從檔案專(zhuān)業(yè)視角出發(fā) 創(chuàng)新行政許可審批機(jī)制

文/呼和浩特民族學(xué)院 代陽(yáng)

近年來(lái)，從中央到地方都十分重視行政許可審批流程優(yōu)化。進(jìn)一步提高行政效能，打通信息壁壘，推進(jìn)“智慧”的行政許可審批，全流程網(wǎng)上審批，實(shí)現(xiàn)行政許可審批檔案信息共享。如何優(yōu)化審批流程、打通信息壁壘、實(shí)現(xiàn)全流程網(wǎng)上審批和審批檔案信息共享，不僅是行政許可審批領(lǐng)域的難題，也是行政許可審批檔案工作面臨的挑戰(zhàn)。

一、目前的行政許可審批機(jī)制存在的問(wèn)題

（一）審批辦理過(guò)程監(jiān)控難，追責(zé)難。基層審批權(quán)過(guò)于集中，從接件到辦理，從辦結(jié)到資料歸集均在審批人員之手。由于手工操作，易使審批辦理過(guò)程監(jiān)控缺失，讓不法人員鉆空子，內(nèi)外勾結(jié)，虛假辦理相關(guān)行政許可審批，嚴(yán)重侵犯他人權(quán)益，惡化市場(chǎng)環(huán)境，且審批違法行為難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)，出現(xiàn)過(guò)錯(cuò)難以糾正和追責(zé)。

（二）標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的審批過(guò)程易“變形走調(diào)”。基層審批辦理標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范多由業(yè)務(wù)科室自行擬定，沒(méi)能完全做到“時(shí)限最短、材料最少、流程最優(yōu)”。審批人員辦理各類(lèi)申請(qǐng)事項(xiàng)，憑經(jīng)驗(yàn)、靠感覺(jué)，自由裁量權(quán)過(guò)大。在實(shí)際辦理時(shí)，提出制定的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范經(jīng)常出現(xiàn)“僵死或懸空”現(xiàn)象：標(biāo)準(zhǔn)持續(xù)優(yōu)化差，不能依情況變化及時(shí)修訂和改進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)，使標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范處于“僵死”狀態(tài)；標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施與考評(píng)缺乏有效機(jī)制，造成實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)力缺失，標(biāo)準(zhǔn)難以落實(shí)到位。

（三）審批資料散亂，管控缺失隱患多。目前基層審批辦理仍大量采用手工操作，審批資料在審批結(jié)束后分別沉淀在多個(gè)經(jīng)辦人員手上。檔案收集制度不健全，檔案人員不足，無(wú)法及時(shí)將四處散落的檔案資料進(jìn)行及時(shí)、有效的收集，檔案信息難以得到有效保護(hù)。以某行政審批局為例，每年有超過(guò)5萬(wàn)審批辦結(jié)件，因人手緊張，無(wú)專(zhuān)業(yè)人員操作，資料亂堆亂放，不能及時(shí)歸檔。同時(shí)，檔案資料缺乏有效監(jiān)管，檢索查找較為困難，極易出現(xiàn)資料丟失、損毀和涂改等問(wèn)題，埋下了許多法律隱患。

（四）審批信息數(shù)據(jù)匱乏，檔案資源浪費(fèi)大。不少地方的政務(wù)信息中心大數(shù)據(jù)庫(kù)建成后，因大量審批資料呈紙質(zhì)狀態(tài)，未作數(shù)字化處理，數(shù)據(jù)沒(méi)有及時(shí)進(jìn)入數(shù)據(jù)庫(kù)，無(wú)法形成有效的審批信息數(shù)據(jù)，導(dǎo)致數(shù)據(jù)庫(kù)應(yīng)用程度較低，造成低效勞動(dòng)、重復(fù)勞動(dòng)和大量資源浪費(fèi)。因人力資源短缺，部分審批事項(xiàng)結(jié)束后仍由審批人員保管，無(wú)法及時(shí)有效歸檔，歸檔率低。另一方面，已形成的行政許可檔案目前仍以紙質(zhì)形態(tài)存在，沒(méi)有及時(shí)開(kāi)展科學(xué)規(guī)范的基礎(chǔ)整理和數(shù)字化工作。

