績效導(dǎo)向的海洋生態(tài)保護修復(fù)項目預(yù)算管理

劉鑫 李承玉

（煙臺市海洋經(jīng)濟研究院 中國科學(xué)院煙臺海岸帶研究所山東煙臺264003）

一、引言

海洋生態(tài)保護修復(fù)項目通常涵蓋生態(tài)保護、修復(fù)治理、能力建設(shè)與生態(tài)補償?shù)软椖?，該類別項目的預(yù)算支出效益具有綜合性，往往涵蓋經(jīng)濟效益、生態(tài)效益、社會效益，且該類項目的收益較多地體現(xiàn)為長期效益。預(yù)算管理通過將組織戰(zhàn)略逐層分解為計劃、預(yù)算，并通過資源的合理分配及項目（任務(wù)）執(zhí)行過程中的動態(tài)監(jiān)控，達(dá)到提高組織效能的目的。預(yù)算管理效能的根本著眼點在于激發(fā)組織中人員的內(nèi)生潛能，達(dá)到組織的戰(zhàn)略目標(biāo)。通過會計記錄、財務(wù)報告以及動態(tài)的監(jiān)測數(shù)據(jù)，預(yù)算管理能夠及時地從側(cè)面反映項目的推進情況。

海洋生態(tài)保護修復(fù)項目預(yù)算管理是貫徹國家經(jīng)略海洋戰(zhàn)略與沿海多個省市提出的海洋強省等區(qū)域戰(zhàn)略，作為項目管理（PM，Project Management）的重要工具，將有力提高項目管理水平，推進各項戰(zhàn)略的有效實施。加強對海洋生態(tài)保護修復(fù)項目的預(yù)算管理，有利于減少資源重復(fù)投入、低效使用等。2020年5月20日，財政部印發(fā)《海洋生態(tài)保護修復(fù)資金管理辦法》，要求加強對海洋生態(tài)保護修復(fù)項目的保護修復(fù)資金實施全過程預(yù)算績效管理，開展績效評價。

二、開展績效導(dǎo)向的海洋生態(tài)保護修復(fù)項目預(yù)算管理的有利條件及存在的問題

（一）有利條件

1.政府會計制度改革。新政府會計制度采用的“財務(wù)會計核算實行權(quán)責(zé)發(fā)生制，預(yù)算會計核算實行收付實現(xiàn)制”的“雙基礎(chǔ)”，強化了財務(wù)核算的會計功能，能夠更加準(zhǔn)確、真實、全面地反映政府會計主體的預(yù)算執(zhí)行情況，提高了財務(wù)信息質(zhì)量。

2.大數(shù)據(jù)、云計算等信息技術(shù)的發(fā)展。大數(shù)據(jù)、云計算等信息技術(shù)為海洋生態(tài)保護修復(fù)項目提供了技術(shù)支持。以Y市海洋與漁業(yè)局下屬科研單位為例，財務(wù)信息化建設(shè)為該單位的預(yù)算管理提供了有力工具。該單位主要承擔(dān)海洋和漁業(yè)經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略、海域海島可持續(xù)利用、海洋生態(tài)環(huán)境保護等科研項目。為加強財務(wù)信息化建設(shè)，提高項目管理的信息化水平，該單位通過與國內(nèi)知名軟件公司合作，聯(lián)合開發(fā)了項目預(yù)算管理系統(tǒng)。該系統(tǒng)改變了過去使用Excel電子表格進行手工統(tǒng)計耗時、費力、不準(zhǔn)確的情況，可以實現(xiàn)經(jīng)費收支實時查詢、預(yù)算執(zhí)行報告的自動生成與提前預(yù)警。大數(shù)據(jù)和云計算為項目執(zhí)行過程中關(guān)鍵績效考核指標(biāo)的收集與考評提供了便捷的通道與多維度的視角。

