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    發(fā)生“法律沖突”時如何適用法律?

    2020-11-19 02:47:21胡建淼
    新華月報 2020年22期
    關(guān)鍵詞:特別法位階法規(guī)

    國家機(jī)關(guān)在執(zhí)法和司法過程中有時會遇到法與法之間發(fā)生“沖突”的現(xiàn)象。這種“法律沖突”既表現(xiàn)為下位法與上位法的“抵觸”,也表現(xiàn)為同一法律位階的法之間在內(nèi)容規(guī)定上的“不一致”,這是一種客觀存在、無法徹底避免的現(xiàn)象。

    發(fā)現(xiàn)“法律沖突”后,通常可以通過幾種途徑予以解決:一是制定機(jī)關(guān)自我糾錯,可以依法撤回、修改或廢止該法律或法律中的有關(guān)條款;二是對制定機(jī)關(guān)具有監(jiān)督權(quán)的機(jī)關(guān)對被監(jiān)督機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán),如上級政府對下級政府、權(quán)力機(jī)關(guān)對執(zhí)行機(jī)關(guān),可以依法撤銷其不適當(dāng)?shù)拇胧?、決定和命令;三是通過法規(guī)備案審查機(jī)制,糾正違憲和違法的法規(guī)和規(guī)章;四是通過有權(quán)機(jī)關(guān)對法規(guī)的裁決,解決法律沖突問題。這些都屬于由我國法律所設(shè)置的,旨在從根源上解決問題的重要機(jī)制。

    但是,通過上述方法解決“法律沖突”需要過程和時間,有時甚至需要幾年。而行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法中,發(fā)現(xiàn)法律沖突,不可能停頓幾年,等法律沖突解決好了以后再作行政決定;司法機(jī)關(guān)也是如此。這時候,執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)如何適用法律才算是正確的呢?這就需要應(yīng)用法律適用規(guī)則。

    法律適用規(guī)則是指,當(dāng)法律之間發(fā)生沖突時,適法機(jī)關(guān)如何選擇法律的基本要求。法律適用規(guī)則其實(shí)就是法律規(guī)范的選擇規(guī)則。執(zhí)法機(jī)關(guān)只有按照這些規(guī)則去選擇和適用法律,才算是符合法治精神,否則,就屬于適用法律錯誤。法律適用規(guī)則主要包括:

    一是“高法優(yōu)于低法”。法律有位階之分,不同的法處于不同的法律位階。根據(jù)《立法法》第87—89條規(guī)定,我國的法律位階結(jié)構(gòu)是:憲法處于最高法律位階,具有最高的法律效力,一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸;法律處于其次的位階,其效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章;行政法規(guī)處于再其次的位階,其效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章;地方性法規(guī)的效力高于本級和下級地方政府規(guī)章;省、自治區(qū)人大及其常委會制定的地方性法規(guī)的效力高于設(shè)區(qū)市人大及其常委會制定的地方性法規(guī);省、自治區(qū)的人民政府制定的規(guī)章的效力高于本行政區(qū)域內(nèi)設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府制定的規(guī)章。在上述法律位階和效力層次中,如果下位法與上位法在內(nèi)容上發(fā)生“抵觸”,必須適用上位法。

    二是“特別法優(yōu)于一般法”?!读⒎ǚā返?2條規(guī)定,同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章,特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的,適用特別規(guī)定。所有法律都有確定的適用范圍,包括主體、行為、事項(xiàng)、時間和地域等。法律適用范圍有大有小。通常情況是:法律適用范圍大的是一般法,法律適用范圍小的,則屬于特別法?;蛘哒f,當(dāng)兩個法之間在適用范圍上構(gòu)成了個別與一般的關(guān)系時,調(diào)整個別關(guān)系的法是特別法,調(diào)整一般關(guān)系的法是一般法。特別法與一般法之間的關(guān)系,不是一種絕對關(guān)系,不具有“恒定性”。它是兩個法之間進(jìn)行比較時才被確定的一種相互關(guān)系。如《人民警察法》與《公務(wù)員法》之間,《人民警察法》是特別法,《公務(wù)員法》是一般法,因?yàn)槿嗣窬焓枪珓?wù)員的一部分。如果一個是“教師法”,另一個是“鄉(xiāng)村教師法”,顯然前者是一般法,后者是特別法?!疤貏e法優(yōu)于一般法”規(guī)則要求,當(dāng)特別法與一般法之間對同一事項(xiàng)規(guī)定不一致時,應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用特別法。之所以在法律適用中確立這樣的規(guī)則,是因?yàn)閷ν皇马?xiàng)的規(guī)定,特別法的精準(zhǔn)性會高于一般法。特別法是在考慮具體社會關(guān)系的特殊需要的前提下制定的,更符合所調(diào)整的社會關(guān)系特點(diǎn),所以具有優(yōu)先適用的效力。但是必須注意的是,“特別法優(yōu)于一般法”規(guī)則的應(yīng)用有一個不可或缺的必要條件:它只適用同一機(jī)關(guān)制定的法之間,不適用不同機(jī)關(guān)或不同法律位階之間的法律沖突。還必須指出的是,“特別法優(yōu)于一般法”不僅適用于同一機(jī)關(guān)制定的兩個法之間的關(guān)系,同樣也適用一個法律內(nèi)部兩個規(guī)范之間的關(guān)系。例如,《行政許可法》第四章的第一節(jié)至第五節(jié)規(guī)定了行政許可的一般程序,但第六節(jié)規(guī)定了特別程序,就應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用第六節(jié)的特別規(guī)定。

