東遼縣開展森林保險(xiǎn)的困境與對策探討

趙宏波

(吉林省東遼縣國有林總場，吉林 東遼 136600)

1 引言

森林保險(xiǎn)是一項(xiàng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，指由各級財(cái)政給予保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼，由保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對被保險(xiǎn)人在林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中因保險(xiǎn)標(biāo)的遭受合同約定的自然災(zāi)害、意外事故、疫病等保險(xiǎn)事故造成的財(cái)產(chǎn)損失承擔(dān)賠償責(zé)任的活動(dòng)。2009年，中央財(cái)政出臺了森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策，在江西、福建、湖南三省開展森林保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。此后，中央財(cái)政逐年擴(kuò)大森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)區(qū)域。到2018年全國森林保險(xiǎn)總面積達(dá)到23.26億畝，較2009年的2.03億畝增加了10余倍。實(shí)施范圍由3個(gè)試點(diǎn)省擴(kuò)展到目前的24個(gè)省(區(qū)、市)，共計(jì)32個(gè)參保地區(qū)和單位，覆蓋了全國77%的省級行政單位。森林保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)保障能力從973.59億元增加到14521.60億元，增加了14倍，森林保險(xiǎn)提供的風(fēng)險(xiǎn)保障占林業(yè)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值的19.78%。2018年，全國森林保險(xiǎn)總保費(fèi)34.76億元，總保額達(dá)到 14521.60億元，保險(xiǎn)規(guī)模全球第一。各級財(cái)政補(bǔ)貼累計(jì)31.16億元。全年完成理賠15641起，賠付面積1065.05萬畝，已決賠款10.40億元，簡單賠付率為29.92%(圖1)。

圖1 2014～2017年我國林木保險(xiǎn)的保費(fèi)收入與賠付支付結(jié)構(gòu)

吉林省是全國重點(diǎn)林業(yè)省份之一，森林覆蓋率為43.8%，林業(yè)用地面積929.9萬hm2，活立木總蓄積9.5億m3。森林自然災(zāi)害一直是制約吉林省林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要障礙。也是導(dǎo)致林農(nóng)“多年致富，一次致貧”的主要原因。吉林省2013年納入中央財(cái)政森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)省，保費(fèi)構(gòu)成為：公益林中央財(cái)政補(bǔ)貼50%，省級財(cái)政補(bǔ)貼25%，縣市財(cái)政補(bǔ)貼15%，林權(quán)所有者承擔(dān)10%；商品林中央財(cái)政補(bǔ)貼30%，省級財(cái)政補(bǔ)貼25%，縣市財(cái)政補(bǔ)貼20%，林權(quán)所有者承擔(dān)25%。闡述了開展政策性森林保險(xiǎn)以來遇到的困境及探索出的新的發(fā)展模式。

2 森林保險(xiǎn)發(fā)展困境與原因

2.1 森林保險(xiǎn)賠付率低

在全國32個(gè)參保地區(qū)和單位中，福建、江西、內(nèi)蒙古森工的公益林賠付率高于50%，大連、寧波、廈門、海南沒有產(chǎn)生理賠。公益林參保單位中，賠付率低于全國平均水平24.03%的有24個(gè)地區(qū)和單位，占比高達(dá)75%。

首先，是火災(zāi)難以做到實(shí)事求是理賠。由于森林火災(zāi)屬于林業(yè)生產(chǎn)安全范圍，實(shí)行的是行政首長負(fù)責(zé)制，基層政府與林業(yè)部門擔(dān)心行政追責(zé)思想嚴(yán)重，發(fā)生火災(zāi)后報(bào)案不及時(shí)，索賠積極性不高，存在著“小災(zāi)不報(bào)、大災(zāi)小報(bào)”的現(xiàn)象。高壓的森林防火行政責(zé)任與實(shí)事求是的保險(xiǎn)理賠，成為森林保險(xiǎn)工作中需要正確對待、無法回避的一對矛盾、一大難題。

其次，是災(zāi)害賠償標(biāo)準(zhǔn)低。定損面積和賠付金額與實(shí)際損失相比有較大差距。部分地區(qū)10%絕對免賠率與財(cái)政部所提出的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不能設(shè)絕對免賠的要求相違背。

2.2 投保需求不強(qiáng)烈

主要原因：一是地方財(cái)政資金緊張，補(bǔ)貼配套困難；二是林場經(jīng)濟(jì)不景氣，投保資金籌集非常困難；三是保險(xiǎn)效果不明顯，賠付率過低，吉林省平均不到20%，東遼縣2020年春季森林保險(xiǎn)發(fā)生賠付8起，共616畝，賠付金額30.8萬元，簡單賠付率12.9%；四是保障水平不合理，保險(xiǎn)金額低于實(shí)際的再植成本，難以達(dá)到恢復(fù)造林需要；五是防控體系不到位，缺乏專業(yè)隊(duì)伍和災(zāi)害監(jiān)測體系。