（五）審批專(zhuān)網(wǎng)“壁壘”森嚴(yán)，信息共享難。由各職能部門(mén)開(kāi)發(fā)的諸多審批專(zhuān)網(wǎng)條塊分割，無(wú)法進(jìn)行信息資源和數(shù)據(jù)整合，審批信息“孤島”問(wèn)題嚴(yán)重，信息交換難，無(wú)法實(shí)現(xiàn)信息共享。通常，日常辦公使用辦公自動(dòng)化系統(tǒng)，檔案部門(mén)使用檔案管理系統(tǒng)，審批人員根據(jù)審批事項(xiàng)的不同使用不同的審批專(zhuān)網(wǎng)，但辦公自動(dòng)化系統(tǒng)、檔案管理系統(tǒng)和多個(gè)審批專(zhuān)網(wǎng)之間不聯(lián)通，跨系統(tǒng)傳輸數(shù)據(jù)較為困難，談不上信息資源和數(shù)據(jù)的整合效益。

二、行政許可審批機(jī)制存在問(wèn)題的原因

據(jù)調(diào)研，基層行政許可審批文件與檔案管理水平滯后。多年來(lái)，基層行政許可審批工作一直沿用部門(mén)審批專(zhuān)網(wǎng)和手工操作方式，缺少能真正實(shí)現(xiàn)信息共享的網(wǎng)上審批平臺(tái)，無(wú)法同步將行政許可審批檔案電子化、信息化，造成了行政許可審批信息數(shù)據(jù)采集不及時(shí)。積累的大量行政許可審批檔案亂堆亂放，收集、整理、數(shù)字化工作嚴(yán)重滯后，行政許可審批檔案信息資源浪費(fèi)嚴(yán)重，無(wú)法進(jìn)行信息共享。究其原因，主要是行政許可審批管理存在不足，主要包括以下幾個(gè)方面：

（一）行政許可審批組織架構(gòu)待優(yōu)化?；鶎有姓S可審批的組織架構(gòu)以物理聚合為主，按職能類(lèi)別劃分科室，各科室獨(dú)立辦理行政許可審批事項(xiàng)。這一組織架構(gòu)產(chǎn)生出不容忽視的弊端，如事項(xiàng)辦理只在審批科室內(nèi)循環(huán)使得科室間物理性隔絕嚴(yán)重；科室間勞逸不均、辦件量相差過(guò)于懸殊，無(wú)法做到人力資源因需調(diào)配、及時(shí)受理新的工作任務(wù)、推諉扯皮嚴(yán)重；無(wú)法發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)推進(jìn)流程優(yōu)化與再造；習(xí)慣于手工操作的行政許可審批人員對(duì)全流程網(wǎng)上審批等新機(jī)制抵觸較大；審批權(quán)過(guò)于集中易產(chǎn)生利益鏈條，缺乏制衡易出現(xiàn)審批權(quán)尋租行為等。組織架構(gòu)問(wèn)題嚴(yán)重阻礙了行政許可審批改革進(jìn)程。

（二）行政許可審批工作標(biāo)準(zhǔn)化程度低?；鶎有姓S可審批辦理標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范多由業(yè)務(wù)科室自行擬定，缺乏統(tǒng)一、有效的標(biāo)準(zhǔn)約束，沒(méi)能完全做到“時(shí)限最短、材料最少、流程最優(yōu)”。行政許可審批工作人員辦理各類(lèi)行政許可審批事項(xiàng)時(shí)主要憑借以往工作經(jīng)驗(yàn)和感覺(jué)，自由裁量權(quán)較大，違法違規(guī)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。同時(shí)，當(dāng)前行政許可審批工作標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不力，工作隨意性大，標(biāo)準(zhǔn)的持續(xù)優(yōu)化性差，容易引發(fā)社會(huì)矛盾。還欠缺完善的事前、事中、事后運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)，行政許可審批與監(jiān)督管理職責(zé)界定較為模糊、各科室之間工作對(duì)接不夠流暢、信息壁壘森嚴(yán)，產(chǎn)生了行政許可審批與監(jiān)督管理各行其是、行政許可審批流程運(yùn)轉(zhuǎn)不順暢等諸多問(wèn)題。