    三是“新法優(yōu)于舊法”?!读⒎ǚā芬?guī)定,同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章,新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的,適用新的規(guī)定。法律制定的時間有早有晚,靠近今天制定的法稱“新法”,離今天較遠(yuǎn)的時間制定的法稱“舊法”?!靶路ā迸c“舊法”是一個相對概念,沒有絕對的時間標(biāo)準(zhǔn)。它是兩個以上的法所制定的時間的比較關(guān)系。1999年制定的法與2000年制定的法之間,1999年制定的法是“舊法”,2000年制定的法是“新法”;但在2000年制定的法與2020年制定的法之間,前者卻成了“舊法”,后者才是“新法”。“新法優(yōu)于舊法”,是指當(dāng)兩個法之間在內(nèi)容上發(fā)生沖突,適法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)選擇適用新制定的法。因?yàn)椤靶路ā狈从沉肆⒎ㄕ叩淖钚铝⒎ㄒ鈭D,更符合社會當(dāng)下的實(shí)際。和“特別法優(yōu)于一般法”一樣,“新法優(yōu)于舊法”規(guī)則的應(yīng)用有一個相同的必要條件,即它只適用同一機(jī)關(guān)制定的法之間,不適用不同機(jī)關(guān)或不同法律位階之間的法律沖突。例如,國務(wù)院制定的兩個行政法規(guī),對同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致,就必須選擇適用新制定的行政法規(guī)。但是,如果A省的地方性法規(guī)與B省的地方性法規(guī)規(guī)定不一致的,便不適用“新法優(yōu)于舊法”規(guī)則,應(yīng)當(dāng)各自在自己的管轄范圍內(nèi)適用,因?yàn)樗鼈儗儆诓煌瑱C(jī)關(guān)制定的法。

    四是“變通法優(yōu)于被變通法”。根據(jù)《憲法》和《立法法》規(guī)定,自治條例和單行條例可以對法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)作變通規(guī)定;經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)可以對法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)作變通規(guī)定?!读⒎ǚā返?0條明確規(guī)定:“自治條例和單行條例依法對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的,在本自治地方適用自治條例和單行條例的規(guī)定。經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)根據(jù)授權(quán)對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的,在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)適用經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的規(guī)定?!边@就是“變通法優(yōu)于被變通法”規(guī)則的要求。這一規(guī)則之所以成立,是因?yàn)樽灾螚l例、單行條例和經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的立法變通權(quán)本身就是憲法和法律所授權(quán)的,并且從程序上看,自治區(qū)的自治條例和單行條例,報全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后生效,自治州、自治縣的自治條例和單行條例,報省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后生效,經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī),應(yīng)當(dāng)報授權(quán)決定規(guī)定的機(jī)關(guān)備案。這說明:變通法的變通內(nèi)容不僅是該法制定機(jī)關(guān)的意志,而且是上級立法機(jī)關(guān),特別是憲法和法律意志的體現(xiàn)。

    還需要指出的是,上述法律適用規(guī)則之間在應(yīng)用中本身也會發(fā)生碰撞。這時,又需要有一種其他的適用規(guī)則加以解決。

    “特別法優(yōu)于一般法”與“高法優(yōu)于低法”之間的碰撞。當(dāng)一個作為“一般法”的“上位法”與一個作為“特別法”的“下位法”之間對同一事項(xiàng)規(guī)定不一致時如何適用,就會遇到上述兩個規(guī)則之間的沖突。這時,應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用“高法優(yōu)于低法”規(guī)則。因?yàn)椤疤貏e法優(yōu)于一般法”規(guī)則只適用于同一機(jī)關(guān)制定的法之間,不適用不同機(jī)關(guān)制定的法之間,更不適用處于不同法律位階的法之間。

    “新法優(yōu)于舊法”與“高法優(yōu)于低法”之間的碰撞。當(dāng)一個作為“舊法”的“上位法”與一個作為“新法”的“下位法”之間對同一事項(xiàng)規(guī)定不一致時如何適用,就會遇到上述兩個規(guī)則之間的沖突。這時,同樣應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用“高法優(yōu)于低法”規(guī)則。因?yàn)椤靶路▋?yōu)于舊法”規(guī)則也只適用于“同一機(jī)關(guān)”制定的法之間。

    “變通法優(yōu)于被變通法”與“高法優(yōu)于低法”之間的碰撞。在自治條例和單行條例對法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)作變通規(guī)定,或者,經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)對法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)作變通規(guī)定時,其實(shí)變通法的法律位階往往要低于被變通法,這時,“變通法優(yōu)于被變通法”顯然與“高法優(yōu)于低法”規(guī)則發(fā)生沖突。解決這一沖突的唯一方法就是優(yōu)先適用“變通法優(yōu)于被變通法”規(guī)則,因?yàn)檫@一規(guī)則本身就是由作為上位法的《憲法》和《立法法》所規(guī)定的。

    “特別法優(yōu)于一般法”與“新法優(yōu)于舊法”之間的碰撞。當(dāng)“新法”中的一般規(guī)定與“舊法”的特別規(guī)定不一致時如何適用,必然發(fā)生“特別法優(yōu)于一般法”與“新法優(yōu)于舊法”兩個規(guī)則之間的沖突。當(dāng)出現(xiàn)這種狀態(tài)時,就應(yīng)當(dāng)依照《立法法》第94條和第95條規(guī)定的權(quán)限和程序,提交有權(quán)機(jī)關(guān)裁決。

    (摘自10月28日《學(xué)習(xí)時報》。胡建淼專家工作室供稿)

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