2.3 保險(xiǎn)公司缺乏創(chuàng)新動(dòng)力

保險(xiǎn)公司僅依靠自愿投保模式很難“做大”森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，導(dǎo)致森林保險(xiǎn)總規(guī)模有限。我縣現(xiàn)實(shí)情況是：林戶林地面積小、片數(shù)多、界線難以確定，林農(nóng)對森林保險(xiǎn)需求不強(qiáng)烈，只想選擇一些火災(zāi)隱患較大的林邊、路邊、田邊“三邊”林地投保，對于這種標(biāo)的的業(yè)務(wù)，保險(xiǎn)公司又不愿承保。

2.4 森林保險(xiǎn)程序復(fù)雜

森林保險(xiǎn)“三到戶”難落實(shí)。按財(cái)政部、銀保監(jiān)會(huì)的要求，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)必須承保到戶、定損到戶、理賠到戶。由于集體林權(quán)制度改革，原本屬于村集體的林地流轉(zhuǎn)到林農(nóng)名下，許多林權(quán)證里的小班面積小，地塊多，有的小班還不足5畝，加上林農(nóng)散戶居住比較偏遠(yuǎn)，在實(shí)際操作中存在林農(nóng)自繳保費(fèi)收取難、承保理賠到戶難、恢復(fù)造林難等問題。一方面到戶成本高，操作難度大，另一方面在限額采伐政策下，林農(nóng)對林木只有有限物權(quán)，缺少利益驅(qū)動(dòng)，沒有造林積極性。

2.5 定損理賠難度較大

承保機(jī)構(gòu)的森林災(zāi)害查勘定損技術(shù)力量不強(qiáng)，往往需要陪同查勘多次才能定損，大大增加了林權(quán)所有者獲得理賠的人力物力成本，尤其是大災(zāi)查勘定損能力不足，應(yīng)對機(jī)制不健全。目前尚無國家層面森林災(zāi)害損失評估標(biāo)準(zhǔn)做支撐，損失認(rèn)定難于做到客觀公正，并具有法定效力，且因樹種、樹齡、區(qū)域及災(zāi)害類型差異較大，林木損失程度難于判定，定損理賠難度較大。呼吁盡快出臺全國性森林災(zāi)害查勘定損辦法及實(shí)施細(xì)則，承保公司可委托具有資質(zhì)的第三方進(jìn)行查勘定損，規(guī)范統(tǒng)一查勘定損監(jiān)管。

3 東遼縣開展森林保險(xiǎn)的對策探討

2019年財(cái)政部出臺《 關(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》，為森林保險(xiǎn)的高質(zhì)量發(fā)展提供了法律支撐。東遼縣森林保險(xiǎn)在體制機(jī)制和經(jīng)營模式上也開展了積極地探索和實(shí)踐。通過與航天信德智圖(北京)科技有限公司合作，運(yùn)用科技手段和現(xiàn)代金融交易手段，把森林保險(xiǎn)、碳匯、衛(wèi)星遙感、地面監(jiān)測等高科技技術(shù)相融合，通過科技創(chuàng)新促進(jìn)森林保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)型升級，提高大災(zāi)理賠速度與定損精度。

3.1 統(tǒng)保模式解決保險(xiǎn)運(yùn)營中的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)

東遼縣位于吉林省中南部，地處長白山余脈和松遼平原的過渡地帶，屬低山丘陵地區(qū)，總面積2186 km2。東遼縣林業(yè)資源比較豐富，是全國百萬畝人工林先進(jìn)縣，森林覆蓋率為32.6%，國有林面積52萬畝，集體林面積55.4萬畝。我國森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策采取“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作”的協(xié)保模式，即在政府統(tǒng)一的制度框架下，由各地指定的商業(yè)保險(xiǎn)公司在基層林業(yè)部門協(xié)助下開展森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，政府給予投保林農(nóng)或林業(yè)公司一定的保費(fèi)補(bǔ)貼。由于東遼縣森林資源中的國有林和集體林縱橫交錯(cuò)，彼此相連，為便于防火防災(zāi)的管理，也本著為三農(nóng)服務(wù)的原則，東遼縣林業(yè)局委托縣國有林總場為投保單位，將全縣所有森林統(tǒng)一投保，保費(fèi)繳納比例中公益林保費(fèi)占10%，商品林保費(fèi)占25%，余下的保費(fèi)由各級政府承擔(dān)。保險(xiǎn)保的是林木的再植成本非林木價(jià)值，每畝保險(xiǎn)金額為500元，每畝保費(fèi)2元(0.4%)，保險(xiǎn)總金額5.8億元，總保費(fèi)232.6萬元。航天信德公司代繳保費(fèi)55.5萬元。一旦發(fā)生賠付現(xiàn)象，保險(xiǎn)公司不直接針對農(nóng)戶，避免農(nóng)戶為獲取賠償而采取非正當(dāng)行為的發(fā)生。這樣既解決了保險(xiǎn)公司直接與農(nóng)戶或村集體溝通協(xié)調(diào)需要付出大量成本的問題，林業(yè)主管部門又能夠有效監(jiān)督管理保險(xiǎn)賠付資金的合理使用。

