依法治藏背景下西藏濕地法律保護(hù)的現(xiàn)實(shí)意義及對策

劉淼　劉盼廣

摘 要 依法治藏作為一項(xiàng)系統(tǒng)性、全局性、復(fù)雜性的工作，涉及內(nèi)容多、范圍廣。具體到生態(tài)文明保護(hù)領(lǐng)域，就是依托于法律法規(guī)，對西藏的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行有效保護(hù)，為西藏可持續(xù)發(fā)展提供助力。文章以濕地法律保護(hù)為研究切入點(diǎn)，探討依法治藏背景下西藏濕地法律保護(hù)的現(xiàn)實(shí)意義，分析當(dāng)下濕地法律保護(hù)中存在的不足，提出自己的建議，旨在能夠?yàn)槲鞑貪竦胤杀Ｗo(hù)提供理論參考和實(shí)踐指引，將依法治藏與生態(tài)文明戰(zhàn)略有機(jī)聯(lián)系起來。

關(guān)鍵詞 法律保護(hù) 依法治藏 現(xiàn)實(shí)意義 濕地

作者簡介：劉淼，西藏大學(xué)，研究生，研究方向：民族法學(xué);劉盼廣，西藏大學(xué)，碩士研究生，研究方向：政治學(xué)。

中圖分類號：D67 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.070

濕地功能齊全，且很多功能具有非替代性的特點(diǎn)，也因此而享有“地球之腎”的美稱。然而，隨著經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，近年來也出現(xiàn)了許多關(guān)于濕地污染的報(bào)道，濕地法律保護(hù)工作再度引起人們的關(guān)注。因此，如何對濕地進(jìn)行法律保護(hù)，完善相應(yīng)的法律法規(guī)，加大懲處力度，已經(jīng)成為當(dāng)前濕地保護(hù)研究工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。具體到西藏地區(qū)，西藏地區(qū)濕地眾多，從法律層面來強(qiáng)化剛性約束，更是顯得尤為必要。

一、依法治藏背景下西藏濕地法律保護(hù)的現(xiàn)實(shí)意義

（一）有利于發(fā)揮法律價(jià)值，確保國家生態(tài)安全

從法理學(xué)的視角來看，法律具有強(qiáng)制作用，能夠指引、規(guī)范、教育、預(yù)測、評價(jià)他人[1]。依法治藏背景下，完善相應(yīng)的法律法規(guī)，能夠更好地約束人們的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)與生活行為，確保西藏地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，為西藏人民營造良好的生活環(huán)境，進(jìn)而更好地發(fā)揮法律價(jià)值。除此之外，西藏濕地保護(hù)是國家生態(tài)安全一部分。從法律層面對濕地進(jìn)行保護(hù)，細(xì)化濕地保護(hù)的內(nèi)容，可以為其他地區(qū)開展?jié)竦胤杀Ｗo(hù)工作提供參考和借鑒，引起整個(gè)社會(huì)對濕地保護(hù)工作的關(guān)注，推動(dòng)國家生態(tài)文明建設(shè)。

（二）有利于實(shí)現(xiàn)人與自然共同發(fā)展，構(gòu)建人類命運(yùn)共同體

濕地法律保護(hù)的目的是對濕地生態(tài)系統(tǒng)從功能、結(jié)構(gòu)等方面進(jìn)行約束，不僅僅涉及到各類法律條文的內(nèi)容，更著眼于濕地本身。一方面，做好西藏濕法律保護(hù)工作，維護(hù)整個(gè)自然系統(tǒng)的平衡，能夠更好地協(xié)調(diào)好自然與人之間的關(guān)系，在保證濕地環(huán)境的前提下，滿足人類日常生產(chǎn)生活所需。另一方面，做好西藏法律保護(hù)工作，遵循了自然界的基本規(guī)律，能夠發(fā)揮法律的社會(huì)作用，為實(shí)現(xiàn)人類命運(yùn)共同體而創(chuàng)造良好的條件。