（二）存在的問題

1.預(yù)算管理流于形式，管理層重視力度不夠。項目依托單位是預(yù)算的編制者和執(zhí)行者，也是預(yù)算管理的第一責(zé)任單位，但由于預(yù)算的審核是由主管部門承擔(dān)的，經(jīng)費的撥付也受到諸多客觀因素的影響，項目依托單位的管理層存在對預(yù)算管理重視力度不夠的情況。本應(yīng)作為單位預(yù)算管理最高權(quán)力機構(gòu)的預(yù)算管理委員會往往是年初開一次會，批準(zhǔn)本年預(yù)算，年末開一次會，審批本年決算。管理層對預(yù)算的日常管理交給財務(wù)部門、科研處等管理部門。財務(wù)部門由于對業(yè)務(wù)了解得不夠深入、缺乏足夠的項目管理知識與技能等原因，簡單地將預(yù)算管理與經(jīng)費執(zhí)行畫上了等號。管理層對預(yù)算管理的重要性認(rèn)識不足，直接導(dǎo)致預(yù)算的日常管理流于形式，缺少對預(yù)算執(zhí)行績效的必要關(guān)注，以致預(yù)算管理脫離項目目標(biāo)的情況時有發(fā)生。

2.績效目標(biāo)設(shè)定不明確，考核標(biāo)準(zhǔn)不清晰。雖然《預(yù)算法》及《項目支出績效評價管理辦法》（財預(yù)[2020]10號）等都將績效管理作為預(yù)算管理的重要方面，績效管理工作取得了初步成效，但仍然存在績效自評不到位、走過場、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等現(xiàn)象。一般項目設(shè)定的績效目標(biāo)通常是發(fā)表論文、形成專利等量化指標(biāo)，對海洋生態(tài)保護修復(fù)項目的適用性較差，而生態(tài)效益難以量化，生態(tài)指標(biāo)數(shù)據(jù)的獲取成本較高。預(yù)算管理的考核環(huán)節(jié)缺乏依據(jù)，考核標(biāo)準(zhǔn)不清晰反過來作用于預(yù)算管理的全過程，導(dǎo)致預(yù)算管理流于形式。

三、績效導(dǎo)向的海洋生態(tài)保護修復(fù)項目預(yù)算管理難點

（一）績效目標(biāo)設(shè)定難

海洋生態(tài)保護修復(fù)項目的預(yù)算管理績效目標(biāo)設(shè)定不科學(xué)、不合理、不具有可操作性、無法將績效目標(biāo)量化等，都是預(yù)算管理的難點。由于項目受益期遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過項目執(zhí)行期等原因，海洋生態(tài)保護修復(fù)項目的生態(tài)效益難以量化考評。海洋生態(tài)環(huán)境受多重因素影響，難以采用單一指標(biāo)進行直接考核，需要在采集多重指標(biāo)的基礎(chǔ)上進行綜合的分析與研究判斷。對復(fù)合類指標(biāo)的分解與分析，需要豐富的實踐經(jīng)驗以及形成統(tǒng)一、科學(xué)、有說服力的行業(yè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。此外，數(shù)據(jù)的監(jiān)測通常是隨著項目的執(zhí)行而進行的，復(fù)雜的陸海相互作用會導(dǎo)致數(shù)據(jù)的監(jiān)測因果關(guān)聯(lián)性受到監(jiān)測技術(shù)、監(jiān)測手段的限制。

（二）執(zhí)行過程監(jiān)控難

在實際操作過程中，海洋生態(tài)保護修復(fù)項目的績效指標(biāo)是在項目立項前由申請人根據(jù)經(jīng)驗進行推演得出的，在項目立項審批的過程中，專家?guī)斓膶＜乙矔椖咳蝿?wù)書中列明的績效目標(biāo)進行評估。上述兩項活動往往將績效指標(biāo)與資源的分配進行“捆綁”，即簡單地將績效指標(biāo)與申請經(jīng)費掛鉤，高額的項目經(jīng)費往往需要較高的績效指標(biāo)來支撐。在項目執(zhí)行過程中，預(yù)算管理與績效的監(jiān)控難以通過量化的指標(biāo)進行關(guān)聯(lián)。另外海洋生態(tài)保護修復(fù)項目的資金投入具有較強的季節(jié)性與階段性。如某研究所的海上溢油生態(tài)環(huán)境修復(fù)項目，初期的研究階段主要是出海采集樣品進行實驗室分析，輔以航拍技術(shù)采集的數(shù)據(jù)，此時雖然并未發(fā)生較大支出，但實驗方案的成敗直接關(guān)系著生態(tài)環(huán)境的修復(fù)效果（關(guān)鍵績效指標(biāo)）。

