區(qū)域環(huán)境審計(jì)目標(biāo)與責(zé)任、現(xiàn)實(shí)與選擇

張海濤（高級會計(jì)師）孫永軍（教授/博士）

（哈爾濱玻璃鋼研究院黑龍江大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院黑龍江哈爾濱150080）

依托“經(jīng)濟(jì)社會特點(diǎn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)、環(huán)境質(zhì)量狀況特點(diǎn)和主要污染源特點(diǎn)”，區(qū)域環(huán)境審計(jì)表現(xiàn)出較強(qiáng)的綜合性、復(fù)雜性、差異性。自本世紀(jì)初，我國將生態(tài)環(huán)境建設(shè)提升到國家戰(zhàn)略高度以來，區(qū)域環(huán)境審計(jì)擔(dān)負(fù)著推進(jìn)生態(tài)文明治理與保護(hù)的重要角色，擔(dān)負(fù)著深化落實(shí)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)辯證發(fā)展理念的重任。理論上，區(qū)域環(huán)境審計(jì)應(yīng)具有促進(jìn)環(huán)境政策執(zhí)行、環(huán)保資金投入績效、環(huán)保行為規(guī)范的作用；同時具有監(jiān)督和評價環(huán)境管理、環(huán)境成本和環(huán)境容量的相關(guān)部門或個人的職責(zé)履行情況的義務(wù)［1］。其核心是有效減少實(shí)際情況與預(yù)期目標(biāo)間的偏差。區(qū)域環(huán)境審計(jì)的目標(biāo)與責(zé)任是統(tǒng)一體，目標(biāo)決定責(zé)任的范圍、種類、規(guī)則；而責(zé)任的履行為目標(biāo)提供了保障和基礎(chǔ)。2019年6月19日，審計(jì)署發(fā)布了首個長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)?！绑w檢報(bào)告”，其中體現(xiàn)出的政府管控不到位問題依然突出，涉及環(huán)境資金使用、項(xiàng)目績效、開發(fā)政策等方面的矛盾。這些矛盾的背后隱藏著深層的復(fù)雜原因，也是傳統(tǒng)審計(jì)中的普遍問題。如果不能從根本上遏制這些現(xiàn)象，將嚴(yán)重影響區(qū)域環(huán)境審計(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。本文立足目標(biāo)與責(zé)任的現(xiàn)實(shí)矛盾，旨在探索和尋求新的區(qū)域環(huán)境審計(jì)方法與路徑選擇。

