以人權(quán)的名義：小議南非臭氧污染治理

■趙若汀 中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院2019級(jí)博士研究生

少量集中于對(duì)流層中的臭氧在濃度較高時(shí)會(huì)對(duì)人體產(chǎn)生損害，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)施以不利，并且陽(yáng)光下對(duì)流層的高濃度臭氧混合其他氣體、顆粒物等將會(huì)生成光化學(xué)煙霧、造成污染。洛杉磯空氣污染事件促成了美國(guó)《清潔空氣法》（Clean Air Act）的出臺(tái)，建立了“未達(dá)標(biāo)”（nonattainment）區(qū)域識(shí)別、分類(lèi)許可、排放管制等制度。發(fā)展中國(guó)家中，南非的臭氧污染治理法律措施引人注目。

南非共和國(guó)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“南非”）不僅是非洲大陸第二發(fā)達(dá)的國(guó)家，而且還是全球環(huán)境保護(hù)的佼佼者。1994年新南非成立后便在其 《憲法》第24條規(guī)定了環(huán)境權(quán)條款，并建立了一整套環(huán)境保護(hù)法律體系。環(huán)境權(quán)被作為南非公民的基本人權(quán)，一方面受到憲法的高位階保護(hù)，另一方面成為法律解釋、適用需要回溯的根源。其中臭氧污染治理集中在空氣質(zhì)量立法方面，空氣質(zhì)量改善主要由《國(guó)家環(huán)境管理法：空氣質(zhì)量法》（NEMA: Air Quality Act，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“AQA”）予以規(guī)制。

臭氧污染治理與環(huán)境權(quán)的溝通并非純粹理念上的，其具體化體現(xiàn)為以下三點(diǎn)。第一，立法目的直面現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。AQA的序言中指出：“鑒于共和國(guó)眾多區(qū)域周邊的空氣質(zhì)量并不有助于為人類(lèi)生存提供一個(gè)健康的環(huán)境……并且鑒于與受污染的周邊空氣給貧困居民造成了最沉重的健康負(fù)擔(dān)……”將具體的侵害公民環(huán)境權(quán)的空氣污染問(wèn)題作為立法理由，南非的臭氧污染問(wèn)題尤其對(duì)貧民階層產(chǎn)生不利后果，據(jù)《南非環(huán)境展望》顯示，大部分區(qū)域的臭氧是超出健康標(biāo)準(zhǔn)的；南非的空氣質(zhì)量問(wèn)題在資本家和長(zhǎng)期暴露在工作場(chǎng)所、野外的貧民階層產(chǎn)生的問(wèn)題有天壤之別。因此，2009年南非環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)簽署了臭氧等8個(gè)方面的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，平均工作時(shí)長(zhǎng)8小時(shí)的地區(qū)周?chē)粞鯘舛仁?20μg/m3（61ppb）。第 二，法律措施“動(dòng)靜結(jié)合”：（1）南非建立了國(guó)家空氣質(zhì)量管理體系，并被AQA規(guī)定至少每5年審查一次；2012年針對(duì)2007年的管理體制進(jìn)行了一次較大修訂，由原本的國(guó)家和地方分權(quán)而治的模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤皥F(tuán)結(jié)所有政府組織部門(mén)”的模式。（2）南非推行了周?chē)諝赓|(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。臭氧污染在南非目前并不嚴(yán)峻，2009年的臭氧標(biāo)準(zhǔn)相較于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)是極為寬松的，即便后續(xù)出臺(tái)了新的標(biāo)準(zhǔn)，但因尚未采納舊標(biāo)準(zhǔn)仍在發(fā)生效力。在具體措施的落實(shí)方面，南非通過(guò)這種動(dòng)態(tài)平衡的方式兼顧環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和經(jīng)濟(jì)效率保障。第三，南非其他防治臭氧污染的措施實(shí)現(xiàn)了與環(huán)境權(quán)條款的對(duì)話(huà)。例如揮發(fā)性有機(jī)物（VOCs）作為高濃度臭氧污染形成的重要來(lái)源，已經(jīng)被納入南非“污染前體物”（Priority Air Pollutant）管理模式，形成了普通公民、產(chǎn)業(yè)界、學(xué)術(shù)界和管理者的對(duì)話(huà)模式；禁限排放作為世界通行的改善大氣質(zhì)量的方法，在南非出于公民環(huán)境權(quán)的考量要求環(huán)境部門(mén)主要負(fù)責(zé)人建立“全范圍”“小刻度”的清單，盡可能保證禁限活動(dòng)對(duì)公民的明確性與可預(yù)測(cè)性。

環(huán)境權(quán)并非完全空洞，在南非臭氧污染防治的法律實(shí)踐中，我們至少可以發(fā)現(xiàn)平等、關(guān)注現(xiàn)實(shí)、利益衡量、法安定性與明確性等多重具體內(nèi)涵，對(duì)中國(guó)具有一定的借鑒意義。