東海傳統(tǒng)漁區(qū)振興的現(xiàn)實(shí)問題與對(duì)策研究
——以椒江大陳、溫嶺石塘、玉環(huán)坎門為例

文/牟盛辰

文章基于椒江大陳、溫嶺石塘、玉環(huán)坎門等臺(tái)州典型漁業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的田野調(diào)查，剖析東海傳統(tǒng)漁區(qū)面臨的漁業(yè)資源枯竭、漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)乏力、漁業(yè)政策結(jié)構(gòu)調(diào)整、漁船海上安全四大問題，提出修復(fù)漁場(chǎng)生態(tài)、促進(jìn)漁業(yè)轉(zhuǎn)型、聚焦政策支漁、保障漁船安全等四大舉措，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)東海傳統(tǒng)漁區(qū)的轉(zhuǎn)型。

一、東海的現(xiàn)狀與目前漁業(yè)面臨的主要問題

21世紀(jì)是海洋世紀(jì)，海洋漁業(yè)在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和海洋經(jīng)濟(jì)中占據(jù)重要戰(zhàn)略地位，漁區(qū)振興事關(guān)全面建成小康社會(huì)、事關(guān)生態(tài)文明建設(shè)、事關(guān)國家海洋權(quán)益。然而，由于傳統(tǒng)漁業(yè)下行、漁業(yè)資源枯竭、海洋環(huán)境污染，漁民成為弱勢(shì)群體、漁業(yè)成為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)、漁區(qū)成為弱點(diǎn)地區(qū)的“三漁”問題凸顯，特別是“東海魚倉”一度面臨“東海無魚”的窘境。究其根源，主要在于漁業(yè)發(fā)展與漁場(chǎng)生態(tài)之間的矛盾、漁民權(quán)益與漁區(qū)轉(zhuǎn)型之間的矛盾、漁區(qū)需求與政策供給之間的矛盾等三大矛盾突出，以致漁業(yè)發(fā)展與資源端、社會(huì)端、制度端三大維度動(dòng)態(tài)失衡。如何系統(tǒng)解決海洋“三漁”問題，超越了“漁興則興、漁衰則衰”的傳統(tǒng)邏輯，處理好鄉(xiāng)村振興共性因素與漁區(qū)振興特殊因子的辯證關(guān)系，具有重要戰(zhàn)略意義。

東海是中國海洋生產(chǎn)力最高的海域，2019年東海區(qū)海洋捕撈產(chǎn)量388.2萬噸，約占全國的39.5%，位于四大海區(qū)之首。臺(tái)州是中國主要漁區(qū)、浙江漁業(yè)大市，境內(nèi)“兩灣一島”（三門灣、樂清灣、大陳島）為浙江最佳海水養(yǎng)殖場(chǎng)所，近海擁有大陳漁場(chǎng)、貓頭漁場(chǎng)和披山漁場(chǎng)，外海包括舟山漁場(chǎng)和溫臺(tái)漁場(chǎng)一部分海域，可開發(fā)利用魚類與甲殼類60余種，2019年漁業(yè)總產(chǎn)值156億，位居全省第1，擁有漁船5507艘、總功率123.6萬千瓦，居全省第2、全國前列。調(diào)研選擇椒江大陳、溫嶺石塘、玉環(huán)坎門等臺(tái)州最典型的漁業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，解構(gòu)典型小規(guī)模漁業(yè)社會(huì)（Small—scaleFisherySociety）的經(jīng)驗(yàn)啟示與發(fā)展困境，希冀探索出東海傳統(tǒng)漁區(qū)振興之新路徑。