（三）行政許可審批工作監(jiān)管不足。目前基層行政許可審批工作多為手工操作，從受理到辦結(jié)，行政許可審批文件與檔案集中在個(gè)別行政許可審批工作人員手中，使不法分子有機(jī)可乘。據(jù)調(diào)研，基層行政許可審批工作中仍存在一定內(nèi)外勾結(jié)、違法審批的情況，嚴(yán)重侵犯了他人合法權(quán)益，惡化行政許可審批環(huán)境，干擾正常秩序，降低政府行政效率。同時(shí)，近年來(lái)涉審行政訴訟案件、涉審訴前信訪投訴案、應(yīng)訴和信訪接訴案件數(shù)量逐年攀升。其中大部分為不法中介冒用他人身份信息進(jìn)行的虛假注冊(cè)，嚴(yán)重?fù)p害了當(dāng)事人權(quán)益，當(dāng)事人要求撤銷(xiāo)行政審批、追究經(jīng)辦人責(zé)任并給予行政賠償。監(jiān)管不足直接導(dǎo)致行政許可審批檔案證據(jù)力不足，使得實(shí)踐工作中解決法律糾紛問(wèn)題難度較大。

三、對(duì)策建議

（一）科學(xué)重構(gòu)行政許可審批運(yùn)行機(jī)制。構(gòu)建行政許可審批事項(xiàng)受理與辦理相分離的行政許可審批運(yùn)行新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)行政許可審批事項(xiàng)辦理流程化、標(biāo)準(zhǔn)化、專(zhuān)業(yè)化、精細(xì)化、數(shù)據(jù)化，做到質(zhì)量、效率全時(shí)段監(jiān)控，全流程控制。按照區(qū)域政務(wù)服務(wù)體系化建設(shè)的要求，構(gòu)建上下聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，全面提升政務(wù)服務(wù)水平。按照分級(jí)負(fù)責(zé)、業(yè)務(wù)統(tǒng)管、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、待遇等同、嚴(yán)格考核、獎(jiǎng)懲分明原則，出臺(tái)政策和工作規(guī)范，推動(dòng)落實(shí)“區(qū)縣級(jí)-街道辦聯(lián)動(dòng)、全域通辦”的創(chuàng)新舉措落地。

（二）大力推進(jìn)行政許可審批服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。以行政許可審批服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化國(guó)家級(jí)“標(biāo)桿”單位創(chuàng)建、ISO國(guó)際質(zhì)量管理體系建設(shè)為抓手，大力推進(jìn)行政許可審批標(biāo)準(zhǔn)的持續(xù)更新和貫標(biāo)，開(kāi)展行政許可服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化目標(biāo)績(jī)效考核，確保行政許可審批服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化在全國(guó)的推廣。

（三）做好歷史遺留行政許可執(zhí)法檔案的歸檔和數(shù)字化工作。目前基層行政許可執(zhí)法檔案仍以紙質(zhì)形態(tài)存在，尚未開(kāi)展科學(xué)規(guī)范的基礎(chǔ)整理和數(shù)字化工作。另外，根據(jù)國(guó)家相關(guān)規(guī)定，行政許可執(zhí)法檔案需永久保存。而紙質(zhì)載體與電子文件相比雖然耐久，但是檔案信息的利用和傳播難度大，很難實(shí)現(xiàn)大規(guī)模的、跨地域的信息共享。因此，應(yīng)完善行政許可審批檔案館軟硬件設(shè)施和配套設(shè)施，盡快啟動(dòng)對(duì)歷史遺留的行政許可執(zhí)法檔案科學(xué)規(guī)范的整理及數(shù)字化工作，開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)立項(xiàng)和招標(biāo)工作。采取逐年消化的方式，爭(zhēng)取早日完成全部歷史遺留行政許可檔案的整理和數(shù)字化工作任務(wù)。