一、區(qū)域環(huán)境審計(jì)目標(biāo)與責(zé)任的邏輯分析

（一）區(qū)域環(huán)境審計(jì)的內(nèi)涵

區(qū)域環(huán)境審計(jì)以一定的區(qū)域產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)、人文、行政、資源劃分為基礎(chǔ)，以區(qū)域環(huán)境承載力為導(dǎo)向，圍繞環(huán)境污染突出問題和治理目標(biāo)，對環(huán)境政策的落實(shí)、資金分配和管理使用的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督評價。首先，區(qū)域環(huán)境審計(jì)需要建立在合理的區(qū)域劃分基礎(chǔ)之上。從宏觀上，自然區(qū)域的劃分更有利于統(tǒng)一的規(guī)劃、科學(xué)的開發(fā)協(xié)調(diào)、完整的資金績效考核。審計(jì)目標(biāo)與整體區(qū)域規(guī)劃和發(fā)展緊密聯(lián)系，從而有利于實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋。然而環(huán)境資源涉及人為利用中的權(quán)屬性以及具有一定稀缺性、公共性，如果從產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)特點(diǎn)而言，不同地區(qū)間的環(huán)境受益差異對環(huán)境公權(quán)侵害程度間缺乏對償性，損害了生態(tài)公平、資源正義。其次，審計(jì)管理體制又多以行政區(qū)化作為審計(jì)范圍，審計(jì)類似于內(nèi)部審計(jì)角色，服務(wù)于地方政府的治理要求。層級關(guān)系、組織關(guān)系、人事關(guān)系等構(gòu)建起區(qū)域環(huán)境保護(hù)的體系，以平衡區(qū)域內(nèi)發(fā)展目標(biāo)的差異，促進(jìn)審計(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。微觀上，需要清晰的環(huán)保政策執(zhí)行、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、環(huán)境綜合治理、重大環(huán)保項(xiàng)目績效以及環(huán)保資金征收使用管理的政府內(nèi)部管控機(jī)制銜接，以此形成區(qū)域環(huán)境保護(hù)責(zé)任與目標(biāo)的統(tǒng)一。最后，區(qū)域環(huán)境審計(jì)以污染突出問題為重點(diǎn)，審計(jì)目標(biāo)的區(qū)域化治理特點(diǎn)可能限制了整體計(jì)劃、程序和方法應(yīng)用。因此，不同地區(qū)、不同國家之間的環(huán)境審計(jì)的目標(biāo)協(xié)同、專業(yè)保障、可持續(xù)監(jiān)控是應(yīng)有的內(nèi)涵。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)具有超越區(qū)域局限、時間局限、利益局限的能力，將區(qū)域環(huán)境審計(jì)的整體性和長遠(yuǎn)性結(jié)合起來。本文認(rèn)為，區(qū)域環(huán)境審計(jì)目標(biāo)應(yīng)以自然區(qū)域劃分為前提，以完備的政府內(nèi)部控制機(jī)制為基礎(chǔ)，尤其是以行政職責(zé)、資源資產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)歸屬為根本，強(qiáng)化法制和道德約束機(jī)制，推進(jìn)落實(shí)環(huán)境保護(hù)政策和提升環(huán)境履責(zé)績效，評價監(jiān)督環(huán)境政策遵守情況。但目前，我國的審計(jì)管理體制具有較強(qiáng)的行政區(qū)劃理念，也給予了不同主體干擾審計(jì)結(jié)果的機(jī)會，從這一點(diǎn)上，區(qū)域環(huán)境審計(jì)并非能夠突破環(huán)境治理中的利益博弈困局，即表面上誰都應(yīng)負(fù)責(zé)任，但又誰都不負(fù)責(zé)任。

（二）區(qū)域環(huán)境審計(jì)目標(biāo)與責(zé)任的關(guān)系邏輯

理論上，區(qū)域環(huán)境審計(jì)的主體和客體關(guān)系清晰。事實(shí)上，區(qū)域環(huán)境審計(jì)的主體和客體關(guān)系較為復(fù)雜。審計(jì)客體的核心是“審計(jì)誰”和“審計(jì)什么”，既包括被審計(jì)單位或個人，也包括被審計(jì)單位的財(cái)政收支以及與其有關(guān)的經(jīng)營管理活動和作為提供這些經(jīng)濟(jì)活動信息的載體。從國家審計(jì)署角度，區(qū)域環(huán)境審計(jì)代表國家對環(huán)境治理中的問題、原因與整改圍繞國家制度進(jìn)行，審計(jì)目標(biāo)與責(zé)任應(yīng)具有一致性。但從地方政府財(cái)政資金使用分配、管理的角度，財(cái)政資金預(yù)算審批、決策則會出現(xiàn)“中梗阻”弊端。地方政府的行政行為很容易突破審計(jì)約束，甚至不會考慮審計(jì)功能提供的定位。區(qū)域環(huán)境審計(jì)的客體在一定條件下，既是責(zé)任主體，也是權(quán)利主體。囚徒困境理論會驅(qū)使多地政府間的最優(yōu)化選擇，即獲取最佳短期利益，損害長遠(yuǎn)利益。另外，國家法律規(guī)范并未形成與自然區(qū)域整體一致立法時，法律強(qiáng)制威懾效應(yīng)不明顯，行政管理漏洞較多。區(qū)域環(huán)境審計(jì)對環(huán)境政策的評估會偏離應(yīng)有的科學(xué)性和全面性，環(huán)境戰(zhàn)略和政策的適配度偏差較大，環(huán)境政策實(shí)施規(guī)劃客觀性降低，各部門環(huán)境責(zé)任重疊導(dǎo)致信息傳遞和數(shù)據(jù)分析受限。同時，國家審計(jì)多年來的輪流監(jiān)管和人員技術(shù)方面的短缺，不能夠提供與之相配的實(shí)時監(jiān)督時，博弈冒險行為和機(jī)會主義被進(jìn)一步助長?？梢?，國家審計(jì)主管部門的權(quán)責(zé)并未真正統(tǒng)一，地方各級審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)混淆，兩者共同導(dǎo)致了區(qū)域環(huán)境審計(jì)目標(biāo)與相應(yīng)責(zé)任的脫離。