二、東海漁場(chǎng)修復(fù)與傳統(tǒng)漁區(qū)振興再平衡的臺(tái)州探索

臺(tái)州傳統(tǒng)漁區(qū)分布廣、漁民數(shù)量多、漁船總量大，在“漁業(yè)、漁民、漁場(chǎng)”轉(zhuǎn)型方面有著諸多探索創(chuàng)新，特別是“東海明珠”大陳、“東海好望角”石塘、“魚粉之鄉(xiāng)”坎門，因地制宜發(fā)展綠色捕撈、生態(tài)養(yǎng)殖、休閑漁業(yè)，加快傳統(tǒng)漁業(yè)向“精品漁業(yè)、高效漁業(yè)、優(yōu)勢(shì)漁業(yè)”轉(zhuǎn)型。聯(lián)動(dòng)推進(jìn)漁場(chǎng)修復(fù)振興與漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，有效探索新時(shí)代“靠海吃?！毙履Ｊ健?/p>

（一）結(jié)構(gòu)改革

一是創(chuàng)新優(yōu)養(yǎng)優(yōu)捕。堅(jiān)持“宜捕則捕，宜養(yǎng)則養(yǎng)”，重點(diǎn)培養(yǎng)椒江大陳島、玉環(huán)中鹿島等地淺海銅圍網(wǎng)、深水網(wǎng)箱養(yǎng)殖等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)帶，培養(yǎng)出了國內(nèi)首個(gè)“蝦航母”、漁業(yè)融合創(chuàng)新園區(qū)、漁業(yè)冷鏈物流等新業(yè)態(tài)，力促現(xiàn)代化養(yǎng)殖、生態(tài)化捕撈發(fā)展。二是深度修復(fù)修護(hù)。在大陳、樂清灣、隘頑灣等重點(diǎn)海域增殖放流大黃魚、鋸緣青蟹、曼氏無針烏賊等超5億尾；推廣貝藻復(fù)合、“海洋森林”等生態(tài)增養(yǎng)殖模式，投放人工魚礁10.5萬空方，建構(gòu)生態(tài)浮床、生態(tài)溝渠、生物濾壩，系統(tǒng)地治理樂清灣圍塘養(yǎng)殖尾水污染。三是頂格嚴(yán)打嚴(yán)懲。臺(tái)州自“東海無魚”和“幼魚事件”后緊抓反面典型，促成浙江在全國率先開展浙江漁場(chǎng)修復(fù)振興暨“一打三整治”專項(xiàng)行動(dòng)，并將其列入省委省政府轉(zhuǎn)型升級(jí)重點(diǎn)工作。

（二）建設(shè)改革

一是做亮“漁”的文章，深挖優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、獨(dú)特生態(tài)和漁業(yè)文化，加大漁旅項(xiàng)目、海釣基地、漁業(yè)文化遺產(chǎn)的開發(fā)力度，推動(dòng)“漁業(yè)+旅游”“漁業(yè)+文化”等融合發(fā)展，使得“產(chǎn)業(yè)有特色、多產(chǎn)業(yè)融合、漁文化有傳承、漁民生活富?！钡奶厣聺O村接連涌現(xiàn)。二是做好“民”的文章，以民營資本為依托、以民宿經(jīng)濟(jì)為引領(lǐng)，充分體現(xiàn)“兩山理論”在東海漁區(qū)的成功實(shí)踐。三是做足“?！钡奈恼拢瑘?jiān)持“一灣（灘）一策”，加強(qiáng)重要灣區(qū)、重點(diǎn)海島整體治理，加快椒江大陳島、玉環(huán)海岸帶等重點(diǎn)修復(fù)工程。

