試論事前績(jī)效評(píng)價(jià)與零基預(yù)算結(jié)合的必要性和保障性措施

文/包建春

零基預(yù)算作為一種優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、提高財(cái)政資金效率的有效措施，在各國(guó)政府中應(yīng)用廣泛。我國(guó)自1993年開(kāi)始零基預(yù)算試點(diǎn)，并于2000年開(kāi)始部門(mén)預(yù)算改革，旨在以此改變“基礎(chǔ)+增長(zhǎng)”的漸進(jìn)式預(yù)算計(jì)算模式。隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，傳統(tǒng)預(yù)算模式同樣面臨無(wú)法統(tǒng)籌國(guó)庫(kù)閑置資金、收支失衡和地方債務(wù)增加的問(wèn)題，尤其是經(jīng)濟(jì)增速放緩、財(cái)政壓力加大的形勢(shì)下，傳統(tǒng)預(yù)算編制模式問(wèn)題日益突出，2015年，新《預(yù)算法》頒布實(shí)施，為盤(pán)活存量財(cái)政資金提供了有效依據(jù)，零基預(yù)算作為一種能夠緩解財(cái)政資金閑置和債務(wù)增加矛盾的有效防范，零基預(yù)算得到地方政府的重視。2020年，福建省審議通過(guò)了《福建省省級(jí)零基預(yù)算改革實(shí)施方案》《福建省省級(jí)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)庫(kù)（2020）》等財(cái)政政策，結(jié)合零基預(yù)算試點(diǎn)工作，突出績(jī)效指標(biāo)與支出標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算安排等銜接匹配，以開(kāi)展預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)制定工作，為科學(xué)核定地方政府預(yù)算、打破固化僵化格局和基數(shù)概念奠定基礎(chǔ)。強(qiáng)化績(jī)效指標(biāo)與預(yù)算安排的關(guān)聯(lián)，提高財(cái)政預(yù)算實(shí)效性。

一、零基預(yù)算與事前績(jī)效評(píng)價(jià)概述

（一）零基預(yù)算概述

零基預(yù)算是不考慮以往預(yù)算項(xiàng)目和收支水平的情況下，以零作為預(yù)算編制的基點(diǎn)，從實(shí)際出發(fā)逐項(xiàng)審議預(yù)算項(xiàng)目各項(xiàng)費(fèi)用內(nèi)容、支出標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，并基于財(cái)力水平和預(yù)算平衡編制財(cái)政預(yù)算的方法。

零基預(yù)算編制時(shí)，首先按部門(mén)、項(xiàng)目、活動(dòng)確定預(yù)算單位，并由預(yù)算單位根據(jù)總目標(biāo)、自身責(zé)任編制預(yù)算方案，并明確預(yù)算目的、性質(zhì)、作用及預(yù)算金額。其次，根據(jù)零基預(yù)算方案匯總，由上級(jí)單位對(duì)預(yù)算支出事項(xiàng)輕重程度進(jìn)行劃分后優(yōu)先保障緊急事項(xiàng)資金分配。最后，根據(jù)確定的預(yù)算資金分配方案，編制形成零基預(yù)算方案正式稿，經(jīng)審批后下達(dá)執(zhí)行。

（二）預(yù)算事前績(jī)效評(píng)價(jià)

預(yù)算事前績(jī)效評(píng)估是對(duì)財(cái)政預(yù)算立項(xiàng)必要性、績(jī)效目標(biāo)合理性、投入經(jīng)濟(jì)性、實(shí)施方案可行性進(jìn)行綜合性評(píng)估的方法。立項(xiàng)必要性是對(duì)投資項(xiàng)目符合國(guó)家政策、主管部門(mén)職能、年度規(guī)劃與重點(diǎn)任務(wù)契合性進(jìn)行綜合性評(píng)估；績(jī)效目標(biāo)合理性是對(duì)績(jī)效目標(biāo)、指標(biāo)與現(xiàn)階段需求匹配程度進(jìn)行評(píng)估，對(duì)項(xiàng)目目標(biāo)值、指標(biāo)值進(jìn)行細(xì)化、量化，確保項(xiàng)目指標(biāo)的前瞻性、科學(xué)性、系統(tǒng)性；投入經(jīng)濟(jì)性主要是衡量項(xiàng)目投入產(chǎn)出比，通過(guò)測(cè)算項(xiàng)目投入成本，合理控制預(yù)算支出；方案可行性是對(duì)評(píng)估方案合理性、可行性進(jìn)行綜合性評(píng)估，確認(rèn)預(yù)算編制滿足實(shí)施條件要求；籌資合規(guī)性主要是對(duì)資金籌措渠道、籌措風(fēng)險(xiǎn)、籌措程序進(jìn)行審核評(píng)估，確保預(yù)算支出與財(cái)力承受能力相適應(yīng)[1]。