二、依法治藏背景下西藏濕地法律保護(hù)中存在的主要問題

（一）立法滯后，不足以滿足管控濕地的基本需求

近年來，西藏地區(qū)愈發(fā)重視濕地保護(hù)工作，出臺了相應(yīng)的地方性法規(guī)和規(guī)章，有力推動(dòng)了西藏保護(hù)工作。但是，部分地方性法規(guī)和規(guī)章的內(nèi)容不完善，難以適應(yīng)形勢發(fā)展需要。以拉薩《拉魯濕地自然保護(hù)區(qū)管理辦法》為例，該法頒布于2010年9月1日，至今已過去十年之久，內(nèi)部許多規(guī)定都與當(dāng)前的濕地保護(hù)工作不相適應(yīng)。尤其是關(guān)于行政處罰的規(guī)定中，行政處罰的范圍較窄、懲罰性較低，無法全面保護(hù)濕地[2]。也正因如此，近年來拉魯濕地仍然出現(xiàn)“白色垃圾”“保護(hù)欄斷裂”“水污染”等問題。以《西藏自治區(qū)濕地保護(hù)條例》為例，該條例雖然對環(huán)境影響評價(jià)制度、自然保護(hù)區(qū)制度、濕地事故報(bào)告制度進(jìn)行規(guī)定，但沒有將濕地利用許可制度、生態(tài)效益補(bǔ)償制度、濕地保護(hù)公眾參與制度等納入其中。除此之外，國家層面的濕地保護(hù)法律缺失，難以為西藏地區(qū)《西藏自治區(qū)濕地保護(hù)條例》等提供借鑒和參考，不利于西藏地區(qū)立法工作的完善。

（二）濕地定義范圍狹窄，未確定生態(tài)優(yōu)先的基本原則

當(dāng)下，我國《西藏自治區(qū)濕地保護(hù)條例》第二條明確規(guī)定：“本條例所稱濕地，是指自治區(qū)行政區(qū)域內(nèi)具有生態(tài)調(diào)控功能的、適宜喜濕野生動(dòng)植物生長的、天然或者人工的、常年或者季節(jié)性的潮濕地域。”[3]該條規(guī)定可操作性較低，且對濕地的范圍進(jìn)行了縮小。例如，生態(tài)調(diào)控功能以及適宜喜濕野生動(dòng)植物生長等內(nèi)容過于主觀化，不利于全面保護(hù)西藏的濕地。同時(shí)，該條例第五條尚未將生態(tài)優(yōu)先原則納入到法律條文中，不利于濕地的長期保護(hù)，難以協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與濕地保護(hù)之間的關(guān)系。

（三）行政執(zhí)法工作存在漏洞，不利于濕地保護(hù)

《西藏自治區(qū)濕地保護(hù)條例》中采取的是單一主體的行政執(zhí)法機(jī)制，即由人民政府牽頭，林業(yè)主管部門具體負(fù)責(zé)的機(jī)制。該種機(jī)制看似解決了多頭執(zhí)法、相互推諉的問題，但并未就林業(yè)部門組織、協(xié)調(diào)的職責(zé)范圍、權(quán)利范圍進(jìn)行細(xì)化，導(dǎo)致實(shí)踐中許多組織協(xié)調(diào)工作難以落實(shí)，相關(guān)部門配合意愿和力度不強(qiáng)烈[4]。除此之外，行政處罰方式單一，主要以金錢處罰為主，沒有充分應(yīng)用教育、資格罰、誠信檔案等多種處罰方式，不利于從事前防控、事后懲治等角度開展行政執(zhí)法工作。

（四）環(huán)境公益訴訟的主體單一，司法監(jiān)督體系不完善

根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定，當(dāng)前我國對環(huán)保公益訴訟的主體要求較高，不僅對登記機(jī)關(guān)有所要求，而且要求其從事環(huán)保公益活動(dòng)達(dá)到一定的年限。這種規(guī)定導(dǎo)致許多縣級的社會(huì)公益機(jī)構(gòu)無法參與其中，環(huán)保公益訴訟提起效率、質(zhì)量隨之下降[5]。除此之外，人民檢察院對于司法監(jiān)督缺位。雖然民事訴訟法以及行政訴訟法規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力，但并沒有進(jìn)行細(xì)化。與此同時(shí)，縱觀西藏的地方性法規(guī)，也沒有對檢察機(jī)關(guān)的權(quán)限、監(jiān)督手段進(jìn)行規(guī)定，導(dǎo)致司法監(jiān)督過程中存在法律空白。