（三）制度改革

一是強(qiáng)化海灣治理體系，注重制度創(chuàng)新，在全國率先創(chuàng)新實(shí)施“灣（灘）長(zhǎng)制”“港長(zhǎng)制”，構(gòu)建“灣—灘—港”治理網(wǎng)絡(luò)。市縣灣長(zhǎng)“統(tǒng)”規(guī)劃布局、市縣政策、政企資源等宏觀事務(wù)，鎮(zhèn)村灘長(zhǎng)“管”污染源、垃圾物、非法事等詳細(xì)事務(wù)。二是強(qiáng)化重點(diǎn)管控平臺(tái)，深化國家漁船綜合管理改革試點(diǎn)，在全國首創(chuàng)集進(jìn)出港報(bào)告、定人聯(lián)船、動(dòng)態(tài)干預(yù)、漁獲溯源、應(yīng)急管理等功能于一體的“漁港通”信息系統(tǒng)，有效破解漁區(qū)管控難題。三是強(qiáng)化綜合服務(wù)機(jī)制，堅(jiān)持“政府扶持+民間抱團(tuán)”，以社會(huì)化協(xié)作、便捷化辦事為導(dǎo)向，優(yōu)化涉漁服務(wù)，實(shí)現(xiàn)陸上居民辦事不上島、島上居民辦事不出島、出海漁民辦事不回鄉(xiāng)。

三、東海傳統(tǒng)漁區(qū)振興的主要問題

（一）東海漁業(yè)資源的枯竭性問題

近年來，東海漁區(qū)漁業(yè)資源被嚴(yán)重破壞，漁業(yè)結(jié)構(gòu)變化顯著，主要捕撈對(duì)象由傳統(tǒng)底層經(jīng)濟(jì)魚類轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)價(jià)值低、營養(yǎng)級(jí)低的種群。據(jù)調(diào)研，單位能耗漁獲量由20世紀(jì)80年代末的每千瓦1.32噸下降到目前的每千瓦0.73噸，降幅達(dá)44.7%。隨著中韓漁業(yè)協(xié)定等的實(shí)施，加之大量建設(shè)用海、通訊用海和錨地用海劃定，以及大型圍填海工程等，導(dǎo)致東海產(chǎn)卵場(chǎng)、育幼場(chǎng)不同程度被破壞。大陳、石塘、坎門等處的9個(gè)漁業(yè)資源監(jiān)測(cè)站位多樣性指數(shù)均小于2，生物豐度指數(shù)、多樣性指數(shù)、均勻度分布水平偏低，漁業(yè)資源問題嚴(yán)峻。

（二）漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的乏力性問題

現(xiàn)行政策對(duì)于漁民減船轉(zhuǎn)產(chǎn)補(bǔ)貼力度偏小，且補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)逐年下降，影響漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)積極性。同時(shí)，文化程度、就業(yè)技能與年齡等因素制約了漁民向海水養(yǎng)殖、濱海旅游等領(lǐng)域就近轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)。以石塘、坎門、大陳三地為例，目前三地共有捕撈漁民1.82萬人，平均年齡49.8歲，50歲以上占54.9%，學(xué)歷普遍為初中及以下，占比高達(dá)97.2%，多數(shù)漁民除海洋捕撈外基本未從事過其他行業(yè)。

（三）漁業(yè)政策供給的結(jié)構(gòu)性問題

現(xiàn)行惠漁政策局限于漁業(yè)成品油價(jià)格補(bǔ)貼、海洋捕撈漁民養(yǎng)老保障等領(lǐng)域，對(duì)于漁業(yè)轉(zhuǎn)型支持不足。東海漁區(qū)漁業(yè)補(bǔ)貼種類約18種，僅占聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）漁業(yè)補(bǔ)貼種類的69.2%，其中，漁業(yè)捕撈、船舶制造等可訴性補(bǔ)貼（又稱黃燈補(bǔ)貼，指那些不是一律被禁止，但又不能自動(dòng)免于質(zhì)疑的補(bǔ)貼，要根據(jù)其客觀效果才能判定是否符合世界貿(mào)易組織規(guī)則。）占比過大，漁業(yè)技術(shù)推廣、漁業(yè)資源保護(hù)、漁業(yè)科研教育等的投入比重非常小。涉漁金融創(chuàng)新滯后，涉漁信貸結(jié)構(gòu)不合理且總量較小，海域使用權(quán)抵（質(zhì)）押等新興模式占比有限，涉漁信貸主要集中于規(guī)模較大的水產(chǎn)加工企業(yè)。水產(chǎn)養(yǎng)殖政策性保險(xiǎn)覆蓋面亦相當(dāng)?shù)汀?jù)統(tǒng)計(jì)，2019年臺(tái)州水產(chǎn)養(yǎng)殖總面積31336公頃，水產(chǎn)養(yǎng)殖政策性互助保險(xiǎn)總承保面積的比例均不足5%。

