創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略背景下高校科研經費之審計

燕廷淼（教授）（河南工程學院 河南新鄭451191）

進入本世紀之來，我國高校陸續(xù)曝光出一系列科研經費舞弊案，同時，科研經費使用過程中所存在的效率不高等也廣受病垢。為此，2012—2013年間，高校普遍加強了對科研經費的管理力度。然而，2014年以來，隨著創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的強力推進，國家又相繼出臺了一系列鼓勵科研創(chuàng)新的政策與措施。前后比較，有人將這些政策與措施稱之為“松綁+激勵”［1］。借此，一些高校的內部審計人員片面地認為，科研經費不用審計了。對此，筆者持不同的看法：對科研經費進行審計是必須的，因為任何失去監(jiān)督的活動，都可能會偏離其本來應有的目標，科研活動亦如此。

高校內部審計部門，作為高校履行法人責任重要的職能部門之一，在國家實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略、加快推動經濟發(fā)展方式轉變的新形勢下，為了更好地服務科研，提高科研經費使用效果，同時又必須降低高校管理科研經費的風險，如何開展科研經費的審計工作，應當引起高度重視并認真加以思考。

一、應具備宏觀的大局意識

在新的戰(zhàn)略背景下，高校內部審計必須具有宏觀的大局意識，圍繞我國社會經濟發(fā)展戰(zhàn)略，增強“放管服”意識，把脈內部審計工作的側重點，才能明確目標，把準審計方向，才能做創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的助力者。

（一）認清市場經濟大環(huán)境

市場經濟的基本特征，就是市場配置資源、經濟行為主體權責利分明、市場競爭為經濟運行基礎以及國家實行必要的調控等。高?？蒲薪涃M的收支活動作為整個社會經濟活動的組成部分，不因其發(fā)生在教育科研等事業(yè)單位而脫離市場經濟大環(huán)境，更不因其非經營性而忽略市場經濟規(guī)律的作用。因此，高校職能部門在對科研業(yè)務及其經費進行管理時，必須摒棄過分關注“支出過程”的慣性思維，依據社會經濟環(huán)境狀況與科研業(yè)務的特點，制訂出相適應的科研業(yè)務及其經費管理制度與措施。否則，管理很難達到預期效果，管理制度或措施很難落地執(zhí)行。

（二）切實關注學校內部的“放管服”

根據《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)［2016］50號），高校在科研經費管理方面也要實施“放管服”改革，也就是說，在市場經濟條件下，依據科研活動規(guī)律辦事，轉變觀念，不該管的方面，松綁放開；該管的方面，更新和完善管理制度，管住管好；創(chuàng)新服務方式，寓管理于服務之中，行為高效，便利科研。為此，高校內部審計部門應從關心科研經費使用效果角度，關注經費使用的行政環(huán)境，切實增強科研人員投身科研的積極性。

二、梳理既有的相關政策與制度

“當前的高?？蒲薪涃M管理常常受到來自有關法律和文件的羈絆，法律與文件之間相互‘打架’的現象并不鮮見，嚴重影響了高?？蒲泄ぷ鞯姆€(wěn)定有序開展，消減了高?？蒲腥藛T承擔科研任務的積極性”［2］。因此，作為審計工作的依據，需要對既往（2014年之前）的相關科研經費管理制度或政策進行必須的梳理，以便整體把握，甄別應用。既往的相關科研經費管理制度或政策具有以下特點：

（一）多頭管理 政出多門［3］

在我國，科研經費管理制度與政策的頒布部門主要有財政部、科技部（原國家科委）、教育部、自然科學基金委員會、社會科學基金委員會、國防科工委、總裝備部、發(fā)改委以及其他相關部委等。同時，這些制度或政策，往往與某項科技發(fā)展計劃相配套。如《863計劃經費管理暫行辦法》（［93］財文字第822號）配套于《高技術研究發(fā)展計劃（“863”計劃）綱要》等。

（二）套用行政事業(yè)費方法來管理科研經費

在既往的制度與政策中，尤其是一些普適性的政策，往往把高校的科研經費被視作行政事業(yè)經費管理。從2005年《教育部財政部關于進一步加強高校科研經費管理的若干意見》（教財［2005］11號）、2006年《國務院辦公廳轉發(fā)財政部科技部關于改進和加強中央財政科技經費管理若干意見的通知》（國辦發(fā)［2006］56號），一直到2012年12月教育部等密集出臺的“三個意見”，即《加強高?？蒲许椖抗芾淼囊庖姟罚ń碳迹?012］14號）、《教育部關于進一步規(guī)范高?？蒲行袨榈囊庖姟罚ń瘫O(jiān)［2012］6號）和《關于加強中央部門所屬高?？蒲薪涃M管理的意見》（教財［2012］7號）等。其中，有些規(guī)定與要求，如支付方式、預算管理等，過于具體、過于細致，將科研經費視同一般行政事業(yè)經費管理，與科研業(yè)務活動規(guī)律不相符合。這些看似枝節(jié)方面，但卻是貫穿經費管理中的日常工作，直接關系到科研人員的積極性。