三、依法治藏背景下西藏濕地法律保護(hù)的對策

（一）完善立法，構(gòu)建西藏濕地生態(tài)安全的法律屏障

為了進(jìn)一步指導(dǎo)濕地保護(hù)工作，規(guī)范濕地保護(hù)的各項(xiàng)工作，必須要完善立法。具體而言，一是要進(jìn)一步明確濕地破壞的行為類型、行為結(jié)構(gòu)、懲罰機(jī)制，強(qiáng)化行政處罰的剛性約束，增加違法成本。一方面，要結(jié)合西藏地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、濕地保護(hù)現(xiàn)狀、濕地破壞情況等要素，制定科學(xué)合理的行政處罰數(shù)額。另一方面，要進(jìn)一步做好行政處罰、刑事犯罪之間的銜接，理清行政處罰與刑事處罰的界限。對于構(gòu)成破壞生態(tài)環(huán)境犯罪的犯罪分子，要及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)，避免出現(xiàn)以行政處罰代替刑事處罰的情形。

二是要將環(huán)境影響評價(jià)制度、自然保護(hù)區(qū)制度、濕地事故報(bào)告制度納入到相關(guān)的地方性法規(guī)和規(guī)章中，全面保護(hù)西藏濕地。首先，實(shí)施濕地利用許可制度，銜接好利用許可與環(huán)境影響評價(jià)之間的流程。一方面，通過環(huán)境影響評價(jià)機(jī)制，從事前角度對濕地生態(tài)環(huán)境進(jìn)行評估，并在此基礎(chǔ)上明確周邊生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)對濕地的影響。尤其是涉及對濕地開發(fā)利用的過程中，必須要舉辦相應(yīng)的聽證會(huì)，聽取專家、群眾關(guān)于濕地保護(hù)的意見。只有符合開發(fā)條件的，才予以頒發(fā)相應(yīng)的許可證。另一方面，要通過環(huán)境影響評價(jià)制度對現(xiàn)階段的濕地環(huán)境以及開發(fā)后的濕地環(huán)境進(jìn)行對比，確有破壞的，相關(guān)部門不僅可以要求開發(fā)者承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任，而且可以吊銷相關(guān)的行政許可資質(zhì)。其次，要實(shí)施生態(tài)效益補(bǔ)償制度，打造可持續(xù)化的發(fā)展環(huán)境。例如，可以參照美國濕地綠色制度的相關(guān)規(guī)定，由政府出資，設(shè)立相應(yīng)的濕地銀行。濕地銀行與濕地周邊的開發(fā)企業(yè)按照一定的比例支付補(bǔ)償金，并將補(bǔ)償金專項(xiàng)用于濕地環(huán)境保護(hù)、環(huán)境修復(fù)、環(huán)境治理，保障濕地的面積、數(shù)量和質(zhì)量不再減少，協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系。最后，要探索建立濕地保護(hù)公眾參與制度，拓寬公眾參與渠道，建立公眾參與平臺。例如，要將聽證會(huì)、論證會(huì)納入到濕地開發(fā)的必備流程中，強(qiáng)化政府主管部門與公眾的互動(dòng)。

三是要盡快制定全國統(tǒng)一的濕地保護(hù)法律。在制定法律過程中，要進(jìn)一步參照我國已經(jīng)加入的國際《濕地公約》以及域外立法例的經(jīng)驗(yàn)，真正解決濕地保護(hù)中存在的共性問題。

