環(huán)評報告不該“走過場”

◎ 文《法人》特約撰稿 畢競悅

4 月中旬，深圳灣航道疏浚工程（一期）環(huán)評報告造假一事引發(fā)公眾強烈關注。4 月16 日，深圳市生態(tài)環(huán)境局通報調(diào)查進展時稱，廣東省生態(tài)環(huán)境廳派員參與造假事件調(diào)查，目前，省市聯(lián)合調(diào)查組已完成對編制單位的調(diào)查取證，案件進入立案處罰階段。

環(huán)評報告書，全稱為環(huán)境影響報告書，是由具有相應環(huán)境影響評價資質(zhì)的單位，對可能造成重大環(huán)境影響的建設項目進行的一種全面環(huán)境影響評價文件。

環(huán)評報告作為環(huán)境保護的第一道“閘門”，其對環(huán)境影響評價的真實性、客觀性、公正性直接關乎環(huán)境安全的底線。生態(tài)環(huán)境部門對環(huán)評文件質(zhì)量問題采取“零容忍”態(tài)度，彰顯了堅決依法依規(guī)加強監(jiān)管和嚴肅查處的決心。那么，目前我國的環(huán)評制度還可以從哪些方面予以完善呢？

“未批先建”曾大量存在

1979 年通過的《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》，首次在法律層面確立建設項目環(huán)評審批制度，環(huán)評成為建設項目開發(fā)的前置條件。按照法律規(guī)定，只有環(huán)境影響報告書審批通過后，才能審批可行性研究報告等其他文件。

2002 年頒布、2003 年實施的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》明確規(guī)定：“建設項目的環(huán)境影響評價文件未經(jīng)法律規(guī)定的審批部門審查或者審查后未予批準的，該項目審批部門不得批準其建設，建設單位不得開工建設?！保ǖ?5 條）這種制度安排被稱為環(huán)評“否決制”，即環(huán)評對于項目開發(fā)活動具有“一票否決”的效果。

然而，實踐中經(jīng)常發(fā)生“環(huán)境影響報告書編制滯后，從而拖累可行性研究報告審批，導致項目其他審批手續(xù)無法進行”的情況。按照規(guī)定，建設單位還需要辦理其他一系列證件、許可等。如果建設單位完全按照程序進行環(huán)境影響報告書審批，那么之前辦理的一些證件或許可就會過期，需要重新辦理。待到重新辦理手續(xù)完成，又會有其他證件或許可過期。這意味著，建設單位永遠不可能完全按照法律程序辦完手續(xù)，“合法”開工。因此，“未批先建”情況曾大量存在。即使先進行“環(huán)評”，也存在著走過場的現(xiàn)象，環(huán)評很少有不通過的。通過后，往往缺乏執(zhí)行檢查，在生產(chǎn)中不按環(huán)評計劃執(zhí)行的情況比較普遍。

環(huán)評“走過場”的問題，與建設項目環(huán)評程序設計有關。環(huán)評機構類似于一個咨詢機構，負責環(huán)評文件的編制、組織評審會。環(huán)評報告的概念性評價多，基礎性數(shù)據(jù)少，往往憑經(jīng)驗編制或相互借鑒，導致出現(xiàn)以訛傳訛或雷同現(xiàn)象。存在著“表面的、短期的影響評價多，深層的、長期的影響評價少”的問題。出現(xiàn)這些問題的一個主要原因是，環(huán)評專家一般參與環(huán)評的深度有限，對項目現(xiàn)場調(diào)研不足。

另一方面，環(huán)評機構一般由建設單位聘請，環(huán)評費用由建設單位承擔。正所謂“吃人嘴短，拿人手短”。在這種情況下，環(huán)評幾乎不可能不通過。

超八成項目環(huán)評已無需審批

在行政機構“放管服”背景下，2014 年12 月，國務院發(fā)布文件，提出精簡前置審批事項，僅對重、特大項目仍保留環(huán)評前置審批；對確需保留在項目開工前完成的審批事項，與該項目核準實行并聯(lián)辦理。

與此保持一致，《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》也在2016 年的修改中，刪除了“環(huán)評文件未經(jīng)審批部門審查或審查后未予批準則不得給予項目開發(fā)許可”的規(guī)定；2017 年新環(huán)保條例亦作出了相應修訂；2018 年底新修訂的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》，取消了建設項目環(huán)境影響評價資質(zhì)行政許可事項，不再強制要求由具有資質(zhì)的環(huán)評機構編制建設項目環(huán)境影響報告書。同時，也明確了建設單位對其建設項目環(huán)境影響報告書（表）承擔主體責任。

這些變動意味著，環(huán)評審批不再是建設項目獲得開發(fā)許可的前提。

2019 年8 月初，國辦印發(fā)《全國深化“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境電視電話會議重點任務分工方案的通知》，推進環(huán)評制度改革，對不涉及有毒有害及危險品的倉儲、物流配送等一批基本不產(chǎn)生生態(tài)環(huán)境影響的項目，統(tǒng)一不再納入環(huán)評管理。

之后，隨著逐步“簡政放權”，全國目前超過八成的項目環(huán)評已無需審批。環(huán)評否決制出現(xiàn)松動，環(huán)評的約束力進一步弱化。

環(huán)評審批不能一放了之

從全球來看，一些國家徹底取消了對建設單位環(huán)評文件的行政審批，環(huán)評屬于一種自律機制，僅發(fā)揮信息交流功能。這種做法事實上取消了環(huán)評的強制力，環(huán)評只是單純向決策者提供的參考信息，是否否決項目則交由建設單位自主決定或項目許可機關裁量決定——這種做法的典范是美國和德國。

如果徹底取消對環(huán)評的行政審批，可以減少行政對企業(yè)的干預，由此減少了行政權力被濫用的可能，但必須輔以嚴厲的環(huán)境侵權追責機制，限制企業(yè)主動減少對環(huán)境的不利影響，這種機制以司法深度介入環(huán)保專業(yè)領域為前提，目前在我國并非現(xiàn)實。

因此，政府管理環(huán)保，行政審批不能一放了之，依然有必要堅持環(huán)評前置以及環(huán)保機關對環(huán)評文件的行政審查等相關機制。環(huán)評改革的方向應該是增強其中立性。環(huán)評費用應由企業(yè)交給中立的第三方機構，設立環(huán)評基金，用于環(huán)評開支，切斷企業(yè)與環(huán)評機構、環(huán)評專家的直接聯(lián)系。同時，增強環(huán)評機構和環(huán)評專家的權力與責任，完善環(huán)評專家對環(huán)評報告終身負責的責任制，做到權責相符。

鑒于環(huán)評法在短期內(nèi)不太可能修改，可恢復2011 年《環(huán)境影響評價技術導則 總綱》所明確規(guī)定的環(huán)評“早期介入”原則，明確環(huán)評應當盡早進行。

總結來說，環(huán)評屬于一種預防性制度，通過事前預防以避免環(huán)境風險的出現(xiàn)。在我們身處的風險社會中，應給予充分的重視。