檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮公益訴訟職能促進(jìn)地方性立法實(shí)施的思考

摘 要 近年來，黃梅縣檢察院高度重視地方性立法的落實(shí)，充分發(fā)揮檢察職能，特別是公益訴訟職能，積極促進(jìn)地方性立法的實(shí)施，做出了有益的探索。同時(shí)也存在公訴訴訟檢察建議缺乏法律意義上的權(quán)威性、發(fā)揮檢察公益訴訟職能促進(jìn)黃岡地方性立法實(shí)施的能力不足等問題。對(duì)此，本文認(rèn)為應(yīng)充分發(fā)揮公益訴訟為地方立法奠定基礎(chǔ)、地方立法為公益訴訟提供支持的相互作用，加強(qiáng)地方立法與公益訴訟聯(lián)動(dòng)，進(jìn)而全面發(fā)揮公益訴訟職能，積極促進(jìn)地方性立法的實(shí)施。

關(guān)鍵詞 檢察機(jī)關(guān) 公益訴訟 地方性立法

作者簡介：饒志東，湖北省黃梅縣人民檢察院。

中圖分類號(hào)：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.120

當(dāng)前黃岡市地方性立法已經(jīng)實(shí)施的有五部，分別是《黃岡市飲用水水源地保護(hù)條例》《黃岡市革命遺址遺跡保護(hù)條例》《黃岡市違法建設(shè)治理?xiàng)l例》《黃岡市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》和《黃岡市白蓮河庫區(qū)水環(huán)境保護(hù)條例》。對(duì)這些地方性立法，黃梅縣檢察院高度重視，充分發(fā)揮檢察職能，特別是公益訴訟職能，積極促進(jìn)地方性立法的實(shí)施，做出了有益的探索，取得了一定的成效。

一、發(fā)揮檢察公益訴訟職能促進(jìn)地方性立法實(shí)施的基本情況

（一）基本情況

1.飲用水源地保護(hù)方面

辦理飲用水源地保護(hù)行政公益訴訟案件7件，發(fā)出訴前檢察建議7件。針對(duì)縣內(nèi)主要飲用水源地進(jìn)行實(shí)地現(xiàn)場動(dòng)察，走訪調(diào)查，詢問周邊居民，查找污染源頭，對(duì)具有法監(jiān)管職責(zé)的鄉(xiāng)鏌政府和黃梅縣水利和湖泊局發(fā)出訴前檢察建議書，要求立即整改相關(guān)情況，并開展回頭看，確保工作到位。

2.革命遺址遺跡保護(hù)方面

共辦理革命遺址遺跡保護(hù)方面公益訴訟案10件，發(fā)出訴前檢察建議9件，1件公益訴訟起訴案尚在起訴過程中。了解黃梅縣內(nèi)現(xiàn)存革命遺址遺跡現(xiàn)狀，組織干警對(duì)革命遺址遺跡進(jìn)行現(xiàn)場物察，對(duì)于需要修復(fù)的遺址遺跡，第一時(shí)間與黃梅縣文化和旅游局聯(lián)系，進(jìn)行相關(guān)鑒定，確定修復(fù)費(fèi)用，并向負(fù)有法定監(jiān)管職責(zé)的遺址遺跡所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣級(jí)行政單位發(fā)出訴前檢察建議，要求整改落實(shí)。

3.農(nóng)村人居環(huán)境治理方面

辦理農(nóng)村生活垃圾治理案件15件，發(fā)出訴前檢察建議15份。聯(lián)合縣城市管理執(zhí)法局對(duì)黃梅縣北部各鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了巡查，向各鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)詳細(xì)介紹了檢察機(jī)關(guān)公益訴訟職能，并就農(nóng)村生活垃圾治理專項(xiàng)活動(dòng)的方案、重要意義及在各村巡查過程中發(fā)現(xiàn)的問題和鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了交流并聽取了意見，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)就下一步針對(duì)垃圾治理打算進(jìn)行了介紹。

