我國生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的現(xiàn)實(shí)困境與邏輯進(jìn)路
——基于多案例分析

裴麗萍，李 森，楊永海

(華中科技大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430074)

綠水青山就是金山銀山。黨的十八大以來我國確立了綠色發(fā)展理念，把生態(tài)環(huán)境保護(hù)提升到了一個(gè)新高度。生態(tài)環(huán)境的污染或破壞，不但會(huì)對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)等造成損害，也會(huì)對生態(tài)環(huán)境本身造成損害。生態(tài)環(huán)境損害導(dǎo)致的是一種特殊原因與結(jié)果的“二元性”結(jié)構(gòu)，其損害行為有可能造成的環(huán)境污染、生態(tài)破壞和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能減損等損害結(jié)果，均會(huì)對人和生態(tài)環(huán)境造成二元損害[1]。生態(tài)環(huán)境損害對人侵權(quán)的法律救濟(jì)請求權(quán)，可在《中華人民共和國民法總則》和《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》中找到法理依據(jù),但是對于生態(tài)環(huán)境本身造成損害的法律救濟(jì)的法理依據(jù)卻無處可尋。《中華人民共和國民法典》出臺(tái)后，彌補(bǔ)了部分不足，第一千二百三十四條、第一千二百三十五條中有對生態(tài)環(huán)境損害的法律救濟(jì)的相關(guān)規(guī)定，但僅對生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)費(fèi)用等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，并未對賠償程序、賠償方式和賠償金額等進(jìn)行規(guī)定。鑒于傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境損害法律救濟(jì)方式的局限性，從2016年起，我國部分地區(qū)嘗試探究生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度(以下簡稱磋商制度)，以期將司法救濟(jì)介入生態(tài)環(huán)境損害賠償中。磋商是生態(tài)環(huán)境侵權(quán)人(賠償義務(wù)人)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)人(賠償權(quán)利人)就生態(tài)環(huán)境損害的事實(shí)、程度、期限、修復(fù)方式、責(zé)任承擔(dān)、賠償方法、賠償形式及賠償金額等進(jìn)行探討，最終達(dá)成一致意見的民事法律行為。例如，《湖北省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法(試行)》中規(guī)定，磋商是指在生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)發(fā)生之后，在提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之前，賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人通過協(xié)商方式達(dá)成生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議的行為。磋商不同于調(diào)解。調(diào)解需要第三方介入，由第三方斡旋，調(diào)和當(dāng)事雙方的矛盾焦點(diǎn)和利益沖突，最終達(dá)成統(tǒng)一意見。例如，司法調(diào)解需要在訴訟中由法官介入，法官代表國家公權(quán)力，公權(quán)力介入雙方當(dāng)事人的糾紛，若調(diào)解成功，則會(huì)由法院制作民事調(diào)解書，最終案件以調(diào)解結(jié)案。對比之下，磋商與調(diào)解在主體、程序及法律結(jié)果等方面都存在差異。磋商制度試點(diǎn)實(shí)施4年以來，在司法實(shí)踐中適用廣泛，雖取得一定成果，但也存在著制度不健全等諸多問題。

1 典型案例引發(fā)的思考

案例一：貴陽大鷹田廢渣傾倒案(磋商成功)。2012年6月，開磷化肥有限公司(以下簡稱開磷化肥)委托息烽誠誠勞務(wù)有限公司(以下簡稱息烽勞務(wù))將污泥渣運(yùn)往開磷化肥的山渣場堆放。息烽勞務(wù)從2012年底至2015年底非法經(jīng)營傾倒污泥渣業(yè)務(wù)，兩家公司對傾倒地生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重?fù)p害。2016年11月，貴陽市環(huán)境保護(hù)局對息烽勞務(wù)進(jìn)行了行政處罰。此后，貴州省環(huán)境保護(hù)廳委托第三方機(jī)構(gòu)對兩家公司的生態(tài)環(huán)境污染行為進(jìn)行了評估，并形成了評估報(bào)告。根據(jù)評估報(bào)告，環(huán)保行政部門與兩家公司進(jìn)行了磋商。2017年7月，雙方達(dá)成了生態(tài)損害賠償協(xié)議。為了監(jiān)督磋商協(xié)議的執(zhí)行，雙方于2017年1月向事發(fā)當(dāng)?shù)鼗鶎尤嗣穹ㄔ荷暾埩怂痉ù_認(rèn)，希望使磋商協(xié)議具備強(qiáng)制執(zhí)行力。基層人民法院受理審查后，貴州省高級人民法院在其官方網(wǎng)站對磋商協(xié)議的主要內(nèi)容進(jìn)行了公示。公示期滿后，基層人民法院生態(tài)保護(hù)法庭向申請人送達(dá)司法確認(rèn)書。依據(jù)協(xié)議，兩家公司共賠償902.62萬元，包括渣場治理和生態(tài)修復(fù)等費(fèi)用757.42萬元，應(yīng)急處置費(fèi)用134.2萬元，生態(tài)環(huán)境損害鑒定費(fèi)用11萬元。[2]