（三）區(qū)域環(huán)境審計(jì)目標(biāo)與責(zé)任的契約機(jī)制分析

審計(jì)關(guān)系建立在契約之上。審計(jì)目標(biāo)需要完備的契約機(jī)制進(jìn)行保障，這種保障必須具有系統(tǒng)性、全面性和針對性，以達(dá)到社會公眾的環(huán)境保護(hù)期望。伴隨著環(huán)境的變化，環(huán)境使用者和監(jiān)督者對區(qū)域環(huán)境的保護(hù)和利用需要尊重公眾的知情權(quán)和參與權(quán)，尤其是在涉及公眾財(cái)產(chǎn)生命安全等重大問題上，不能夠損害公共利益。但如何將解決現(xiàn)有公共資源與目標(biāo)責(zé)任機(jī)制適配和協(xié)同是關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。第一，現(xiàn)行區(qū)域環(huán)境審計(jì)目標(biāo)多元化趨勢明顯，審計(jì)承載了更多的責(zé)任和目標(biāo)要求。這些目標(biāo)和責(zé)任本身存在契約的不完備性。比如，環(huán)境責(zé)任的“一把手”負(fù)責(zé)制度并非權(quán)責(zé)統(tǒng)一的契約機(jī)制，某些時候能夠通過行政手段轉(zhuǎn)移給他人，以逃避責(zé)任。區(qū)域環(huán)境審計(jì)缺乏對此種目標(biāo)和責(zé)任間的評價機(jī)制。第二，區(qū)域環(huán)境審計(jì)的目標(biāo)與責(zé)任跟蹤機(jī)制的動態(tài)需求激增，越來越多的公眾認(rèn)為事前、事中信息更重要，信息傳導(dǎo)機(jī)制并不流暢。審計(jì)需要在政府和公眾之間促進(jìn)信息的傳導(dǎo)，審計(jì)的功能是促進(jìn)政府監(jiān)管和環(huán)境使用者之間的契約關(guān)系更加透明，以滿足公眾的信息對稱性的要求［2］。第三，區(qū)域環(huán)境審計(jì)目標(biāo)與責(zé)任的溢出效應(yīng)不明確，激勵博弈機(jī)制的針對性不強(qiáng)。由于政府監(jiān)管者和環(huán)境使用者之間可能存在暗箱操作、共同舞弊和利益分成關(guān)系，區(qū)域環(huán)境審計(jì)需要考慮契約關(guān)系變化背后的深層問題。微觀角度，契約關(guān)系有利于實(shí)現(xiàn)各方博弈平衡，但宏觀角度，契約的不完全性體現(xiàn)出諸多缺陷。當(dāng)前，我國大力推進(jìn)人與自然和諧發(fā)展的理念的同時，還應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)區(qū)域行政契約機(jī)制的建設(shè)，包括區(qū)域環(huán)境各主體間的整體契約關(guān)系、審計(jì)體和內(nèi)容的協(xié)同契約關(guān)系、審計(jì)目標(biāo)與績效指標(biāo)體系的適配關(guān)系、審計(jì)責(zé)任分擔(dān)的契約關(guān)系等。此外，還應(yīng)當(dāng)考慮區(qū)域內(nèi)政府監(jiān)管和環(huán)境使用者的利益關(guān)系，應(yīng)建立獨(dú)立性更強(qiáng)的審計(jì)機(jī)構(gòu)，能夠增強(qiáng)契約對利益各方的約束性。加強(qiáng)法律建設(shè)和問責(zé)機(jī)制建設(shè)，促進(jìn)各方遵守規(guī)則，認(rèn)真履行規(guī)則。同時，豐富審計(jì)目標(biāo)、內(nèi)容與方法間的一致性、針對性。

