高校預(yù)算績效管理研究

鄭彩云

（黎明職業(yè)大學(xué)福建泉州362000）

2015年正式實(shí)施的《中華人民共和國預(yù)算法》，首次以法律形式將績效管理融入到公共財政預(yù)算收支中。2018年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》指出，全面實(shí)施預(yù)算績效管理是推進(jìn)國家治理體系及治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化財稅體制改革創(chuàng)新、建立健全現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，也是使財政資源得到優(yōu)化配置、公共服務(wù)質(zhì)量進(jìn)一步提升的關(guān)鍵舉措。財政部發(fā)布的《關(guān)于貫徹落實(shí)<中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見>的通知》（財預(yù)[2018]167號）指出，全面實(shí)施預(yù)算績效管理應(yīng)作為當(dāng)前和今后一段時期財政預(yù)算工作的重點(diǎn)，不斷提高財政資源配置效率和使用效益。由此可見，作為政府績效管理的組成部分，預(yù)算績效管理在推動提升政府資金使用效益、優(yōu)化公共資源配置、提高公共服務(wù)水平等方面起著重要作用。高校作為財政預(yù)算的執(zhí)行單位，同時也是預(yù)算績效管理的責(zé)任主體，應(yīng)加快對傳統(tǒng)預(yù)算管理模式的優(yōu)化進(jìn)程，積極推進(jìn)高校預(yù)算績效管理體系的建立，以提升預(yù)算資金使用效果。

一、傳統(tǒng)預(yù)算管理與預(yù)算績效管理分析

傳統(tǒng)高校預(yù)算管理模式中未引入績效管理概念，存在諸多問題，如：缺乏有效的監(jiān)督導(dǎo)致在執(zhí)行過程中預(yù)算執(zhí)行隨意，甚至偏離預(yù)算目標(biāo)而未察覺；預(yù)算執(zhí)行結(jié)束缺乏有效的監(jiān)督反饋機(jī)制，預(yù)算實(shí)際執(zhí)行結(jié)果與既定目標(biāo)不一致、預(yù)算執(zhí)行效果不理想并未影響下一年度預(yù)算下達(dá)。

預(yù)算績效管理融合了預(yù)算管理和績效管理的概念，將績效管理融入到預(yù)算管理全過程中，貫穿于預(yù)算的編制、執(zhí)行、評價以及結(jié)果反饋。它是一種動態(tài)的管理方法，由預(yù)算目標(biāo)管理、預(yù)算執(zhí)行管理、績效評價實(shí)施管理、績效評價結(jié)果反饋與應(yīng)用管理四個部分組成，環(huán)環(huán)相扣，動態(tài)循環(huán)。與傳統(tǒng)預(yù)算管理相比，預(yù)算績效管理具有以下特點(diǎn)：（1）以結(jié)果為導(dǎo)向。預(yù)算績效強(qiáng)調(diào)根據(jù)組織的戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)來引導(dǎo)資金的配置，重視對支出效果的管理，改變過去僅注重資金的投入管理。它強(qiáng)調(diào)對結(jié)果負(fù)責(zé)，不是單一地要求支出的完成，而是關(guān)注預(yù)算支出的有效性，也就是該支出所帶來的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。這就要求預(yù)算單位要更加關(guān)注資源配置的合理性及該資源的產(chǎn)出效果，并對資源投入、產(chǎn)出效果承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。（2）全過程管理。區(qū)別于傳統(tǒng)預(yù)算管理忽視事后管理的做法，預(yù)算績效管理不僅強(qiáng)調(diào)事前目標(biāo)管理、事中執(zhí)行的監(jiān)督與糾偏管理，而且強(qiáng)調(diào)事后的績效評價、反饋應(yīng)用與以后年度的事前、事中控制相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)全過程、閉環(huán)監(jiān)督管理。（3）考評量化，評價結(jié)果有反饋。建立一套能反映資金使用效率和社會效益的評價指標(biāo)是預(yù)算績效管理順利實(shí)施的關(guān)鍵。通過預(yù)算績效評價體系，預(yù)算單位將績效目標(biāo)層層分解，細(xì)化落實(shí)到預(yù)算執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)、預(yù)算執(zhí)行個體。對比分析預(yù)算績效考評的結(jié)果與預(yù)算績效目標(biāo)，找出目標(biāo)未完成原因，分析結(jié)果偏差因素，加以改進(jìn)提升。同時，預(yù)算績效考評結(jié)果作為下一年度預(yù)算資金安排的參考依據(jù)，要求預(yù)算執(zhí)行單位根據(jù)自考評及分析結(jié)果，提高自我約束與管理，優(yōu)化本年度預(yù)算執(zhí)行工作，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效目標(biāo)。