3.2 四方合作創(chuàng)新保險(xiǎn)機(jī)制

在東遼縣政府的大力支持下，2020年1月，太平洋財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)遼源支公司在東遼縣開辦政策性森林保險(xiǎn)。保險(xiǎn)模式是東遼縣國有林總場、中國太平洋財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司遼源支公司、航天信德智圖(北京)科技有限公司、吉林省信德智圖農(nóng)林科技有限公司四家單位簽訂四方戰(zhàn)略合作協(xié)議，依托東遼縣森林資源產(chǎn)生的碳匯，由航天信德智圖(北京)科技有限公司的科技支撐和運(yùn)作，將碳匯產(chǎn)生的價(jià)值作為森林保險(xiǎn)保費(fèi)，國有林總場及農(nóng)戶個(gè)人不用繳納任何保費(fèi)即可全部參保，同時(shí)航天信德公司將碳匯其余收入的60%返還給東遼縣國有林總場。中國已于2017年12月正式啟動(dòng)全國性碳排放權(quán)交易市場。林業(yè)碳匯作為抵消企業(yè)碳排放的一種低成本手段，已經(jīng)納入碳交易市場，而且前景非常廣闊。這種機(jī)制完全化解了林場缺乏投保資金的難題。投保的險(xiǎn)種為森林綜合險(xiǎn)，保險(xiǎn)標(biāo)的為公益林和商品林。其中商品林面積107.4萬畝，公益林面積8.8萬畝。賠付方式是賠付到東遼縣國有林總場，國有林總場留用，集體林70%返還農(nóng)戶，30%歸總場。保險(xiǎn)責(zé)任包括：火災(zāi)；暴雨、暴風(fēng)、臺風(fēng)；洪水、泥石流；冰雹；暴雪、霜凍、雨(雪)?。缓禐?zāi)；林業(yè)有害生物(暴發(fā)性、流行性林業(yè)病蟲害)。而林業(yè)碳匯本身必須滿足額外性，它比森林更易受到自然災(zāi)害和人為活動(dòng)的影響，相比森林的價(jià)值存在更大的不確定性，對保險(xiǎn)的需求會(huì)更大。因此，在將來可以將碳匯保險(xiǎn)納入繼續(xù)合作范疇，隨著森林保險(xiǎn)范圍的擴(kuò)大，實(shí)施碳匯保險(xiǎn)大有可為。

四方協(xié)議已經(jīng)落地生根，太平洋保險(xiǎn)公司已經(jīng)按協(xié)議在國有林總場辦公樓建設(shè)東遼縣森林防火預(yù)警指揮中心，通過航天信德的衛(wèi)星遙感資源，實(shí)現(xiàn)林業(yè)災(zāi)害實(shí)時(shí)監(jiān)控，實(shí)時(shí)預(yù)警，以減輕各級部門的防火壓力，降低單位及個(gè)人遭受自然災(zāi)害的壓力。

4 結(jié)論與建議

森林保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展須堅(jiān)持的一個(gè)總的方向是“擴(kuò)面、增品、提標(biāo)”。關(guān)于“擴(kuò)面”，有的省區(qū)保險(xiǎn)覆蓋率已達(dá)到80%，但有的森林大省，保險(xiǎn)覆蓋率幾乎為零。關(guān)于“增品”，目前，納入中央財(cái)政森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼的只有公益林和商品林中的用材林，與農(nóng)業(yè)的種植業(yè)險(xiǎn)十幾個(gè)品種差距比較大，以后可以在細(xì)化商品林保險(xiǎn)上下功夫。關(guān)于“提標(biāo)”，全國1畝400～1250元保險(xiǎn)金額遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，這樣的兜底政策，讓林農(nóng)感覺不“解渴”，也難以“解憂”，建議中央財(cái)政保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策可以更多地支持發(fā)展優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品險(xiǎn)。