本文認(rèn)為，在目標(biāo)與責(zé)任之間，首先，需要完善信息傳遞機(jī)制，包括信息使用的主體、用途以及要求，明確信息口徑、方式和種類。其次，需要構(gòu)建權(quán)責(zé)平衡機(jī)制，包括營造公平的環(huán)境、加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督、明確溢出效應(yīng)、增強(qiáng)責(zé)任考核與評價、推進(jìn)第三方的積極參與。再次，需要建立激勵博弈機(jī)制，形成激勵導(dǎo)向、渠道和結(jié)果。最后，需要建立預(yù)警機(jī)制，確定預(yù)警定位、方法和指標(biāo)。

（四）區(qū)域環(huán)境審計(jì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)機(jī)制與差異化修正

環(huán)境審計(jì)上升至國家治理戰(zhàn)略是我國社會發(fā)展和改革的必然選擇。環(huán)境治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)需要目標(biāo)實(shí)現(xiàn)機(jī)制的保障，包括組織制度、人事制度、監(jiān)督制度等?！昂娱L制”等責(zé)任制度就是其中之一。由地方政府官員擔(dān)任河長，并負(fù)責(zé)相應(yīng)的巡視、監(jiān)督、防治等具體工作并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。如果政府內(nèi)部建立起完善的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)機(jī)制，區(qū)域環(huán)境審計(jì)會更清晰地評價制度效果。理論上，目標(biāo)和責(zé)任應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一體，由目標(biāo)實(shí)現(xiàn)機(jī)制的傳導(dǎo)功能、推進(jìn)功能逐漸建立起正向效應(yīng)，樹立區(qū)域環(huán)境治理理念、文化、制度、組織的常態(tài)，從而有利于區(qū)域環(huán)境審計(jì)的評價和促進(jìn)功能的發(fā)揮。

同時，各省域或其他地方政府間的區(qū)域環(huán)境審計(jì)不可能建立完全統(tǒng)一性，因此，需要關(guān)注不同地方對環(huán)境治理的差異化修正，并鼓勵和評價差異化的創(chuàng)新，形成動態(tài)考核和持續(xù)性評價，增強(qiáng)區(qū)域環(huán)境審計(jì)的促進(jìn)功能，而非單一的合規(guī)性評價和粗劣地定性。這樣才能夠?qū)⒛繕?biāo)和責(zé)任建立在過程化、持續(xù)化的機(jī)理之上。不過，階段性的目標(biāo)與責(zé)任需要細(xì)化，否則，又會增加短期目標(biāo)和長期目標(biāo)間的矛盾，影響責(zé)任落實(shí)，形成責(zé)任推諉、逃避、混亂。不同階段的社會發(fā)展水平，環(huán)境污染治理的重點(diǎn)和目標(biāo)會不相同。在目標(biāo)總體框架之下，具體目標(biāo)多元化和責(zé)任評價的多元化，可能更符合民生需求、社會需求與生態(tài)文明需求。因此，本文主張形成目標(biāo)與責(zé)任的協(xié)同，同時主張構(gòu)建目標(biāo)與責(zé)任間的實(shí)現(xiàn)機(jī)制的適用性、針對性、操作性。在法律法規(guī)之上，構(gòu)建充分的評估機(jī)制，衡量區(qū)域環(huán)境審計(jì)參與治理現(xiàn)代化應(yīng)具有的效果和方式。地方審計(jì)委員會結(jié)合國家和地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的規(guī)劃，依托資金、資源、資產(chǎn)、資本形成具有生態(tài)可持續(xù)性的差異化修正機(jī)制。鼓勵制度創(chuàng)新、組織創(chuàng)新、管理創(chuàng)新，從而形成多樣性的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

構(gòu)建目標(biāo)與責(zé)任之間的“績效”實(shí)現(xiàn)機(jī)制。對于區(qū)域環(huán)境治理，各地政府多以經(jīng)濟(jì)利益衡量自身業(yè)績，顯然不符合環(huán)境可持續(xù)發(fā)展內(nèi)涵。因此，環(huán)境目標(biāo)的公平性、公眾滿意性將促使各地責(zé)任考核回歸民生之需。