二、高校預(yù)算績效管理存在的主要問題

（一）預(yù)算績效理念缺失

1.高校引入績效管理存在阻力。高校教職工對績效存在排斥心理，認(rèn)為績效理念是現(xiàn)代企業(yè)管理中的手段，而高校作為非營利性組織，承擔(dān)著人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、文化傳承、社會服務(wù)等任務(wù)，日常業(yè)務(wù)圍繞著教學(xué)科研展開，不以盈利為目的，沒有績效考核的必要性。部分教職工認(rèn)為，科學(xué)研究持續(xù)時間長、不確定性大，人才培養(yǎng)和文化傳承難以量化，績效考評會阻礙科學(xué)研究的進(jìn)程，不利于高校發(fā)展。

2.對預(yù)算績效管理重視程度不足。目前，高校各部門包括財務(wù)人員對預(yù)算績效的認(rèn)識不夠充分，無論是年末編報預(yù)算還是職能部門在申請項(xiàng)目資金時，普遍存在有錢好辦事的心理，盡可能向上級主管部門多申請資金，而對于資金支出管理不夠重視，有些職能部門認(rèn)為資金到位后的后續(xù)工作應(yīng)由財務(wù)處規(guī)劃完成。

（二）預(yù)算目標(biāo)管理不到位，編制缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃性

1.預(yù)算編制沒有緊扣學(xué)校發(fā)展目標(biāo)。雖然大部分高校制定了長期規(guī)劃，但是在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，高校往往沒有將預(yù)算和學(xué)校事業(yè)長期規(guī)劃聯(lián)系起來，不能緊扣甚至脫離學(xué)校的發(fā)展目標(biāo)，在編制預(yù)算時局限于保障未來一年的收入資金平衡，著眼于短期利益，未能聯(lián)系學(xué)校的長遠(yuǎn)發(fā)展。另外，高校的預(yù)算調(diào)整隨意性大，由于目標(biāo)管理未能緊扣學(xué)校長期發(fā)展，年中預(yù)算執(zhí)行時，往往會出現(xiàn)為配合學(xué)校長期發(fā)展而導(dǎo)致財務(wù)處被動付款的情況。

2.預(yù)算編制缺乏科學(xué)合理的方法。目前預(yù)算的編制方法主要有零基預(yù)算和增量預(yù)算。增量預(yù)算編制方法是在上一年的基礎(chǔ)上做增量調(diào)整，缺乏量化的分析和科學(xué)的論證，如果現(xiàn)有的業(yè)務(wù)或資金分配不合理及后續(xù)資金執(zhí)行效果不佳，將導(dǎo)致當(dāng)年的預(yù)算數(shù)不準(zhǔn)確。零基預(yù)算編制法摒棄以往年度的預(yù)算項(xiàng)目及收支情況，以零為起點(diǎn)、從實(shí)際出發(fā)進(jìn)行編報。相比于增量預(yù)算編制法，零基預(yù)算編制法更為合理，但也存在操作難題：一是各二級單位及學(xué)院預(yù)算編制人員往往由教學(xué)秘書或?qū)W工辦主任等非專業(yè)人員兼任，在上報預(yù)算時往往根據(jù)教學(xué)和科研業(yè)務(wù)上報項(xiàng)目金額，對于項(xiàng)目中各支出明細(xì)無法做出有效的細(xì)分。二是零基預(yù)算編制工作量大，需要重新對單位內(nèi)部各項(xiàng)業(yè)務(wù)進(jìn)行梳理分析，統(tǒng)計數(shù)據(jù)以便編報預(yù)算。二級單位在實(shí)際操作中可能仍采用增量預(yù)算編制方法，在上一年的基礎(chǔ)上上浮一定的比例應(yīng)付了事。

（三）預(yù)算執(zhí)行不力

1.高校普遍存在重預(yù)算編制、輕預(yù)算執(zhí)行的情況。各二級單位在編制預(yù)算時，爭預(yù)算、爭項(xiàng)目，在爭取大量資金后又不注重資金的各項(xiàng)產(chǎn)出效益，放任資金閑置，在被通報問責(zé)進(jìn)度后又存在突擊花錢現(xiàn)象，不注重支出的合理性，導(dǎo)致資金使用效益低下。