（二）主要做法

1.打牢“基本點(diǎn)”，認(rèn)真摸排案件線索

（1）發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)中的線索。黃梅縣檢察院每辦理一個(gè)公益訴訟案件都對(duì)其中對(duì)應(yīng)的法條進(jìn)行分析研讀、為了更好的辦理手中的案件，同時(shí)也為其他案件的辦理奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（2）發(fā)現(xiàn)在辦案件中隱含的線索。在辦理下新鎮(zhèn)宛希生宛希儼嚴(yán)烈士陵園保護(hù)案調(diào)杏取證當(dāng)中，就發(fā)現(xiàn)下新鎮(zhèn)宛希先、宛希儼故居年久失修，部分屋頂已經(jīng)坍塌，屋頂瓦片均散落在地面，部分木質(zhì)窗臺(tái)也瀕臨毀壞。針對(duì)這種情況，迅速搜集證據(jù)，在辦理宛希先、宛希儼烈士陵園保護(hù)案當(dāng)中將宛希先、宛希儼故居保護(hù)案一同辦理，切切實(shí)實(shí)的維護(hù)烈士的尊嚴(yán)。

（3）發(fā)現(xiàn)輿情監(jiān)控中的線索。對(duì)于關(guān)系群眾切身利益的事情都是大事，充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，對(duì)于網(wǎng)上群眾舉報(bào)的和實(shí)名舉報(bào)的案件安排了專人做好相關(guān)的記錄工作，及時(shí)地將案件查清辦結(jié)、給人民群眾一個(gè)滿意的答復(fù)。黃梅縣濯港鎮(zhèn)胡牌養(yǎng)豬場污染環(huán)境案就是在對(duì)“天涯論壇”網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)的，湖北環(huán)保協(xié)會(huì)會(huì)員在論壇內(nèi)發(fā)帖進(jìn)行舉報(bào)查。

2.鞏固“保障點(diǎn)”，著力案件辦理成效

（1）強(qiáng)化干警素質(zhì)，提升工作能力。今年為進(jìn)一步強(qiáng)化公益訴訟辦案隊(duì)伍，不斷加強(qiáng)干警素質(zhì)培養(yǎng)，抓好業(yè)務(wù)知識(shí)學(xué)習(xí)，認(rèn)真領(lǐng)會(huì)高檢院發(fā)布的規(guī)范性、指導(dǎo)性案例，借鑒各地區(qū)的辦案經(jīng)驗(yàn)、文書制作、調(diào)查取證、庭審應(yīng)訴等操作技巧，大大的提升了業(yè)務(wù)能力，為案件順利辦理打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（2）公開宣告送達(dá)，實(shí)現(xiàn)公平公正。為增強(qiáng)檢察建議公開性、規(guī)范性、權(quán)威性，采用“公開宣告”方式送達(dá)檢察建議。在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)，停前鎮(zhèn)政府、五祖鎮(zhèn)政府、縣水利和湖泊局等單位對(duì)其轄區(qū)內(nèi)自來水公司飲用水源地保護(hù)工作在臺(tái)干履行職責(zé)的情形，黃梅縣檢察院組織干警至相關(guān)地點(diǎn)、單位調(diào)杏取證經(jīng)調(diào)查核實(shí)后，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)向停前鎮(zhèn)政府、五祖鎮(zhèn)政府、水利和湖泊局發(fā)出檢察建議并公開宣告，各單位在現(xiàn)場接收檢察建議，將對(duì)存在的問題及時(shí)進(jìn)行整改，并將整改結(jié)果及時(shí)書面回復(fù)。

（3）做好專項(xiàng)活動(dòng)，強(qiáng)化辦案質(zhì)效。一是英烈保護(hù)專項(xiàng)活動(dòng)。該院檢查烈士陵園及零散烈士墓地10個(gè)，出警20人次，針對(duì)革命烈士紀(jì)念設(shè)施的保護(hù)管理不力的情況，及時(shí)向相關(guān)管理部門和相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)出了訴前檢察建議9份，要求履職做好相關(guān)修繕和保護(hù)工作。收到檢察建議書后，各相關(guān)部門迅速行動(dòng)，督辦相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)立行立改，黃梅縣委縣政府也高度重視，撥付專項(xiàng)資金用于烈士紀(jì)念設(shè)施的修繕。二是飲用水源地專項(xiàng)活動(dòng)。黃梅縣檢察院聯(lián)合縣水利局、環(huán)保局對(duì)全縣集中式飲用水源地進(jìn)行了專項(xiàng)巡查。發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重威脅到相關(guān)供水企業(yè)供水范圍內(nèi)近70萬居民的飲水安全的污染隱患，向有關(guān)部門和相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)出行政公益訴訟訴前檢察建議?？h相關(guān)職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極進(jìn)行了整改，存在的問題得到了全部整改，為群眾喝上安全飲用水提供了堅(jiān)實(shí)的保障，得到全縣群眾廣泛點(diǎn)贊。