（三）預(yù)算管理考核難

對預(yù)算管理的考核，主要是通過項目依托單位的自評以及項目中期、結(jié)題時的專家驗收兩種方式完成的。項目依托單位自評時，其參照標(biāo)準(zhǔn)是在項目未立項時設(shè)定的績效目標(biāo)，如出現(xiàn)與項目的實際執(zhí)行過程存在較大差異的現(xiàn)象，雖然原因可能是績效目標(biāo)設(shè)定不合理而非項目執(zhí)行不力，但是出于種種考慮，項目依托單位可能會出現(xiàn)自評不實、得分虛高的現(xiàn)象。專家組在項目的中期或結(jié)題驗收時，如需檢查此類項目的生態(tài)或其他某方面的效益，通常是分析采樣后的數(shù)據(jù)，用部分來推斷整體，而其所獲得的數(shù)據(jù)可能是項目依托單位為了達(dá)到通過考核的目標(biāo)而采取突擊性手段呈現(xiàn)的。主客觀因素都導(dǎo)致海洋生態(tài)保護修復(fù)項目預(yù)算管理對績效目標(biāo)的考核難以取得理想效果。

（四）考核結(jié)果使用難

管理成本、人力資源、非專利技術(shù)等的投入難以完整地納入海洋生態(tài)保護修復(fù)項目的成本。在政府會計制度改革背景下，雖然已經(jīng)進行了固定資產(chǎn)的分?jǐn)傋鳛轫椖靠冃гu價的重要參考，但是諸如政府投入的海域使用權(quán)等在會計上使用名義金額計量的公共資源仍然難以以合理的數(shù)量在項目的“預(yù)算執(zhí)行報告”中反映。非財務(wù)信息中的數(shù)據(jù)因為生態(tài)系統(tǒng)各項因素的關(guān)聯(lián)性及偶發(fā)性事件的影響，極易造成“數(shù)據(jù)海市蜃樓”，即使是經(jīng)驗最豐富的專家也難以準(zhǔn)確判斷項目績效的真實情況?？己私Y(jié)果應(yīng)用于后續(xù)的經(jīng)費撥付、項目申請及其他事項的配套體制機制不完善不健全，也是考核結(jié)果應(yīng)用困難的重要外部限制。

四、績效導(dǎo)向的海洋生態(tài)保護修復(fù)項目預(yù)算管理要點

（一）重視預(yù)算管理中的績效評價：花錢問效、無效問責(zé)

項目依托單位要充分認(rèn)識到預(yù)算管理對于項目管理的意義，尤其是要提高績效管理意識，明確“花錢必問效，無效必問責(zé)”，破解“重支出，輕績效”。首先要加強對海洋生態(tài)保護修復(fù)項目的預(yù)算管理。海洋生態(tài)保護修復(fù)項目是海洋強國戰(zhàn)略的重要組成部分，績效管理是提高預(yù)算管理水平的重要手段。其次要增強對海洋生態(tài)保護修復(fù)項目績效導(dǎo)向的預(yù)算管理的組織保障。項目依托單位要將項目預(yù)算管理作為單位預(yù)算管理的特別組成部分，對項目績效完成情況進行追蹤與評價。項目執(zhí)行層面，要設(shè)立專人進行績效跟蹤，統(tǒng)籌推進經(jīng)費支出與績效考評。再次要完善績效管理的制度建設(shè)。項目依托單位要根據(jù)國家最新政策和管理要求，對相關(guān)管理制度及時進行完善與修訂。最后要加強預(yù)算管理信息化建設(shè)，建設(shè)預(yù)算管理與項目進度管理、會計處理、財務(wù)報告相結(jié)合的集中信息平臺。