2.高校內(nèi)部各項(xiàng)流程無法有效銜接，溝通不暢。如漏報采購預(yù)算，導(dǎo)致后勤采購時無預(yù)算可執(zhí)行，只能等到年中集中追加采購預(yù)算，影響項(xiàng)目完成進(jìn)度及支出進(jìn)度。二級單位提出建設(shè)需求，項(xiàng)目技術(shù)論證完成后轉(zhuǎn)交給后勤采購科采購，技術(shù)論證部門不再跟蹤，二級單位也認(rèn)為提出建設(shè)需求后其他工作與己無關(guān)，無專人跟進(jìn)協(xié)調(diào)項(xiàng)目進(jìn)度，各部門配合不到位，影響支出進(jìn)度和資金使用效益。

（四）缺乏監(jiān)督考評機(jī)制，激勵約束機(jī)制缺失

高校缺乏績效管理理念，預(yù)算管理中缺乏監(jiān)督考評機(jī)制，沒有建立相應(yīng)的評價體系對資金的使用情況進(jìn)行評價和監(jiān)督。二級單位在預(yù)算使用上存在一定的盲目性，高校在預(yù)算執(zhí)行過程中沒有對資金進(jìn)行及時的檢查和考核，實(shí)際支出與計劃偏離時不能及時進(jìn)行糾正，降低了資金的使用效益。有些高校的績效考核只在年度終了時對預(yù)算資金情況進(jìn)行考核，而對預(yù)算支出的社會效益、經(jīng)濟(jì)效益等執(zhí)行效果未進(jìn)行綜合考核，導(dǎo)致資金使用效果并不理想?？己私Y(jié)果并未有效作用于下一年度的預(yù)算編制中，預(yù)算執(zhí)行效果的好壞對下一年度的預(yù)算資金分配沒有導(dǎo)向作用，激勵和約束機(jī)制缺失，一定程度上弱化了預(yù)算管理的作用。

三、構(gòu)建以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算績效管理體系

（一）改善高校預(yù)算績效管理的環(huán)境因素

1.建立健全的預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)。高校預(yù)算績效管理的順利實(shí)施，需要將績效管理融入到預(yù)算管理全過程中，這需要高校全員參與，需要將校領(lǐng)導(dǎo)、二級單位負(fù)責(zé)人、各項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及教師等納入到預(yù)算績效實(shí)施過程中。為此，高校應(yīng)從機(jī)構(gòu)設(shè)置上為預(yù)算績效實(shí)施提供組織機(jī)構(gòu)保障。預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)自上而下分三個層級進(jìn)行建設(shè)：決策層面的預(yù)算戰(zhàn)略委員會（財經(jīng)委員會），由校領(lǐng)導(dǎo)、財務(wù)處長及二級單位負(fù)責(zé)人組成，負(fù)責(zé)對預(yù)算目標(biāo)進(jìn)行總體規(guī)劃；管理層面的預(yù)算管理委員會，由預(yù)算管理辦公室、預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)、預(yù)算評價機(jī)構(gòu)構(gòu)成，負(fù)責(zé)對預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、預(yù)算績效考評及反饋應(yīng)用；執(zhí)行層面的預(yù)算執(zhí)行單位，由各二級學(xué)院及職能部門組成，負(fù)責(zé)具體執(zhí)行。三個層級相互協(xié)調(diào)，各司其職，保障預(yù)算績效管理的順利實(shí)施。

2.強(qiáng)化預(yù)算績效管理理念。高校應(yīng)不斷強(qiáng)化預(yù)算績效管理理念。預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)應(yīng)在制度建設(shè)上進(jìn)行完善，出臺或完善預(yù)算管理及績效評價等相關(guān)文件。財務(wù)人員應(yīng)加強(qiáng)對預(yù)算法、預(yù)算績效管理等相關(guān)政策文件的學(xué)習(xí)，提升自身專業(yè)水平。高校應(yīng)采用多種方式進(jìn)行培訓(xùn)宣傳，不斷強(qiáng)化預(yù)算績效管理，使教職工形成預(yù)算績效管理的思維方式；制作相關(guān)的培訓(xùn)手冊、網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)電子資源等對教職工進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)；在新員工培訓(xùn)時增加財經(jīng)制度、預(yù)算績效管理等內(nèi)容。

