yōu)質(zhì)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)騰出發(fā)展空間，促進經(jīng)濟效益提升。為做好統(tǒng)一產(chǎn)業(yè)開發(fā)，結合基礎優(yōu)勢和地役權改革，集中開發(fā)出一批具有代表性的示范產(chǎn)業(yè)，特別是圍繞全域景區(qū)化的旅游發(fā)展理念，圍繞開化縣旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展推進建設30個3A級景區(qū)村和4個風情小鎮(zhèn)，將村莊串點成線、繞線成面，一條條旅游“珍珠鏈”串起了鄉(xiāng)村風情。例如，建設高田坑典范村，通過投入基礎設施建設、房屋改造裝修、打造民宿集群，提升旅游發(fā)展業(yè)知名度;打造桃源村臺回山的油菜花景觀、生態(tài)綠色水稻、美在梯田概念產(chǎn)業(yè)等。為了整體生態(tài)資源保護、集中發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，對于國家公園范圍內(nèi)其它建設項目，不符合整體規(guī)劃優(yōu)先生態(tài)發(fā)展的該關閉就關閉，該叫停就叫停。

理論與實踐相統(tǒng)一，踐行“綠水青山就是金山銀山”理念。國家公園體制建設是深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新思想新戰(zhàn)略，踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的重要內(nèi)容。錢江源國家公園試點工作圍繞探索體制機制創(chuàng)新管理、加強自然資源與生態(tài)環(huán)境保護、發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、開展多方合作，實現(xiàn)共同參與、共同開發(fā)、共享發(fā)展的“綠水青山就是金山銀山”這一重大科學論斷的轉化與實踐。

結合三塊工作實現(xiàn)多方和諧共享發(fā)展目標

秉持“保護優(yōu)先、兼顧發(fā)展”“多方合作、制度保障”“共建共享、民生為本”原則，與科研工作、社區(qū)共建、跨區(qū)合作相結合，實現(xiàn)多方和諧共享發(fā)展目標。

試點與科研工作相結合。對如何科學界定國家公園的內(nèi)涵，建設國家公園體制總體方案要求，要明確國家公園的定位，要求實行最嚴格的保護，首要功能是重要自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性保護，同時要求兼具科研以及教育等綜合功能。在公園開展科研工作不僅是對自然資源和環(huán)境監(jiān)測與研究的需要，更是為了更嚴格、高水平地保護生態(tài)系統(tǒng)，為行業(yè)發(fā)展及國際社會提供數(shù)據(jù)參與合作的需要。錢江源國家公園結合試點與科研工作，與國內(nèi)外權威科研機構和行業(yè)領域院士合作，開展生物多樣性研究、生態(tài)價值評估、自然教育和生態(tài)修復等工作，建設了多個學科前沿研究平臺并獲得豐厚科研成果，這些都與錢江源國家公園在生態(tài)保護方面獲取的成效密不可分。

試點與社區(qū)共建相結合?！督夜珗@體制總體方案》在總體要求的基本原則中提到，要探索社會力量參與自然資源和生態(tài)保護的新模式，建立健全政府、社會和公眾共同參與國家公園保護管理的長效機制。在錢江源國家公園試點工作中，社區(qū)治理與建設開發(fā)一盤棋，實現(xiàn)社區(qū)共建共享利益。先后安排專項資金用于國家公園范圍內(nèi)的村莊環(huán)境綜合整治和風貌提升，加快村莊環(huán)境整治項目落地實施;從原住民中招聘了95名專兼職巡護員;推動“錢江源國家公園”集體商標注冊工作;積極開展國家公園生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制試點，制定《錢江源國家公園特許經(jīng)營管理辦法》，明確特許經(jīng)營的范圍、數(shù)量、質(zhì)量要求和操作規(guī)范，等等。這些措施的落地實施促進了當?shù)鼐用窈蜕鐣膮⑴c度，既促進公眾參與國家公園保護管理長效機制的健全，又解決了當?shù)鼐用窬蜆I(yè)問題，提升了當?shù)鼐用竦氖杖牒蜕钏健?/p>

試點與跨區(qū)域合作相結合。按照建設國家公園體制總體規(guī)劃基本原則“科學定位、整體保護”的要求，堅持將山水林田草作為一個生命共同體，統(tǒng)籌考慮保護與利用，錢江源國家公園管理局對相關自然保護地進行功能重組，按照自然生態(tài)系統(tǒng)整體性和系統(tǒng)性原則進行整體保護和綜合治理。自試點建立以來，為了實現(xiàn)整體保護，錢江源國家公園已與毗鄰的江西、安徽所轄三鎮(zhèn)七村，以及安徽休寧嶺南省級自然保護區(qū)簽訂合作保護協(xié)議，實現(xiàn)省際毗鄰鎮(zhèn)村合作保護模式全覆蓋。同時，江西德興、婺源，安徽休寧和浙江開化四地政法系統(tǒng)共同簽署了《開化宣言》，建立了護航國家公園生態(tài)安全五大機制，還建立了開化縣長虹鄉(xiāng)霞川村與江西省婺源縣東頭村跨省聯(lián)合保護站，以權屬不變、屬地管理為前提，配備巡護設備，共建巡護隊伍，實現(xiàn)公園的整體保護。

錢江源國家公園通過完成試點工作任務，創(chuàng)新性探索了突破體制改革中出現(xiàn)的共性難點問題。為促進國家公園體制建設，調(diào)研組結合調(diào)研情況，提出兩點建議：一是加大中央層面對明確國家公園體制機構級別、人員編制以及試點建設專項資金等方面工作的支持。二是科學界定國家公園的相關規(guī)定和要求，設置國家公園在面積方面的硬性標準;落實國家公園基礎設施建設中涉及的建設用地指標，建議用地指標不占用地方指標，以有效促進地方政府的國家公園建設積極性。

總體而言，錢江源國家公園試點工作開展了大量創(chuàng)新性探索與實踐，形成了一些突出亮點，為國家公園體制建設提供了可借鑒的經(jīng)驗，這些探索與實踐，體現(xiàn)出錢江源國家公園管理局團隊在面對新事物新任務時勇于創(chuàng)新與突破的工作作風。調(diào)研組希望，錢江源國家公園管理局能夠繼續(xù)發(fā)揚改革創(chuàng)新、精細管理、高標準建設的精神，不斷優(yōu)化機制、完善細節(jié)，為促進國家公園體制建設作出更大貢獻。

（執(zhí)筆：陶建群、楊武、王克）

責編/王克 楊武 美編/于珊