3.把握“關(guān)鍵點(diǎn)”，爭取良好辦案環(huán)境

（1）多宣傳。檢察宣傳工作是檢察機(jī)關(guān)的喉舌，是人民群眾認(rèn)識(shí)檢察工作的窗口，是檢察職能的延伸，關(guān)系到檢察事業(yè)持續(xù)發(fā)展利用院微信公眾號(hào)及時(shí)更新發(fā)布工作信息，在湖北省檢察院網(wǎng)站、黃岡市檢察院網(wǎng)站、正義網(wǎng)、楚天法治網(wǎng)、鄂東晚報(bào)等各級(jí)新聞媒體發(fā)表該院公益訴訟工作的新聞稿件67篇。

（2）多匯報(bào)。一是主動(dòng)向分管領(lǐng)導(dǎo)和檢察長匯報(bào)。在辦理具體案件中會(huì)遇到很多阻礙，拿不定主意、這時(shí)要積極主動(dòng)的向分管領(lǐng)導(dǎo)和檢察長匯報(bào)，聽取院領(lǐng)導(dǎo)的意見;二是主動(dòng)向縣委政府領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，促成縣委出臺(tái)了《關(guān)于支持檢察公益訴訟工作的實(shí)施意見》;三是主動(dòng)向市院領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)。市院在業(yè)務(wù)上能給予更全面的指導(dǎo)，有利于公益訴訟案件順利的結(jié)案。

二、發(fā)揮檢察公益訴訟職能促進(jìn)地方性立法實(shí)施存在的困境

（一）還沒有對(duì)《黃岡市違法建設(shè)治理?xiàng)l例》方面的事項(xiàng)開展公益訴訟

由于公益訴訟有一定的受案范圍，雖然湖北省人大常委會(huì)審議通過了《關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定》（下稱《決定》），雖然《決定》授權(quán)湖北檢察機(jī)關(guān)在現(xiàn)有法律規(guī)定的“五大領(lǐng)域”開展檢察公益訴訟之外，可以依法在安全生產(chǎn)、文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)、電信互聯(lián)網(wǎng)涉及公民個(gè)人信息保護(hù)等領(lǐng)域探索開展公益訴訟工作。但違法建設(shè)并不在“等”外探索之列，按照湖北省人民檢察要求：“等”外探索要積極也要穩(wěn)妥，防止出現(xiàn)隨意出擊、不顧后果的無序狀態(tài)。目前黃梅縣檢察院還沒有在違法建設(shè)這方面開展公益訴訟探索。

（二）公訴訴訟檢察建議缺乏法律意義上的權(quán)威性

由于在立法上對(duì)公益訴訟檢察建議的法律地位尚未明確，所以公益訴訟檢察建議就不象按照審判監(jiān)督程序提出的抗訴一樣，必然引起法院對(duì)案件的再審、采納或糾正。因此，在實(shí)踐中，公益訴訟訴前檢察建議難以達(dá)到法律監(jiān)督的有效目的。比如，黃梅縣檢察院飲用水源地保護(hù)公益訴訟檢察建議案件已于2019年全部辦結(jié)，且發(fā)出的訴前檢察建議均得到回復(fù)，存在的問題大部分也得到整改落實(shí)，但相關(guān)部門并沒有就飲用水源地保護(hù)建立長效機(jī)制。對(duì)已整改的水源地效果保持情況開展回頭看工作，發(fā)現(xiàn)整改過后，過一段時(shí)間有一些反復(fù)。