（四）漁船海上作業(yè)的安全性問題

由于作業(yè)環(huán)境、監(jiān)管盲區(qū)、人員結(jié)構(gòu)等，漁業(yè)安全生產(chǎn)形勢(shì)嚴(yán)峻。比如，異地掛靠漁船的監(jiān)管難題，由于異地掛靠漁船實(shí)際作業(yè)區(qū)域與登記區(qū)域、實(shí)際所有人與登記所有人分離，導(dǎo)致“兩不管”現(xiàn)象突出。還有小型漁船監(jiān)管薄弱的問題，臺(tái)州市僅12米以上漁船升級(jí)北斗定位系統(tǒng)，對(duì)12米以下的小型漁船定位終端無強(qiáng)制要求。傳統(tǒng)漁區(qū)人口構(gòu)成發(fā)生了重大變化，本地漁業(yè)人口銳減，內(nèi)陸地區(qū)“漁工”增多，而內(nèi)陸“漁工”往往缺乏航行經(jīng)驗(yàn)、救生技能，安全隱患較大。

四、東海傳統(tǒng)漁區(qū)振興的對(duì)策建議

（一）修復(fù)東海資源新樣貌

立足綠色興漁，統(tǒng)籌推進(jìn)東海漁場(chǎng)修復(fù)、現(xiàn)代漁業(yè)發(fā)展與傳統(tǒng)漁區(qū)振興，一是加強(qiáng)漁業(yè)資源修復(fù)，深化國家級(jí)海洋牧場(chǎng)示范區(qū)建設(shè)，加強(qiáng)岱衢族大黃魚、三疣梭子蟹、曼氏無針烏賊等優(yōu)勢(shì)種群增殖放流，全面保護(hù)東海漁場(chǎng)“三場(chǎng)一通道”。嚴(yán)打伏休非法捕撈，嚴(yán)格船證交易、網(wǎng)目尺寸、燈光強(qiáng)度等限制性標(biāo)準(zhǔn)。借鑒南太平洋區(qū)域漁業(yè)管理組織（SPRFMO）、歐盟大西洋金槍魚養(yǎng)護(hù)委員會(huì)（ICCAT）等組織的模式，健全東海漁業(yè)資源評(píng)估機(jī)制，掌握東海漁業(yè)種群結(jié)構(gòu)、洄游規(guī)律、海域分布、最佳持續(xù)產(chǎn)量和最小可捕規(guī)格。完善東海伏休制度，試點(diǎn)終年禁漁區(qū)、特殊魚類與臨時(shí)性休漁期，健全地域漁業(yè)權(quán)、限額捕撈等制度。二是加強(qiáng)灣區(qū)生態(tài)建設(shè)，深化藍(lán)色海灣整治、黃金岸線修復(fù)、生態(tài)海島創(chuàng)建，構(gòu)建“海域—流域—陸域”三級(jí)防控體系，加強(qiáng)圍填、海區(qū)域生態(tài)化利用。落實(shí)漁業(yè)資源與海洋生態(tài)補(bǔ)償制度，探索建立“國家—海區(qū)（渤海、黃海、東海、南海和臺(tái)灣以東海域5大海區(qū)）—省級(jí)—市級(jí)四級(jí)政府補(bǔ)償聯(lián)動(dòng)機(jī)制”著力修復(fù)河、灣、岸、島等重要生態(tài)系統(tǒng)及海洋生物多樣性。三是加強(qiáng)海洋綜合監(jiān)管，深化海上綜合執(zhí)法改革，健全漁業(yè)與海警、海事等聯(lián)勤機(jī)制，探索實(shí)施海域網(wǎng)格管理制，統(tǒng)籌開展“海盾”“碧?！薄白o(hù)漁”專項(xiàng)行動(dòng)，形成海洋管理“一張網(wǎng)”。參考“挪威—冰島”揚(yáng)馬延島爭(zhēng)議海域漁業(yè)合作案例，創(chuàng)設(shè)東海中日（中韓）爭(zhēng)議海域調(diào)解委員會(huì)，優(yōu)化暫定措施水域入漁制度性安排，聯(lián)合打擊IUU捕撈，健全漁業(yè)資源聯(lián)合開發(fā)與國際協(xié)調(diào)機(jī)制。