二、零基預(yù)算實(shí)施中存在的問(wèn)題及融入事前績(jī)效評(píng)價(jià)的必要性分析

（一）零基預(yù)算實(shí)施中存在的問(wèn)題

1.預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)與分類(lèi)體系基礎(chǔ)支持缺乏

當(dāng)前，地方政府在編制零基預(yù)算時(shí)缺乏健全的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系，尤其是項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)緩慢的問(wèn)題?；局С龇譃槿藛T經(jīng)費(fèi)支出與公用經(jīng)費(fèi)支出。由于政府單位人員、考核機(jī)制不健全等因素，導(dǎo)致零基預(yù)算變相成為公式預(yù)算，預(yù)算結(jié)果呈一種基數(shù)增長(zhǎng)狀態(tài)。

2.零基預(yù)算缺乏明確的績(jī)效目標(biāo)與指標(biāo)體系支撐

根據(jù)零基預(yù)算內(nèi)容及編制程序可知，零基預(yù)算本身包含預(yù)績(jī)效目標(biāo)、指標(biāo)體系的內(nèi)容，預(yù)算編制、審核、審批時(shí)需根據(jù)績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)體系對(duì)預(yù)算進(jìn)行排序，提高預(yù)算支出科學(xué)性、合理性。但我國(guó)地方政府實(shí)施零基預(yù)算起步較晚，預(yù)算編制、審核觀念發(fā)展滯后，導(dǎo)致零基預(yù)算編制目標(biāo)不清晰、指標(biāo)體系不明確，造成零基預(yù)算優(yōu)先程度排序難度大，嚴(yán)重影響零基預(yù)算實(shí)施效果。

3.預(yù)算支出責(zé)任劃分不明確

零基預(yù)算實(shí)施需要完善的配套體系支撐，但從目前實(shí)施效果來(lái)看，地方政府預(yù)算支出責(zé)任劃分體系不健全問(wèn)題突出。零基預(yù)算編制時(shí)，必須準(zhǔn)確確定“預(yù)算單位”，并以此確定預(yù)算責(zé)任、預(yù)算目標(biāo)和任務(wù)。在該過(guò)程中，確定預(yù)算單位是基礎(chǔ)，而確定預(yù)算單位責(zé)任、目標(biāo)和任務(wù)是關(guān)鍵。但在預(yù)算編制過(guò)程中，由于政府部門(mén)支出責(zé)任劃分不清，事權(quán)下沉，導(dǎo)致地方政府支出責(zé)任過(guò)重，且政府部門(mén)職權(quán)交叉，存在事項(xiàng)重復(fù)提高現(xiàn)象，一定程度影響了零基預(yù)算的實(shí)施。

（二）加強(qiáng)零基預(yù)算事前績(jī)效評(píng)價(jià)的必要性分析

1.以事前績(jī)效評(píng)價(jià)保障重點(diǎn)項(xiàng)目資金

在2020年中央政治局會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)“財(cái)政政策要更加積極有為，注重實(shí)效，保障重大項(xiàng)目建設(shè)資金，注重項(xiàng)目質(zhì)量和效益”。在零基預(yù)算前落實(shí)事前績(jī)效評(píng)價(jià)，能夠準(zhǔn)確識(shí)別重點(diǎn)項(xiàng)目，并優(yōu)先分配、保障重點(diǎn)項(xiàng)目預(yù)算資金，發(fā)揮重點(diǎn)項(xiàng)目在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、保障民生等方面的突出作用。