（三）科研人員權益未能充分體現［3］

在既往的制度和政策中，對人員經費和勞務費支出限制過多，不重視項目主持人和主要參與人員的勞動付出等忽視科研人員權益的規(guī)定較多，導致科研人員缺少必要的“獲得感”。再加上我國職務發(fā)明制度尚不完善，使得科研人員在研究過程中的創(chuàng)造性勞動沒有得到應有的報償，在成果收益階段也未得到該有的分享。這無疑也會影響科研人員的積極性。

（四）績效評價缺失

在既往的制度和政策中，較少有關于績效評價的管理規(guī)定。盡管也有“逐步建立科研經費績效考核制度”（教財［2005］11號）和“健全管理機制，完善績效管理辦法”（教財［2012］7號）等政策要求，但是由于多種因素的影響，在基層組織中，績效管理也只是停留在“申請”與“成果”兩端較淺層次的績效量化方面，并以“科研工作量”的方式予以體現，忽視了對科研業(yè)務過程的績效考評，缺少了對過程的引導與必要的信息反饋，妨礙了管理效果的提升。

通過對既有相關政策與制度的梳理，有利于在審計工作中，甄別相關法律法規(guī)與規(guī)章制度的規(guī)定，并能精準地加以應用，科學地把握審計工作的標準與目標。

三、高?？蒲薪涃M審計應關注的側重點

對高?？蒲薪涃M的審計，在遵從一般審計程序的基礎上，從科研績效管理的視角，要特別關注以下幾方面。

（一）制度建設

有關科研經費的管理，涉及到科研業(yè)務的各個方面，而且科研經費管理不同于一般的行政事業(yè)經費，根據國家的發(fā)展戰(zhàn)略，順應新形勢需要，健全完善科研經費管理制度，勢所必然。對本單位有關科研制度進行審計，旨在推動高校更新完善學校有關科研的一系列管理規(guī)范，科學地實施必要的內部控制，旨在審檢制度的合理性、規(guī)范性和合法性，發(fā)現制度的漏洞，降低相關業(yè)務活動風險。制定科研方面相關制度的目的之一就是快出成果出好成果。國家支持與鼓勵科研活動，但決不是放縱與科研相關的經濟活動，制度審計應當圍繞這一宗旨來評價制度的質量。其中，合理性主要是指制度與科研業(yè)務活動規(guī)律符合程度；規(guī)范性主要是指科研業(yè)務及其實務操作的規(guī)矩與標準；合法性主要是指國家法律法規(guī)和最新出臺的科研管理政策與制度。

（二）預算管理

財政預算管理是預算管理在政府財政管理中的應用，是國家財政管理的重要內容。單就高?？v向科研項目經費而言，作為財政資金的一部分，亦屬財政預算管理之列，這是法定的基本要求。一般情況下，預算管理的基本內容主要是指預算編制、預算執(zhí)行和決算等。依據科研業(yè)務特點，高?？蒲薪涃M預算管理的側重點應在于預算編制及其執(zhí)行。

1.科研經費預算編制情況審計。該方面的審計，在制度審計的基礎上，與科研或是財務部門溝通，了解預算編制程序。其重點是，將預算編制的管轄權由原來的財務部門轉變?yōu)榭蒲胁块T，突出科研部門對預算編制工作輔導作用的發(fā)揮。側重點在于預算的編制依據，充分的編制依據、扎實的測算基礎，是預算高質量的前提。其審計內容大致如下：（1）審核科研業(yè)務資料。協調科研管理部門，取得科研業(yè)務基本信息，尤其是項目研究工作方案、項目研究工作基本內容及其目標、項目研究進度規(guī)劃等，突出編制依據的重要性。（2）審核測算基礎。根據研究內容及其目標，結合科研業(yè)務部門的專業(yè)說明和財務部門的編制要求，審核項目預算的測算基礎與方法。（3）審核風險點。根據項目性質，與科研管理部部門聯袂確定項目實施過程中可能的風險點。如外協經費預算等。

2.科研經費預算執(zhí)行情況審計。該方面的審計，在制度審計基礎上，與科研部門溝通，了解預算變更及控制的依據；與財務部門溝通，了解預算支出核算程序，以及財務部門服務狀況等。側重點在于，實際支出的目標相關性、政策相符性和經濟合理性。審計工作主要內容有：（1）審核預算變更依據。預算變更必須以科研業(yè)務及其研究子目標的變化為前提，變更管理的重點在科研部門而非財務部門。特別是重大變更，必須審核其變更依據。（2）審核大額資金支付。對于大額資金支付，涉及外協單位者，按規(guī)定對關鍵事項進行審核；涉及設備購置者，對其程序進行審核；等等。（3）審核支出中的風險點。按照項目性質和制度規(guī)定，審核管理費或間接費提取情況，以及勞務費、助研費、咨詢費等執(zhí)行情況。涉及科研人員利益者應當依法依規(guī)給予維護；涉及風險事項者應當檢視相關職能服務。