3.搭建信息化平臺，促進(jìn)各部門協(xié)調(diào)溝通。高校應(yīng)加快信息化建設(shè)，搭建信息化平臺，建立預(yù)算管理信息系統(tǒng)。有些高校信息化建設(shè)落后，文件傳遞、業(yè)務(wù)流程流轉(zhuǎn)等仍然靠紙質(zhì)傳遞，辦事效率低下，信息溝通不暢，且容易出現(xiàn)相互推諉的情況。信息化平臺的搭建，有利于實(shí)現(xiàn)信息及時有效傳遞溝通，實(shí)現(xiàn)信息共享。預(yù)算信息系統(tǒng)有利于財務(wù)人員、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人以及各職能部門追蹤項(xiàng)目進(jìn)度、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，明確各個環(huán)節(jié)的責(zé)任主體，提高辦事效率、資金執(zhí)行效率。通過預(yù)算管理系統(tǒng)，適度公開預(yù)算績效信息，增強(qiáng)校內(nèi)預(yù)算績效工作的透明度，有利于預(yù)算績效考評機(jī)制及結(jié)果反饋應(yīng)用的執(zhí)行。

（二）構(gòu)建高校預(yù)算績效管理體系

1.預(yù)算績效目標(biāo)管理——目標(biāo)導(dǎo)向。高校預(yù)算應(yīng)緊扣學(xué)校發(fā)展目標(biāo)，從學(xué)校的戰(zhàn)略目標(biāo)、總體規(guī)劃出發(fā)，聯(lián)系學(xué)校的長遠(yuǎn)發(fā)展，科學(xué)合理地測算短期及中長期資金需求，制定預(yù)算績效目標(biāo)?？冃繕?biāo)的設(shè)置是預(yù)算績效管理的起點(diǎn)，后續(xù)的預(yù)算執(zhí)行控制、預(yù)算績效評價管理、預(yù)算績效評價反饋與應(yīng)用都應(yīng)該緊緊圍繞這個目標(biāo)來進(jìn)行。因此，學(xué)校及內(nèi)部二級單位應(yīng)結(jié)合本單位的職能及事業(yè)發(fā)展計劃，科學(xué)、合理地編制預(yù)算績效目標(biāo)，做到所編制的預(yù)算績效目標(biāo)可行、有效、客觀、全面。同時要強(qiáng)化中長期預(yù)算編制的重要性。高校重大項(xiàng)目往往是跨年度項(xiàng)目，比如各專業(yè)資源庫建設(shè)項(xiàng)目、公共實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)項(xiàng)目、示范性現(xiàn)代職業(yè)院校建設(shè)，以及高水平高職學(xué)校和專業(yè)建設(shè)等，建設(shè)跨度均在3—5年，對這些項(xiàng)目的預(yù)算編制不能局限于當(dāng)年度，應(yīng)根據(jù)任務(wù)書編制中長期預(yù)算，分階段或分年度細(xì)化各分項(xiàng)指標(biāo)，以逐步推進(jìn)完成績效目標(biāo)。

在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，各部門應(yīng)及時溝通反饋信息，利用信息化平臺，預(yù)算管理辦公室、預(yù)算執(zhí)行單位、各項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)及時反饋項(xiàng)目信息、預(yù)算編制逐級匯總的信息，確保收集的項(xiàng)目信息真實(shí)可靠、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確，編制的預(yù)算科學(xué)合理，并作為后續(xù)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控及評價的基礎(chǔ)。

在預(yù)算編制方法上，可不局限于單一編制方法，多種方法融合使用。財務(wù)處可對資金來源及校內(nèi)各項(xiàng)業(yè)務(wù)進(jìn)行梳理分類，對于較為穩(wěn)定的日常項(xiàng)目或者資金自主支配性低的財政資金，建議采用增量預(yù)算編制，比如學(xué)費(fèi)收入、人員經(jīng)費(fèi)等，對于重大項(xiàng)目或年底預(yù)算績效考評結(jié)果不理想的項(xiàng)目，采用零基預(yù)算編制并要求業(yè)務(wù)部門認(rèn)真編制預(yù)算。

2.預(yù)算績效執(zhí)行控制——強(qiáng)化監(jiān)督，及時糾偏。高校要改變以往重預(yù)算編制、重分配、輕執(zhí)行的做法，加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)控，要求各二級單位根據(jù)預(yù)算批復(fù)數(shù)及資金使用范圍合理、合法、合規(guī)地執(zhí)行預(yù)算，并加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，提高資金使用效益。