二、區(qū)域環(huán)境審計(jì)的現(xiàn)實(shí)

（一）區(qū)域環(huán)境審計(jì)管理體制使目標(biāo)與責(zé)任分散化

區(qū)域環(huán)境審計(jì)具有區(qū)域性、系統(tǒng)性、協(xié)同性以及專業(yè)性。審計(jì)目標(biāo)與責(zé)任的統(tǒng)一性、匹配性、適度性是提升審計(jì)效率與效果的關(guān)鍵。由于我國區(qū)域環(huán)境涉及發(fā)改委、生態(tài)環(huán)境部、自然資源部、財(cái)政部、水利部等多部門管理，按不同的行政組織機(jī)構(gòu)形成地方政府的各自目標(biāo)和責(zé)任系統(tǒng)。2018年國家機(jī)構(gòu)改革后，成立了中央審計(jì)委員會，加強(qiáng)了對不同部門的監(jiān)督權(quán)。然而，區(qū)域環(huán)境審計(jì)涉及區(qū)域環(huán)境容量審計(jì)、區(qū)域環(huán)境成本審計(jì)、區(qū)域環(huán)境管理審計(jì)等三個核心業(yè)務(wù)，不同業(yè)務(wù)的技術(shù)和法律法規(guī)差異性較大，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)各異，管理方法多樣。地方政府的條塊化組織管理體制，使審計(jì)中的“區(qū)域”劃分具有復(fù)雜性。由于行政職責(zé)劃分、自然條件屬性、人文特點(diǎn)差異等難以形成目標(biāo)的內(nèi)在統(tǒng)一，政府地方利益和公眾的私利行為，導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)、開發(fā)利用、環(huán)境可持續(xù)性發(fā)展的角度存在較大差異，地方審計(jì)部門對審計(jì)目標(biāo)內(nèi)在要求也會不同。

（二）區(qū)域環(huán)境審計(jì)理念和地位使目標(biāo)與責(zé)任管理弱化

傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式中生態(tài)環(huán)境保護(hù)和開發(fā)的矛盾處理傾向于以開發(fā)為主，而保護(hù)的統(tǒng)一性被破壞。目前區(qū)域環(huán)境審計(jì)多以地方自然資源和生態(tài)環(huán)境作為綜合業(yè)務(wù)，重點(diǎn)結(jié)合“領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)”和“自然資源管理、污染防治和生態(tài)保護(hù)與修復(fù)情況審計(jì)”實(shí)施。首先，審計(jì)實(shí)務(wù)并非以“全局觀”為切入點(diǎn)進(jìn)行審計(jì)，而是基于地方政府或者部門責(zé)任的局限性進(jìn)行的，不會與審計(jì)目標(biāo)的宏觀性相迎合。其次，未將政府權(quán)責(zé)統(tǒng)一到環(huán)境保護(hù)的本質(zhì)上，地方政府責(zé)任碎片化使審計(jì)長期局限于責(zé)任情況，而非環(huán)境保護(hù)機(jī)制長遠(yuǎn)規(guī)劃優(yōu)化之上?，F(xiàn)有的審計(jì)模式的前提是地方政府責(zé)任人必須建立足夠的“內(nèi)控機(jī)制”和透明的“法治環(huán)境”，才會實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任審計(jì)的壓力傳導(dǎo)性和上下級責(zé)任體系的統(tǒng)一，才會有目標(biāo)的致同性。然而，政府系統(tǒng)內(nèi)外之間的環(huán)境保護(hù)成本或稅收被視為“內(nèi)部行為”，在法律約束不強(qiáng)或者“權(quán)大于法”的情形下，一方受益而損害他方的行為會很容易出現(xiàn)。即使責(zé)任轉(zhuǎn)嫁于“一把手”并不能真正解決區(qū)域環(huán)境審計(jì)需要的責(zé)任體系的支撐，問題與矛盾還會出現(xiàn)。國家沒有將區(qū)域環(huán)境作為一個整體完善各地契約關(guān)系，明確統(tǒng)一的職責(zé)和獎懲關(guān)系，目標(biāo)只會成為一紙空文，責(zé)任管理弱化，獲取既得利益便會盛行。