2.預(yù)算合理支出

通過(guò)事前績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)零基預(yù)算必要性、可行性和投入產(chǎn)出比測(cè)算，有利于夯實(shí)項(xiàng)目庫(kù)基礎(chǔ)，形成不斷滾動(dòng)優(yōu)化的項(xiàng)目準(zhǔn)備機(jī)制，建立健全項(xiàng)目準(zhǔn)備、申報(bào)、遴選程序，有效預(yù)防和控制項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)，保障預(yù)算合規(guī)性，促進(jìn)政府財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。

3.以績(jī)效導(dǎo)向優(yōu)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu)

通過(guò)以事前績(jī)效評(píng)價(jià)分析零基預(yù)算，重點(diǎn)在零基預(yù)算編制、執(zhí)行、控制、考核等方面發(fā)揮預(yù)算資金分配績(jī)效導(dǎo)向和預(yù)算支出責(zé)任監(jiān)督作用，由注重預(yù)算投入轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)算產(chǎn)出，以此對(duì)零基預(yù)算項(xiàng)目支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行排序、篩選和評(píng)價(jià)，能夠最大限度發(fā)揮預(yù)算資金實(shí)際效益，提高零基預(yù)算編制實(shí)效性。

三、事前績(jī)效評(píng)價(jià)與零基預(yù)算結(jié)合的保障性措施研究

（一）提前謀劃，科學(xué)編制

在零基預(yù)算編制時(shí)，應(yīng)著眼于年度計(jì)劃重點(diǎn)工作任務(wù)，基于預(yù)算平衡理念，破除先定預(yù)算規(guī)模再分配項(xiàng)目的思維，結(jié)合中央、省、市縣重點(diǎn)工作任務(wù)要求，科學(xué)編制預(yù)算，避免“資金等項(xiàng)目”情況發(fā)生，打破預(yù)算支出固化格局。在預(yù)算編制時(shí)，應(yīng)以績(jī)效評(píng)價(jià)為導(dǎo)向，要重點(diǎn)圍繞脫貧攻堅(jiān)、重大民生領(lǐng)域、污染防治等重點(diǎn)領(lǐng)域的項(xiàng)目預(yù)算編制，不盲目安排項(xiàng)目，確保財(cái)政資金效益最大化[2]。

（二）建立健全預(yù)算績(jī)效指標(biāo)庫(kù)

針對(duì)預(yù)算項(xiàng)目特點(diǎn)不同的實(shí)際情況，為便于指導(dǎo)項(xiàng)目目標(biāo)績(jī)效、投入產(chǎn)出評(píng)價(jià)，應(yīng)建立健全預(yù)算績(jī)效指標(biāo)庫(kù)。預(yù)算單位在編制零基預(yù)算時(shí)，應(yīng)以績(jī)效指標(biāo)庫(kù)為依據(jù)，對(duì)績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行量化、細(xì)化，為項(xiàng)目預(yù)算評(píng)價(jià)提供依據(jù)。

（三）共性與個(gè)性結(jié)合，以點(diǎn)帶面

由于政府項(xiàng)目類(lèi)型多樣，涉及民生保障、公共衛(wèi)生等內(nèi)容，零基項(xiàng)目編制既存在共性，也包括特殊性。針對(duì)共性指標(biāo)，可借助指標(biāo)庫(kù)指標(biāo)進(jìn)行量化。針對(duì)特殊性指標(biāo)，可采用實(shí)際調(diào)研、座談等方式確定專(zhuān)項(xiàng)資金預(yù)算適用個(gè)性化指標(biāo)，形成行業(yè)項(xiàng)目個(gè)性化績(jī)效指標(biāo)，形成示范和模板，逐步覆蓋至其他部門(mén)、其他類(lèi)型的財(cái)政預(yù)算中。最終實(shí)現(xiàn)零基預(yù)算全覆蓋[3]。

（四）落實(shí)零基預(yù)算事前績(jī)效評(píng)價(jià)