（二）擴(kuò)大濕地定義范圍，確定生態(tài)優(yōu)先的基本原則

為了最大可能地保護(hù)西藏地區(qū)的濕地，未來有必要進(jìn)一步完善《西藏自治區(qū)濕地保護(hù)條例》中的相關(guān)內(nèi)容。在具體明確濕地概念時(shí)，要充分考量西藏本地的濕地類型、濕地特點(diǎn)，確?？刹僮餍浴⒖蓤?zhí)行性。同時(shí)，也可以參考域外立法例的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，采用概括式、列舉式相結(jié)合的方式，對概念進(jìn)行陳述后，陳列出具體的濕地名稱，達(dá)到保護(hù)限度最大化、保護(hù)范圍最大化的目標(biāo)。除此之外，要確定生態(tài)優(yōu)先原則，幫助公眾轉(zhuǎn)變觀念，確保社會(huì)活動(dòng)以及生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的有序性，處理好生態(tài)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展之間的關(guān)系，為西藏地區(qū)的生態(tài)保護(hù)工作提供宏觀指導(dǎo)。

（三）優(yōu)化行政執(zhí)法工作，完善濕地保護(hù)內(nèi)容

一是要完善《西藏自治區(qū)濕地保護(hù)條例》中關(guān)于職責(zé)劃分的規(guī)定，進(jìn)一步賦予林業(yè)主管部門相應(yīng)的權(quán)力，確保林業(yè)部門組織、協(xié)調(diào)其他部門、單位過程中不遇到障礙。二是要完善行政處罰方式，充分應(yīng)用教育、資格罰、誠信檔案等方式對違法主體進(jìn)行懲罰。首先，對違法者進(jìn)行懲罰后，要組織違法者學(xué)習(xí)濕地保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)，提升其責(zé)任意識。其次，對于具有相應(yīng)開發(fā)權(quán)限的違法者，則可以吊銷其相關(guān)的資格，并設(shè)置禁業(yè)期限，禁止其在一定時(shí)間內(nèi)進(jìn)入相關(guān)的行業(yè)。最后，要將違法者的違法行為記入誠信檔案或者執(zhí)法檔案。對于多次違法的人員，應(yīng)當(dāng)加重處罰。

（四）拓寬環(huán)境公益訴訟的主體，完善司法監(jiān)督體系

為了避免環(huán)保公益訴訟缺位，充分利用社會(huì)各界的人力、物力以及財(cái)力資源，未來有必要從法律層面對環(huán)保公益訴訟的主體進(jìn)行修訂，降低準(zhǔn)入門檻。例如，可以賦予在縣級民政部門登記的社會(huì)組織以環(huán)保公益訴訟權(quán);可以結(jié)合當(dāng)前司法實(shí)踐、司法案例，降低專門從事和環(huán)保公益活動(dòng)年限的要求。要從財(cái)政、稅收、訴訟費(fèi)繳納、訴訟流程、綠色通道等角度為環(huán)保公益訴訟組織提供便利，提升公益訴訟的效率和質(zhì)量。除此之外，西藏相關(guān)的地方立法部門可以在參照民事訴訟法以及行政訴訟法的范圍內(nèi)，結(jié)合本區(qū)域的實(shí)際情況，對檢察機(jī)關(guān)的權(quán)限、監(jiān)督手段進(jìn)行規(guī)定，確保檢察機(jī)關(guān)能夠介入到濕地案件的審判與保護(hù)工作中。

四、結(jié)語

西藏濕地法律保護(hù)工作事關(guān)西藏人民切身利益，事關(guān)西藏未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展。如果不能從法律層面對西藏濕地進(jìn)行保護(hù)，勢必弱化西藏濕地保護(hù)的執(zhí)行力、強(qiáng)制力，導(dǎo)致許多具體的工作無法落實(shí)。因此，必須要重視西藏濕地法律保護(hù)，不斷出臺或者完善相應(yīng)的法律法規(guī)，解決法律滯后性、不適應(yīng)性、不科學(xué)性等問題。具體而言，一是要完善立法，構(gòu)建西藏濕地生態(tài)安全的法律屏障;二是要擴(kuò)大濕地定義范圍，確定生態(tài)優(yōu)先的基本原則;三是要優(yōu)化行政執(zhí)法工作，完善濕地保護(hù)內(nèi)容;四是要拓寬環(huán)境公益訴訟的主體，完善司法監(jiān)督體系。相信在各界人士的努力下，西藏濕地法律保護(hù)工作會(huì)邁向新的階梯，西藏濕地環(huán)境也會(huì)愈發(fā)優(yōu)質(zhì)。

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