（三）區(qū)域環(huán)境審計(jì)主體客體關(guān)系使目標(biāo)與責(zé)任監(jiān)督脫節(jié)

區(qū)域環(huán)境審計(jì)的整體性、全局性，要求審計(jì)管理體制應(yīng)首先考慮如何提升不同部門間的協(xié)同效率。近年來的審計(jì)案例已經(jīng)證明這一機(jī)制的必要性，“秦嶺違規(guī)別墅拆遷事件”充分說明環(huán)境保護(hù)中主體客體責(zé)任關(guān)系不清晰對目標(biāo)產(chǎn)生的影響。高建等（2015）認(rèn)為地區(qū)行政力和協(xié)同力間的矛盾嚴(yán)重影響了“環(huán)境政策的實(shí)施”。協(xié)同體現(xiàn)不同主體一致地完成目標(biāo)的能力，環(huán)境政策的設(shè)計(jì)和執(zhí)行需要兼顧不同主體的參與空間和程度。上述問題的實(shí)質(zhì)在于缺乏明確的監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致各責(zé)任主體間的規(guī)則不清、評價不力、機(jī)制不靈的矛盾。

（四）區(qū)域環(huán)境績效投入和產(chǎn)出關(guān)系使審計(jì)評價促進(jìn)功能扭曲

當(dāng)前，我國正在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化和治理能力體系建設(shè)。區(qū)域環(huán)境審計(jì)提供給政府經(jīng)濟(jì)決策信息時，客觀評價環(huán)境資金投入和產(chǎn)出關(guān)系以促進(jìn)資金效率和合規(guī)合法性。由于公共環(huán)境產(chǎn)品管理時中央與地方資金分配機(jī)制，使協(xié)同性降低。資金投入和產(chǎn)出的對應(yīng)關(guān)系和口徑不能夠完全吻合。因此，區(qū)域環(huán)境審計(jì)有權(quán)客觀監(jiān)督這些資金，改善資金管理制度和機(jī)制，尤其是立法的完善性。一些地方政府的數(shù)字游戲、面子業(yè)績等形式主義盛行，對環(huán)境污染治理責(zé)任落實(shí)存在不作為、亂作為等官僚主義，讓原本脆弱的環(huán)境治理約束機(jī)制難以發(fā)揮作用。政府機(jī)構(gòu)間內(nèi)部活動不協(xié)調(diào)，資金運(yùn)轉(zhuǎn)不透明，加之預(yù)算編制流程不科學(xué)，報(bào)告信息真實(shí)性較差。此外，區(qū)域環(huán)境審計(jì)需要強(qiáng)化責(zé)任性和可控制原則實(shí)現(xiàn)的新方式，即績效衡量、評價的經(jīng)濟(jì)活動及其結(jié)果應(yīng)當(dāng)是對象的職責(zé)范圍，是其應(yīng)當(dāng)全部或部分負(fù)責(zé)的有關(guān)內(nèi)容，而非其不可控的因素。將投入和產(chǎn)出相關(guān)指標(biāo)的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、時間和計(jì)算相互統(tǒng)一，也盡量用貨幣表示價值指標(biāo)，提升可比性，便于縱向和橫向的對比分析［3］。由于涉及的自然資源資產(chǎn)的計(jì)量存在難度，相關(guān)指標(biāo)的統(tǒng)一性、針對性和科學(xué)性較弱。