預(yù)算單位編制完成零基預(yù)算后，進(jìn)入上級(jí)單位項(xiàng)目庫(kù)，由財(cái)政部門(mén)、預(yù)算審核部門(mén)對(duì)項(xiàng)目數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本、效益等因素進(jìn)行綜合衡量，重點(diǎn)論證立項(xiàng)必要性、投入經(jīng)濟(jì)性、績(jī)效目標(biāo)合理性、實(shí)施方案可行性、籌資合規(guī)性等，評(píng)估結(jié)果作為預(yù)算申請(qǐng)必備要件，必要時(shí)組織第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，審核和評(píng)估結(jié)果作為預(yù)算編制、審批重要依據(jù)。在零基預(yù)算審核時(shí)，應(yīng)兼顧項(xiàng)目資金直接產(chǎn)出和宏觀政策目標(biāo)契合度，以此評(píng)定項(xiàng)目預(yù)算支出優(yōu)先級(jí)，優(yōu)先保障評(píng)分高、效益產(chǎn)出顯著、符合宏觀政策導(dǎo)向的重點(diǎn)項(xiàng)目，暫緩或滯后分配優(yōu)先級(jí)低、效益不明顯的政府投資項(xiàng)目，及時(shí)清退政策到期、績(jī)效低下的項(xiàng)目（除中央、省另有政策外），確實(shí)加強(qiáng)零基預(yù)算執(zhí)行前績(jī)效評(píng)價(jià)審核，提高預(yù)算支出效益導(dǎo)向、政策導(dǎo)向，最大限度發(fā)揮財(cái)政預(yù)算經(jīng)濟(jì)效益。

（五）強(qiáng)化績(jī)效目標(biāo)管理

在零基預(yù)算編制時(shí)，根據(jù)“誰(shuí)申請(qǐng)資金，誰(shuí)編制目標(biāo)”的原則，圍繞中央、省市政策目標(biāo)編制零基預(yù)算。零基預(yù)算編制時(shí)，要以績(jī)效目標(biāo)為導(dǎo)向，將指向明確、目標(biāo)量化、合理可行的績(jī)效目標(biāo)作為預(yù)算編制的前置條件，財(cái)政部門(mén)和預(yù)算審核部門(mén)應(yīng)將預(yù)算績(jī)效目標(biāo)作為項(xiàng)目入庫(kù)的前置條件，績(jī)效目標(biāo)與零基預(yù)算同時(shí)批復(fù)下達(dá)，經(jīng)審核后不得隨意調(diào)整績(jī)效目標(biāo)[4]。

（六）強(qiáng)化事中監(jiān)控和事后評(píng)價(jià)

在事前績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，應(yīng)遵循“誰(shuí)支出、誰(shuí)負(fù)責(zé)”，落實(shí)零基預(yù)算項(xiàng)目目標(biāo)與預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度“雙監(jiān)控”，及時(shí)發(fā)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)和預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題，防止預(yù)算執(zhí)行偏離績(jī)效目標(biāo)等問(wèn)題發(fā)生。在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，應(yīng)建立健全預(yù)算績(jī)效跟蹤監(jiān)控機(jī)制，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)督促整改。在項(xiàng)目實(shí)施后，采用預(yù)算單位自評(píng)和外部評(píng)價(jià)相結(jié)合方式，預(yù)算單位對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行自評(píng)，財(cái)政部門(mén)會(huì)同審計(jì)部門(mén)重點(diǎn)對(duì)預(yù)算資金使用績(jī)效自評(píng)結(jié)果真實(shí)性、準(zhǔn)確性進(jìn)行審查。針對(duì)事后績(jī)效評(píng)價(jià)效果低下、與事前績(jī)效評(píng)價(jià)存在較大偏差的項(xiàng)目，查找并落實(shí)責(zé)任單位、責(zé)任人主體責(zé)任追究機(jī)制，確保預(yù)算資金使用導(dǎo)向。

四、結(jié)語(yǔ)

新時(shí)期，零基預(yù)算在政府預(yù)算控制方面發(fā)揮了重要作用，但同時(shí)面臨績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效指標(biāo)不明確、績(jī)效責(zé)任落實(shí)不清等問(wèn)題，要求政府在零基預(yù)算編制時(shí)引入績(jī)效評(píng)價(jià)的理念，突出發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)在項(xiàng)目效益、風(fēng)險(xiǎn)、資金等方面的把控作用，逐步細(xì)化、量化預(yù)算指標(biāo)體系，建立完整的預(yù)算指標(biāo)體系，形成以績(jī)效導(dǎo)向的零基預(yù)算編制環(huán)境。