總之，在新的科研政策與制度框架下，該環(huán)節(jié)審計的目的，旨在促進科研經費預算管理，突出預算編制為科研服務、預算執(zhí)行為科研人員服務的重點。同時，防范風險，最終為提高科研績效服務。

（三）過程管理

科研項目的研究過程，是產出科研成果的必由之路，同時，也是科研經費支出的基本依據。對科研過程的審計，也就是對科研經費支出依據的審計。從績效評價角度看，對每一科研項目的研究過程，即從研究力量的組織、研究方案的規(guī)劃、研究工作的安排、中期管理，直到研究工作實施，進行審計，促其規(guī)范，既必要又迫切。

1.項目研究規(guī)劃情況審計。項目研究規(guī)劃內容涉及專業(yè)技術問題或保密問題，該方面的審計工作，重點在項目資料的完整性、規(guī)范性方面。（1）審核項目立項資料。立項資料包括項目發(fā)布機構批準的任務書或合同書，以及隨同任務書批復的項目預算等。（2）審核項目組研究工作規(guī)劃。包括項目組人員配置、研究實施方案、資源投入方案，以及研究進程及其目標等。

2.項目實施情況審計。該方面審計工作重點是，項目實施的真實狀況，也是科研人員履行業(yè)務誠信承諾的關鍵環(huán)節(jié)。在制度審計的基礎上，與科研管理部門溝通，聯袂實施，必要時也可以聘請業(yè)內專家參與。（1）審核項目進度資料。核查反映項目進度資料，包括階段性成果、階段性總結報告等。（2）審核項目研究方案實施的基本情況，針對重大的方案變更、任務變更，尤其是涉及大額資金的業(yè)務變更，應審核其手續(xù)的完備性等。

（四）成果管理

獲取研究成果是科研經費支出的最終目的。成果管理，就是指對研究成果的管理。其主要內容包括項目的結題、成果的登記與推廣等。對成果管理的審計，旨在確?？蒲谐晒|量與科研人員應有的科研勞動“獲得感”。

1.審核項目結題資料。與科研部門溝通，核查項目立項申請書、項目任務（合同）書、經批準的項目調整方案、結題報告及其附屬資料，以及第三方科研評價機構或同行專家所給予的科研成果評價。重點是研究成果與任務（合同）書的要求是否相符，或高于要求。

2.審核項目經費結余情況。與財務部門溝通，核查項目結題時的資金收支情況、項目決算情況，以及結余資金的處置情況等。從維護科研人員權益，激勵科研人員開展科研工作出發(fā)，尤其要核查結題時結余資金處置是否符合國家最新科研政策要求。

3.審核成果資料的完備情況?？蒲谐晒强蒲薪涃M的最終歸宿，也是科研活動的價值體現。審核成果時，應與科研管理部門溝通，對第三方專業(yè)評價機構出具的評價資料進行審核，尤其是評價過程的規(guī)范性、先進性等重點關注。此外，對由境外機構出具的水平證明，要追溯查源，弄清真?zhèn)巍?/p>

4.審核項目成果登記與推廣情況。科研成果應當登記與推廣，登記是對科研成果的確認，推廣則是科研成果應有的歸宿。與科研部門溝通，審核項目成果登記管理流程，了解科研成果的保護與保密，以及知識產權權屬分配情況。同時，審核項目成果的轉化情況，了解項目成果的應用狀況等。

（五）職能服務

在實施科研項目審計時，內部審計部門還應當關注以下幾點：（1）審核預算編制過程中職能部門，尤其是科研管理部門的管理服務情況。（2）審核財務部門的政策宣傳、便民措施等制定、執(zhí)行情況。（3）審核涉及科研人員權益的保障情況。根據項目來源與性質，以及所對應的上級制訂的經費管理制度，結合本單位內部制度與管理措施，尤其是項目研究的實際情況，了解科研人員有關權益及鼓勵政策的落實情況。從關注科研人員權益角度，關注科研過程的質量。（4）審核科研部門成果管理環(huán)節(jié)的服務情況。成果管理環(huán)節(jié)是學?？蒲谐晒l(fā)揮最終效益的關鍵。核查科研部門有關項目成果的轉化與推廣資料，了解學校成果推廣機制，以促進項目成果質量的提高和效益的發(fā)揮。

總之，在新形勢下，高校開展科研經費審計工作，在指導思想上，要增強“放管服”意識，既要防范科研及其經濟活動中的風險，又要有利于促進科研工作的開展；在具體操作上，增強績效意識，既要著眼科研活動的最終成果，又要兼顧科研活動的業(yè)務過程；在審計方式上，目前宜采取制度導向，不僅要關注本單位相關制度的規(guī)范性、合理性與可行性，而且要關注科研人員在業(yè)務活動中誠信履行情況。此外，在維護科研人員權益的同時，引導科研人員全身心地投入到科研活動中，同時關注科研質量，促進科研水平的提高。