三、區(qū)域環(huán)境審計(jì)的對策選擇

（一）權(quán)責(zé)分離

首先，中央政府必須考慮加強(qiáng)區(qū)域環(huán)境保護(hù)的一體性、目標(biāo)任務(wù)與責(zé)任的一致性、開發(fā)與保護(hù)的互補(bǔ)性，加強(qiáng)宏觀規(guī)劃、管理、考核、監(jiān)督等不同責(zé)任環(huán)節(jié)的系統(tǒng)化。其次，構(gòu)建區(qū)域環(huán)境新理念，明確統(tǒng)一管理理念，強(qiáng)化審計(jì)保障的立法、機(jī)構(gòu)設(shè)置、協(xié)同體系、責(zé)任任務(wù)間的全局性。（1）形成中央審計(jì)委員會和地方審計(jì)委員會對區(qū)域環(huán)境審計(jì)的單獨(dú)領(lǐng)導(dǎo)，并明確中央與地方有關(guān)環(huán)境戰(zhàn)略和環(huán)境資源保護(hù)的利益一致性。（2）建立地方環(huán)境治理責(zé)任的銜接和信息共享機(jī)制，引入社會主體多元化參與和監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化區(qū)域環(huán)境審計(jì)的審計(jì)公告內(nèi)容、公開渠道的改善。政府層面，統(tǒng)一規(guī)劃區(qū)域資源的設(shè)計(jì)、授權(quán)、使用、補(bǔ)償?shù)臋?quán)力分工，減少政府管理部門的交叉、疊加性，完善制度政策的管理實(shí)效。地方政府則依法設(shè)定管理目標(biāo)和任務(wù)分工，實(shí)現(xiàn)職責(zé)分工的制約和目標(biāo)明晰化。以公共資源產(chǎn)品屬性強(qiáng)化公眾監(jiān)督機(jī)制和利益維護(hù)機(jī)制。審計(jì)層面，在法律、組織、制度層面清晰的基礎(chǔ)上，提升審計(jì)機(jī)構(gòu)接受中央審計(jì)委員會和地方政府審計(jì)委員會的雙重領(lǐng)導(dǎo)，建立聯(lián)席會議的多元主體參與機(jī)制。對聯(lián)席會議主體履行權(quán)責(zé)進(jìn)行明確，建立重大問題聯(lián)合處理機(jī)制和審計(jì)委員會決策機(jī)制。以中央審計(jì)委員會監(jiān)督為主、地方審計(jì)委員會為輔的雙重動力體系，實(shí)現(xiàn)將責(zé)任落實(shí)到地方政府審計(jì)層面并實(shí)現(xiàn)與總體審計(jì)目標(biāo)的一致性。通過統(tǒng)一立法和機(jī)構(gòu)職責(zé)協(xié)同，減少權(quán)責(zé)分工不當(dāng)導(dǎo)致的區(qū)域環(huán)境不可逆的事件發(fā)生。

（二）管理體制

一是審計(jì)機(jī)構(gòu)改革。整合現(xiàn)有審計(jì)資源，讓不同主體形式的審計(jì)參與到對區(qū)域環(huán)境治理當(dāng)中，增強(qiáng)對政府管理者、企業(yè)或個人等私利行為的約束，增強(qiáng)主體間的參與度和信息透明度，營造區(qū)域環(huán)境審計(jì)良好的共治氛圍。不同審計(jì)主體各自利益缺陷將通過主體之間的整合機(jī)制實(shí)現(xiàn)相互披露環(huán)境信息來克服，利益主體包括個人均可以通過不同渠道保護(hù)自身利益訴求，形成與信息披露相適配的信用制度、追責(zé)制度；公益性審計(jì)可交由政府、民間審計(jì)共同進(jìn)行。二是政府預(yù)算制定和執(zhí)行。生態(tài)環(huán)境有時并未體現(xiàn)出直接經(jīng)濟(jì)利益，政府預(yù)算制定應(yīng)體現(xiàn)環(huán)境大保護(hù)理念和大財(cái)政理念的結(jié)合。加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)量化考核與金額考核并重方式，調(diào)整環(huán)境保護(hù)預(yù)算和考核“一刀切”的簡單思維。將預(yù)算與任務(wù)責(zé)任狀制度相結(jié)合，明確地方的財(cái)權(quán)、事權(quán)、物權(quán)的統(tǒng)一關(guān)系，科學(xué)建立財(cái)權(quán)、事權(quán)、物權(quán)執(zhí)行的裁量標(biāo)準(zhǔn)，兼顧地方治理中的特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表和政府財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)相互結(jié)合。

（三）審計(jì)技術(shù)