（二）合理選擇預(yù)算管理的績效評價指標(biāo)：目標(biāo)做優(yōu)、基礎(chǔ)打牢

預(yù)算管理的績效評價指標(biāo)體系是貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行與報告評價的重要衡量尺度?？冃гu價的內(nèi)容應(yīng)涵蓋方案選擇、流程管理、成果產(chǎn)出及效益等多項綜合指標(biāo)的考核。海洋生態(tài)保護修復(fù)項目具有預(yù)算管理績效目標(biāo)不易確立、表述較為籠統(tǒng)、可執(zhí)行性有待提高、考評不易量化和監(jiān)控成本較高等特點。從績效評價指標(biāo)體系的建立過程來看，項目依托單位與主管單位應(yīng)在充分溝通的基礎(chǔ)上，借鑒第三方的專業(yè)評審意見而共同建立。

績效評價指標(biāo)的建立應(yīng)處理好以下關(guān)系：側(cè)重生態(tài)環(huán)境效益，同時兼顧經(jīng)濟效益與社會效益。海洋生態(tài)保護修復(fù)項目的主要目的在于建設(shè)海洋生態(tài)文明和對海域的合理開發(fā)，以實現(xiàn)人與自然的和諧、可持續(xù)發(fā)展，因此績效目標(biāo)的設(shè)定應(yīng)側(cè)重生態(tài)環(huán)境效益?？冃гu價要做到定量與定性相結(jié)合，定性指標(biāo)作為定量指標(biāo)的補充，不但是提升生態(tài)環(huán)境效益的要求，也能避免績效評價誤入定量指標(biāo)的模型陷阱。

（三）使績效管理貫穿預(yù)算管理流程：科學(xué)管理、有效溝通

1.預(yù)算準(zhǔn)備。預(yù)算準(zhǔn)備階段要完成對組織戰(zhàn)略的分解，即完成項目任務(wù)的工作結(jié)構(gòu)分解（WBS，Work Breakdown Structure）。工作任務(wù)的分解是項目管理的重要基礎(chǔ)，只有將項目分解成具體的工作任務(wù)，并對具體的任務(wù)打上時間戳，才能根據(jù)業(yè)務(wù)情況制定較為科學(xué)合理、容易操作的經(jīng)費支出計劃。在本階段，績效管理的重要性體現(xiàn)在工作結(jié)構(gòu)分解時可以根據(jù)具體任務(wù)和項目總體目標(biāo)的相關(guān)性進行關(guān)聯(lián)度篩選，進而識別出核心任務(wù)，便于設(shè)定關(guān)鍵的時間節(jié)點（里程碑）。具體任務(wù)分解、識別完成后，就可以組合出項目的績效目標(biāo)，然后按照因素法對項目資源進行分配。

預(yù)算準(zhǔn)備階段的另一重要目標(biāo)是編制預(yù)算手冊。編制預(yù)算手冊最核心的任務(wù)是對分解的項目工作任務(wù)進行明確的表達(dá)、對關(guān)鍵績效指標(biāo)的列示說明。預(yù)算手冊也要具備預(yù)算編制說明中的各項要素，如列示預(yù)算編制的關(guān)鍵時間節(jié)點、編制的分工情況，輔以預(yù)算的范圍、擬申請經(jīng)費、經(jīng)費擬到位時間、經(jīng)費支出的標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算編制樣表、各項預(yù)算的內(nèi)在邏輯與限制等內(nèi)容。

2.預(yù)算編制。零基預(yù)算與傳統(tǒng)的增量預(yù)算是預(yù)算編制的兩種思路。相比傳統(tǒng)的增量預(yù)算，零基預(yù)算可以實現(xiàn)從任務(wù)的分解到資源的分配，因此建議在前期充分準(zhǔn)備的基礎(chǔ)上，采用零基預(yù)算方法編制預(yù)算。從項目主管單位的角度來說，零基預(yù)算適用于對多個具有異質(zhì)性特點項目的管理。雖然零基預(yù)算可能增大編制預(yù)算的工作量，但其嚴(yán)格按照項目戰(zhàn)略目標(biāo)分解出的任務(wù)進行編制，改變了過去項目預(yù)算（Program Budget）根據(jù)項目總的資源進行預(yù)算對資源造成的浪費，加強了項目預(yù)算與項目目標(biāo)的貼合度。在編制預(yù)算的過程中還需注意項目總體目標(biāo)的宣貫與溝通，每個預(yù)算編制人員都應(yīng)清晰了解項目的總體目標(biāo)及自己負(fù)責(zé)編制的部分及其在全局中的位置。