（四）構(gòu)建審批信息與文檔數(shù)據(jù)“集成”新機(jī)制。按照“數(shù)據(jù)資源全共享、網(wǎng)上審批全流程、融合服務(wù)全覆蓋”工作要求，加快構(gòu)建融全流程網(wǎng)上審批、行政許可審批三方稽核與審批辦理質(zhì)量評(píng)查、審批信息與文檔數(shù)據(jù)集成“三位一體”的“創(chuàng)新型行政許可審批同步運(yùn)行模式”，充分利用信息技術(shù)與“互聯(lián)網(wǎng)+”大數(shù)據(jù)手段，徹底解決網(wǎng)上審批不足、審批過(guò)程監(jiān)管缺失、審批信息數(shù)據(jù)共享不夠和文檔管理混亂的難題。可采取“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”方式，分三個(gè)獨(dú)立項(xiàng)目招標(biāo)，成立“集成”項(xiàng)目課題組，引入專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，構(gòu)建起職能明確、分工明晰、協(xié)作有序的“全流程網(wǎng)上審批信息與文檔數(shù)據(jù)集成共享新模式”，可徹底解決審批信息數(shù)據(jù)同步采集困難和審結(jié)檔案散亂無(wú)序的難題。

四、在行政許可審批機(jī)制創(chuàng)新中檔案人員的角色

在創(chuàng)新行政許可審批機(jī)制中，檔案人員和檔案部門(mén)扮演著重要的角色。檔案人員主要負(fù)責(zé)的是“三位一體”模式中審批信息與文檔數(shù)據(jù)集成環(huán)節(jié)，是“三位一體”模式中不可或缺的部分。因此，檔案人員必須積極應(yīng)對(duì)，認(rèn)清現(xiàn)實(shí)，充分發(fā)揮自身作用，做好本職工作。

（一）腳踏實(shí)地，做好“管家婆”。創(chuàng)新行政許可審批機(jī)制，需要各部門(mén)各方面的積極配合和大力支持。檔案人員應(yīng)腳踏實(shí)地、艱苦奮斗，做好分內(nèi)事，積極推進(jìn)行政許可審批檔案的基礎(chǔ)工作。做好收集工作，保障檔案信息齊全完整；做好整理工作，保障檔案信息科學(xué)有序；做好保管工作，保障檔案信息的安全有效。同時(shí)，檔案人員應(yīng)積極應(yīng)對(duì)全流程網(wǎng)上審批帶來(lái)的工作內(nèi)容的深化和完善，積極推進(jìn)“存量數(shù)字化、增量電子化”，做好歷史遺留行政許可執(zhí)法檔案的歸檔和數(shù)字化工作，做好電子文件的實(shí)時(shí)管理。實(shí)現(xiàn)行政許可審批檔案共享，需要檔案人員“摸清家底”，做好行政許可審批檔案的“管家婆”。

（二）牢記使命，做好“公仆”。創(chuàng)新行政許可審批機(jī)制，需要檔案人員提供更加優(yōu)質(zhì)的檔案利用服務(wù)。行政許可審批檔案是行政許可審批過(guò)程中形成的真實(shí)可靠的歷史記錄，可以為審批人員提供天然的參考模板和示范。在創(chuàng)新行政許可審批機(jī)制“三位一體”模式的審批信息與文檔數(shù)據(jù)集成環(huán)節(jié)中，檔案信息共享是最重要的數(shù)據(jù)輸出渠道之一。有效提高檔案信息資源的利用率，實(shí)現(xiàn)行政許可審批檔案共享，需要檔案人員了解并分析用戶需求，創(chuàng)新服務(wù)形式，積極提供服務(wù)，時(shí)刻牢記管理檔案的最終目的是提供利用，時(shí)刻牢記檔案人員的基本職能是提供檔案利用，做好行政許可審批檔案信息共享的“公仆”。

（三）從幕后走向臺(tái)前，做好“智囊”。創(chuàng)新行政許可審批機(jī)制，會(huì)遇到各種各樣的問(wèn)題和困難。行政許可審批檔案數(shù)據(jù)庫(kù)蘊(yùn)含著豐富的檔案信息資源，記錄著行政許可審批的全過(guò)程?！耙允窞殍b可知興替”，檔案是真實(shí)的歷史記錄，檔案數(shù)據(jù)庫(kù)是有生命力的智庫(kù)。檔案人員應(yīng)積極響應(yīng)，總結(jié)行政許可審批機(jī)制創(chuàng)新中的教訓(xùn)，從檔案信息中提煉有價(jià)值的信息，開(kāi)展有助于行政許可審批機(jī)制創(chuàng)新的檔案編研工作，喚醒沉睡的檔案信息，為決策服務(wù)，為行政許可審批機(jī)制創(chuàng)新服務(wù)，做好行政許可審批機(jī)制創(chuàng)新的“智囊”。