高校應(yīng)強(qiáng)調(diào)預(yù)算剛性并建立預(yù)算調(diào)整審批制度，一旦批復(fù)下達(dá)，各二級單位不得隨意調(diào)整預(yù)算資金的使用額度、使用范圍及各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。如確實(shí)因外部客觀環(huán)境變化，如二級單位組織機(jī)構(gòu)調(diào)整、學(xué)科調(diào)整及重大活動事項(xiàng)等需要調(diào)整預(yù)算數(shù)，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算調(diào)整審批制度，預(yù)算執(zhí)行單位應(yīng)先與校財務(wù)處進(jìn)行預(yù)算調(diào)整事項(xiàng)溝通，再嚴(yán)格按照預(yù)算調(diào)整審批流程進(jìn)行預(yù)算調(diào)整。此外，高?？山㈩A(yù)算二級單位預(yù)算執(zhí)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，各二級學(xué)院院長、職能部門負(fù)責(zé)人對部門預(yù)算執(zhí)行情況負(fù)責(zé)。

預(yù)算執(zhí)行過程中預(yù)算管理委員會可采取日常監(jiān)督和重點(diǎn)項(xiàng)目專項(xiàng)督查相結(jié)合的方式進(jìn)行控制。督查內(nèi)容包括但不限于預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、支出的合法合規(guī)性、績效目標(biāo)是否偏離。財務(wù)處可按月或按季度定期通報各二級單位預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，分析各項(xiàng)目執(zhí)行過程中存在的問題，如執(zhí)行進(jìn)度是否過緩，支出是否合理，并反饋給二級單位。及時與二級單位溝通，了解預(yù)算執(zhí)行過程中存在的難點(diǎn)、阻力，對偏離預(yù)算績效目標(biāo)的，及時進(jìn)行糾偏。對重點(diǎn)項(xiàng)目如重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)專項(xiàng)，可聯(lián)合財務(wù)、紀(jì)檢、實(shí)驗(yàn)實(shí)訓(xùn)部等部門不定期對建設(shè)進(jìn)度進(jìn)行督查，二級單位應(yīng)設(shè)立重點(diǎn)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，對項(xiàng)目全程跟蹤推進(jìn)，確保項(xiàng)目及預(yù)算有效、及時推進(jìn)。

3.建立預(yù)算績效執(zhí)行考評。高校應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況設(shè)計詳細(xì)的、操作性強(qiáng)的績效考評體系，主要包括評價范圍、評價方法和評價指標(biāo)體系。評價范圍包括績效目標(biāo)執(zhí)行文件依據(jù)、年度績效詳細(xì)目標(biāo)、參考評價標(biāo)準(zhǔn)、績效目標(biāo)值和實(shí)際完成值、未完成績效目標(biāo)的原因等。評價方法是指對預(yù)算執(zhí)行效果進(jìn)行定性和定量分析的方法，主要有成本效益法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法等。評價指標(biāo)體系的構(gòu)建，是實(shí)現(xiàn)量化預(yù)算績效目標(biāo)完成情況的重要途徑。高校業(yè)務(wù)涉及教學(xué)、科研等，應(yīng)根據(jù)不同的業(yè)務(wù)選取相應(yīng)的評價指標(biāo)，如科研績效指標(biāo)可以考慮教師人均科研經(jīng)費(fèi)、科研成果轉(zhuǎn)化率、專利數(shù)量等指標(biāo)。

高?？刹扇《墕挝豢冃ё栽u和學(xué)校層面績效考評相結(jié)合的辦法。年度終了或項(xiàng)目結(jié)束后，各二級單位對本部門專項(xiàng)資金進(jìn)行分析評價，重點(diǎn)分析績效目標(biāo)完成情況，提交的預(yù)算績效自評包括：說明績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況、存在的問題和原因分析。學(xué)校在二級單位自評的基礎(chǔ)上分析考評，查找未能實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)的原因，提出改進(jìn)和提高資金使用效益的措施。

4.建立預(yù)算績效評價結(jié)果反饋應(yīng)用機(jī)制。結(jié)合二級單位自評及預(yù)算管理機(jī)構(gòu)考核結(jié)果，將評價結(jié)果及時反饋給二級單位。查找分析預(yù)算執(zhí)行過程中存在的問題和績效目標(biāo)偏離的原因，提出改進(jìn)和提高資金使用效益的措施，督查二級單位及時整改。同時建立起激勵約束機(jī)制，將評價結(jié)果作為下一年度預(yù)算資金安排的參考依據(jù)，對資金效益使用高的單位優(yōu)先保障其預(yù)算資金，以產(chǎn)生更高的效益。對資金效益低的單位，下一年度適度減少預(yù)算資金，并作為重點(diǎn)考核對象及時追蹤檢查，加大監(jiān)督考評的頻次；預(yù)算資金考評結(jié)果與二級單位負(fù)責(zé)人掛鉤，作為個人年度考評的參考依據(jù)。