（三）發(fā)揮檢察公益訴訟職能促進(jìn)地方性立法實(shí)施的能力不足

不同于批準(zhǔn)逮捕和起訴案件，公益訴訟因?yàn)樯婕暗胶芏鄬I(yè)領(lǐng)域，如環(huán)境保護(hù)、水資源、革命遺址保護(hù)等各個(gè)方面，這對(duì)檢察官提出了更高的要求，豐富的法律知識(shí)僅僅是做好公益訴訟基礎(chǔ)，被監(jiān)督領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)也是必須掌握的，只有這樣才能更好的做好公益訴訟檢察工作?，F(xiàn)實(shí)中，基層檢察院檢察官的法律專業(yè)知識(shí)和能力水平還是有一定的差距，有一定的畏難情緒，比較傾向于做好一般的案件，不愿意做公益訴訟。同時(shí)，由于沒有被監(jiān)管領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)，檢察官也很難發(fā)現(xiàn)問題并提出解決問題的建議，導(dǎo)致提出的檢察建議缺乏針對(duì)性和可操作性。

三、發(fā)揮檢察公益訴訟職能促進(jìn)地方性立法實(shí)施的意見建議

（一）公益訴訟為地方立法奠定基礎(chǔ)

檢察機(jī)關(guān)以開展公益訴訟專項(xiàng)工作為引領(lǐng)，形成規(guī)范化、常態(tài)化的工作機(jī)制，并積極開展公益訴訟“等”外案件探索，辦理公益訴訟“等”外案件，為全面保護(hù)公益奠定了基礎(chǔ)。檢察機(jī)關(guān)不能就案辦案而辦案，在辦理公益訴訟案件過程中，更加注重對(duì)類案進(jìn)行總結(jié)和提煉，不僅要發(fā)現(xiàn)監(jiān)管中存在的問題，更要實(shí)現(xiàn)源頭治理，助推法治政府建設(shè)提速。在辦理公益訴訟案件中，注重梳理問題，總結(jié)類案特點(diǎn)為地方性立法提供立法依據(jù)。具體做法是檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟案件中可以明確感知地方立法盲點(diǎn)，在辦案的同時(shí)可以深入梳理研判，進(jìn)行走訪調(diào)研，發(fā)現(xiàn)匯總問題，起草立法建議書，并組織研討，由市級(jí)檢察院統(tǒng)一向市人大常委會(huì)提交立法建議書。

（二）地方立法為公益訴訟提供支持

地方性立法可以解決公益訴訟檢察建議缺乏法律意義上的權(quán)威性的問題?？梢栽谙嚓P(guān)地方立法中寫入檢察公益訴訟的內(nèi)容，這樣就大大提高了公訴訴訟檢察建議缺乏法律意義上的權(quán)威性，會(huì)促使相關(guān)部門對(duì)檢察建議的重視，對(duì)建議內(nèi)容的落實(shí)，進(jìn)而促進(jìn)地方性立法的貫徹落實(shí)。如經(jīng)西藏自治區(qū)林芝市人大常委會(huì)審議通過，西藏自治區(qū)人大常委會(huì)審議批準(zhǔn)的《林芝市生態(tài)公益林保護(hù)條例》，首次明確寫入了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度?！稐l例》規(guī)定：人民檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能作用，全面實(shí)施生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟制度。針對(duì)基層辦案檢察官面臨發(fā)現(xiàn)線索難、取證難和檢察建議不夠“硬”、鑒定費(fèi)用不能保障，地方性立法或者支持檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟的地方性法規(guī)中可以明確規(guī)定一些具體措施：如鼓勵(lì)司法鑒定不預(yù)先收費(fèi)、建立公益訴訟舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督、共同健全政府信息平臺(tái)與司法網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通、案件線索雙向移送、處理結(jié)果反饋等工作機(jī)制。

（三）加強(qiáng)地方立法與公益訴訟聯(lián)動(dòng)

如果很難在國家層面上對(duì)一些問題（如規(guī)范地市一級(jí)的農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場）進(jìn)行統(tǒng)一立法，地方各級(jí)人民代表大會(huì)這是就可以發(fā)揮立法作用，加快促進(jìn)地方立法符合地區(qū)特點(diǎn)，加強(qiáng)整體規(guī)劃布局，加強(qiáng)企業(yè)責(zé)任和市場自律，維護(hù)公平競爭，創(chuàng)造公平營商環(huán)境。同時(shí)，對(duì)于涉及公益性事業(yè)，檢察機(jī)關(guān)可以將公益訴訟的案件范圍拓展到這些事項(xiàng)，確保公益保護(hù)和行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管責(zé)任落實(shí)到位，并提供了地方性立法的基本材料和依據(jù)。