第一，突破傳統(tǒng)監(jiān)督的關(guān)鍵在于通過技術(shù)實(shí)現(xiàn)信息對稱化。不同治理主體多渠道了解基層管理情況，可獲取大量的管理文化、管理立法或依據(jù)、管理水平、管理手段等數(shù)據(jù)信息，分析區(qū)域環(huán)境管理的真實(shí)情況，體現(xiàn)管理差異和管理重點(diǎn)。第二，實(shí)施衛(wèi)星實(shí)時監(jiān)控。開發(fā)新的大數(shù)據(jù)感應(yīng)裝置和信息反饋平臺，讓區(qū)域環(huán)境信息可視化，就會“倒逼”管理弱點(diǎn)的改革，強(qiáng)化環(huán)境資源資產(chǎn)測算和優(yōu)化開發(fā)保護(hù)預(yù)算資金分配效率，甚至與各地方區(qū)域環(huán)境審計(jì)實(shí)現(xiàn)大量財(cái)務(wù)和非財(cái)務(wù)信息的共享，合理評估地方政府環(huán)境治理中的職責(zé)情況，把握區(qū)域環(huán)境審計(jì)目標(biāo)和責(zé)任的一致性才會有據(jù)可查，減少機(jī)會博弈的行為。第三，創(chuàng)新區(qū)域環(huán)境審計(jì)模式與方法。一是明確審計(jì)目標(biāo)和責(zé)任的辯證關(guān)系，重構(gòu)區(qū)域環(huán)境審計(jì)的路徑關(guān)系，調(diào)整政府部門間的協(xié)作檔次和效率，形成深層的前瞻性技術(shù)預(yù)判，深化現(xiàn)有審計(jì)的促進(jìn)、監(jiān)督職能。二是強(qiáng)化內(nèi)部機(jī)制評估和加強(qiáng)立法。建立政策制度的ECRS（刪除、聯(lián)合、替換、簡化）模式，提升政策優(yōu)化度和適配度；明確資產(chǎn)確權(quán)的操作細(xì)則和案例評判機(jī)制，維護(hù)資源保護(hù)和開發(fā)的規(guī)劃、授權(quán)、執(zhí)行、追責(zé)的統(tǒng)一性［4］。

（四）風(fēng)險評估

當(dāng)前，區(qū)域環(huán)境污染問題的審計(jì)多以事后監(jiān)督為主，事前評估和風(fēng)險規(guī)避的決策參與尚沒有達(dá)到應(yīng)有狀態(tài)。依托評估程序合理性、項(xiàng)目授權(quán)合規(guī)性、環(huán)保規(guī)范遵守情況以及具有的應(yīng)急反應(yīng)能力建設(shè)情況，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境審計(jì)風(fēng)險評估對重大決策信息的參與程度。此外，除環(huán)境資源外，生物多樣性、生態(tài)可持續(xù)性的挑戰(zhàn)更加艱巨。結(jié)合我國國家治理現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化的要求，應(yīng)改變現(xiàn)有治理理念和出發(fā)點(diǎn)，深刻理解環(huán)境內(nèi)涵發(fā)展的本質(zhì)，建立審計(jì)參與治理的對接機(jī)制。當(dāng)然，環(huán)境風(fēng)險評估既要科學(xué)，又要有足夠的重視。本文建議進(jìn)一步提升風(fēng)險導(dǎo)向型審計(jì)的實(shí)質(zhì)作用，尤其是評估政府管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制的情況以及可能存在的漏洞。

（五）AI信息化

環(huán)境治理要發(fā)揮AI技術(shù)的作用。一方面，增強(qiáng)不同主體間的協(xié)同數(shù)據(jù)庫的完善；另一方面，提高決策所需要信息的可視性和有用性。此外，大數(shù)據(jù)信息是否能夠達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，能否與責(zé)任人建立關(guān)聯(lián)性，則十分必要?？闪炕墓ぷ髂繕?biāo)是公開透明的重要內(nèi)容。但建立科學(xué)意義上的審計(jì)系統(tǒng)任務(wù)艱巨。例如，生態(tài)系統(tǒng)完整性矛盾，包括環(huán)境規(guī)劃、指標(biāo)體系、經(jīng)費(fèi)使用以及人才等相關(guān)審計(jì)信息建立，是評價目標(biāo)定位、政府部門履責(zé)情況的重要基礎(chǔ)。