（二）創(chuàng)新東海漁業(yè)新業(yè)態(tài)

要堅(jiān)持轉(zhuǎn)型升級(jí)與改革創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合，聚焦“創(chuàng)新強(qiáng)漁、綠色興漁、政策支漁、平安護(hù)漁”核心任務(wù)。一是要高質(zhì)量培育漁業(yè)新業(yè)態(tài)，優(yōu)化漁業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)發(fā)展深水網(wǎng)箱養(yǎng)殖、淺海圍網(wǎng)養(yǎng)殖、近岸碳匯漁業(yè)等綠色養(yǎng)殖模式，培育大黃魚、青蟹等優(yōu)勢(shì)養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)帶；以“21世紀(jì)海上絲綢之路”沿線國家與葡語系國家為重點(diǎn)，穩(wěn)妥發(fā)展遠(yuǎn)洋漁業(yè)；大力發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+漁業(yè)”，打造大型水產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)；籌組東海漁業(yè)科技創(chuàng)新聯(lián)盟，創(chuàng)建國家級(jí)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、綜合型科技試驗(yàn)基地、專業(yè)性漁業(yè)推廣示范站點(diǎn)，深化生態(tài)養(yǎng)殖、冷鏈物流等關(guān)鍵技術(shù)攻堅(jiān)。二是高標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)筑漁業(yè)新平臺(tái)，深挖漁文化、漁民俗、漁名人等資源，以特色小鎮(zhèn)經(jīng)營思維提質(zhì)漁港經(jīng)濟(jì)區(qū)開發(fā)，統(tǒng)籌推進(jìn)漁人碼頭、漁業(yè)園區(qū)、陸島連接線等重點(diǎn)項(xiàng)目，打造“地標(biāo)級(jí)”漁港綜合體，建設(shè)集避風(fēng)錨地、漁貨交易、水產(chǎn)加工等于一體的現(xiàn)代漁港經(jīng)濟(jì)區(qū)。創(chuàng)設(shè)漁業(yè)生產(chǎn)要素交易平臺(tái)，推動(dòng)漁業(yè)勞動(dòng)力、漁船所有權(quán)、船網(wǎng)工具指標(biāo)、捕撈漁獲物等要素進(jìn)場(chǎng)流轉(zhuǎn)，提供“拍賣—評(píng)估—金融—物流”等綜合性服務(wù)，創(chuàng)建國家級(jí)休閑漁業(yè)示范基地，優(yōu)化遠(yuǎn)洋漁業(yè)綜合基地開發(fā)。三是高效率提升漁業(yè)新主體。大力做強(qiáng)漁業(yè)龍頭企業(yè)，重點(diǎn)培養(yǎng)專業(yè)大戶、家庭漁場(chǎng)、漁民合作社等新型漁業(yè)經(jīng)營主體，促進(jìn)漁業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模化、專業(yè)化；加大職務(wù)船員、執(zhí)業(yè)漁醫(yī)、漁民“金藍(lán)領(lǐng)”等專技人才培養(yǎng)力度。推動(dòng)供銷合作社與漁業(yè)新型經(jīng)營主體有效對(duì)接，構(gòu)建“產(chǎn)—供—信”一體化漁業(yè)經(jīng)濟(jì)合作模式。