3.預(yù)算監(jiān)控。預(yù)算的監(jiān)控要求建立統(tǒng)一的項目管理平臺，該平臺應(yīng)整合項目進度、核心績效目標(biāo)完工程度、預(yù)算支出管理、財務(wù)會計記賬、預(yù)算執(zhí)行報告等。以H研究所2019年上線的項目管理系統(tǒng)為例：該系統(tǒng)實現(xiàn)了項目的申報、審核、執(zhí)行、驗收的全過程管理，從項目進度管理、項目里程碑、預(yù)算支出情況、預(yù)算跟蹤等角度，為項目負(fù)責(zé)人、科研助理、財務(wù)助理、科研管理部門、財務(wù)管理部門提供全面、實時、準(zhǔn)確的多維度信息。該系統(tǒng)具有強大的查詢功能，系統(tǒng)預(yù)制報表可以基本滿足對項目的基本信息、合作單位、預(yù)算執(zhí)行情況、預(yù)算科目執(zhí)行情況、經(jīng)費收支清單等信息的查詢。此外，還可根據(jù)使用者需求自行定制報表進行查詢。該系統(tǒng)還提供了項目的預(yù)算關(guān)鍵節(jié)點提醒功能，根據(jù)系統(tǒng)內(nèi)項目初始化時設(shè)定的里程碑，主動向信息使用者發(fā)出提醒。

（四）預(yù)算績效評價

預(yù)算績效評價應(yīng)貫穿項目預(yù)算管理的全過程，預(yù)算的考評是對項目管理與預(yù)算管理的事后評價。結(jié)合項目進展與預(yù)算執(zhí)行情況、績效目標(biāo)完成情況，在項目中期的預(yù)算考評中如發(fā)現(xiàn)與前期預(yù)計差異較大的情況，項目主管單位與項目依托單位應(yīng)共同協(xié)商對績效目標(biāo)與預(yù)算情況進行調(diào)整，以提高剩余預(yù)算的支出效益，提高項目總體績效目標(biāo)的可行性與客觀性。

當(dāng)前預(yù)算管理的績效評價以項目依托單位的自評為主，因此第三方專業(yè)機構(gòu)的接入是十分有必要的。我國海洋生態(tài)保護修復(fù)領(lǐng)域的協(xié)會組織具有專業(yè)的隊伍、豐富的項目管理經(jīng)驗，應(yīng)充分發(fā)揮其在上述項目預(yù)算管理績效評價中的作用。績效自評與第三方評估等都需要避免過度依賴指標(biāo)，以免導(dǎo)致項目執(zhí)行缺乏活力。

績效自評應(yīng)結(jié)合單位自身實際情況，由行業(yè)內(nèi)的技術(shù)、管理專家組成自評小組?？冃ё栽u切不可流于形式，而是要通過實地考察、調(diào)查問卷等方式獲取真實的績效指標(biāo)，并嘗試通過指標(biāo)的差異分析找出前期項目管理及預(yù)算管理中的優(yōu)點與不足，為后續(xù)的項目執(zhí)行提供更加有力的支持。年度預(yù)算績效評價可以作為下一年度預(yù)算分配的影響因素，并與項目參與者個人的績效激勵等掛鉤，以經(jīng)濟手段激勵項目參與人員。

五、結(jié)語

經(jīng)過十余年的預(yù)算績效評價實踐，我國已經(jīng)初步形成了海洋生態(tài)保護修復(fù)領(lǐng)域的績效評價指標(biāo)體系，但有效指標(biāo)仍以定性為主，定量指標(biāo)數(shù)量不足，指標(biāo)體系的結(jié)構(gòu)與質(zhì)量有待提升。預(yù)算管理與績效評價將有效助力海洋生態(tài)保護修復(fù)項目，助推海洋強國戰(zhàn)略的實施。