（三）聚焦政策支漁，全面助推漁區(qū)振興

一是優(yōu)化便漁服務(wù)，深化漁業(yè)“最多跑一次”改革，推動(dòng)重點(diǎn)漁區(qū)、偏遠(yuǎn)海島等地便民服務(wù)平臺(tái)全面入駐縣級(jí)行政服務(wù)中心，健全“島際辦證、網(wǎng)絡(luò)流轉(zhuǎn)、政府代跑”制度。創(chuàng)新漁業(yè)“無證明”改革，深化“海上楓橋經(jīng)驗(yàn)”，聘請(qǐng)“漁區(qū)鄉(xiāng)賢”“文明船主”“和諧漁嫂”擔(dān)任“海上和事佬”，推廣海事巡回法庭、海上警務(wù)室。二是強(qiáng)化惠漁金融，改進(jìn)近海捕撈、遠(yuǎn)洋漁業(yè)、深水養(yǎng)殖、冷鏈物流等融資方案，開發(fā)訂單融資、應(yīng)收賬款融資等金融產(chǎn)品，引導(dǎo)設(shè)立“海上移動(dòng)銀行”“涉漁流動(dòng)金融服務(wù)工作室”，支持村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社等新型漁區(qū)金融組織發(fā)展。深化漁船所有權(quán)、灘涂養(yǎng)殖權(quán)抵（質(zhì)）押貸款等金融服務(wù)，探索“N戶漁民（漁企）聯(lián)保+漁船抵押”“漁業(yè)龍頭企業(yè)+專業(yè)合作社”等新模式，推動(dòng)水產(chǎn)養(yǎng)殖政策性保險(xiǎn)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。三是深化涉漁改革，縱深推進(jìn)改革試點(diǎn)，高標(biāo)準(zhǔn)建成綜合型漁港管理站，完善漁船應(yīng)急指揮中心、漁船信息化裝備、漁獲物可追溯系統(tǒng)，優(yōu)化漁業(yè)資源總量管理。改革漁業(yè)油價(jià)補(bǔ)貼政策，統(tǒng)合財(cái)政支漁資金，加大遠(yuǎn)洋漁業(yè)、深水養(yǎng)殖、漁船裝備等的支持力度。

（四）秉承平安護(hù)漁，全程保障漁船安全

一是依港促安，以“港長(zhǎng)制”為基礎(chǔ)，依托綜合型漁港管理站，充分發(fā)揮“依港管船、依港管人、依港管安全”的關(guān)口作用。健全駐港協(xié)同監(jiān)管，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)漁港、避風(fēng)錨地與海洋防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“漁港—漁船—漁場(chǎng)”閉環(huán)管理。二是科技興安，以“漁港通”信息系統(tǒng)為基礎(chǔ)，健全進(jìn)出港識(shí)別與海上數(shù)據(jù)庫，促進(jìn)捕撈許可、隱患治理、執(zhí)法處置等信息共享。依托漁船應(yīng)急處置中心，加強(qiáng)伏休動(dòng)態(tài)管控、災(zāi)害天氣研判、突發(fā)事件調(diào)度，實(shí)現(xiàn)“漁港—漁船—漁民”管理功能互通，打破部門“數(shù)據(jù)鴻溝”，與公安（海防）、港航等共建船舶動(dòng)態(tài)管理模塊，實(shí)現(xiàn)漁區(qū)全天候、全時(shí)段、全區(qū)域管控。三是制度保安，健全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控措施，落實(shí)重大隱患掛牌督辦制度，完善安全預(yù)警預(yù)判、指揮部門協(xié)同、三級(jí)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)、漁船動(dòng)態(tài)干預(yù)、安全記分管理等機(jī)制；強(qiáng)化港長(zhǎng)制、灣（灘）長(zhǎng)制、失信懲戒、行刑銜接、派駐檢察官、公安聯(lián)絡(luò)室，強(qiáng)化“源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲”的漁業(yè)安全制度體系。