案例二：浙江紹興市新昌江水污染案(磋商失敗)。浙江省紹興市新昌縣某膠囊有限公司，在建設(shè)施工中不慎將污水管道挖斷，致使大量工業(yè)污染廢水流入新昌江，造成部分河道嚴(yán)重污染。紹興市環(huán)保局在紹興市政府的委托下與該公司進(jìn)行磋商，最終因?yàn)橘r償數(shù)額問題未能達(dá)成磋商協(xié)議。之后，該案轉(zhuǎn)入民事訴訟程序，法院最終判決該公司支付生態(tài)修復(fù)費(fèi)、律師代理費(fèi)、緊急處置費(fèi)、評估費(fèi)等共計(jì)8萬余元。這是全國首個(gè)由磋商未果轉(zhuǎn)入訴訟程序的環(huán)境公益訴訟案例。[3]

案例三：山東章丘非法傾倒醫(yī)療廢物案(磋商失敗)。2015年，濟(jì)南章丘地區(qū)發(fā)生一起非法傾倒醫(yī)療廢物的重大突發(fā)事件，4人當(dāng)場死亡，6家企業(yè)牽涉其中，前期直接經(jīng)濟(jì)損失約3 000萬元。山東省環(huán)保廳對6家涉事企業(yè)處以共計(jì)120余萬元的行政處罰，并與其中4家企業(yè)達(dá)成生態(tài)損害賠償磋商協(xié)議，將未達(dá)成磋商協(xié)議的剩余兩家企業(yè)起訴至濟(jì)南市中級人民法院。法院判決兩家企業(yè)共計(jì)賠償應(yīng)急處置費(fèi)用1455.566萬元，生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能損失費(fèi)1751.6萬元，生態(tài)環(huán)境損害賠償費(fèi)19890萬元，鑒定費(fèi)23.33萬元，律師代理費(fèi)20萬元。[4]

案例四：福建廈門汀溪水庫飲用水污染案(磋商失敗)。2017年福建某物流公司司機(jī)，違反相關(guān)規(guī)定駕駛大型貨車抄近路導(dǎo)致翻車，車內(nèi)機(jī)油大量泄漏到附近魚塘，致使魚蝦大面積死亡，也給周邊工農(nóng)業(yè)用水造成嚴(yán)重污染。事后未能及時(shí)報(bào)告當(dāng)?shù)丨h(huán)保行政部門或采取消除污染的措施，造成后期應(yīng)急處置花費(fèi)大量費(fèi)用。當(dāng)?shù)丨h(huán)保局要求與該公司賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商，雙方因賠償數(shù)額爭議較大，未能達(dá)成磋商協(xié)議。環(huán)保局便將該公司起訴至法院，雙方最終達(dá)成調(diào)解協(xié)議。這是福建省首例“官告民”的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件。[5]

案例一是全國首個(gè)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商成功的案例，它為磋商制度在主體、流程等方面的完善作出了良好的示范。一是磋商引入第三方。案例一的磋商程序中，賠償權(quán)利人(貴州省人民政府)邀請貴州省律師協(xié)會(huì)律師主持調(diào)解，邀請環(huán)保領(lǐng)域的專家學(xué)者、社會(huì)公眾等參與調(diào)解，這保證了磋商的公開性。二是申請司法確認(rèn)。雙方磋商成功后，就磋商協(xié)議一同向基層人民法院進(jìn)行司法確認(rèn)，使之具有經(jīng)公權(quán)力機(jī)關(guān)認(rèn)可的法律強(qiáng)制力。三是對磋商協(xié)議進(jìn)行公示。在基層人民法院進(jìn)行司法確認(rèn)之前，將磋商協(xié)議在省高級人民法院官方網(wǎng)站進(jìn)行信息公示，方便社會(huì)輿論監(jiān)督。案例二是由磋商轉(zhuǎn)入民事環(huán)境公益訴訟，最終以訴訟結(jié)案的案件。案例三是由磋商程序進(jìn)入環(huán)境損害賠償訴訟程序的案件。案例四由磋商進(jìn)入訴訟程序后，最終以訴訟調(diào)解結(jié)案。上述案例有4點(diǎn)值得我們反思：一是在目前全國還沒有統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度和訴訟程序銜接機(jī)制的情況下，各地區(qū)如何解決實(shí)踐中磋商與訴訟的順位關(guān)系；二是環(huán)保部門在磋商前對賠償義務(wù)人做了行政處罰，后又對其提起訴訟，使之承擔(dān)了更多法律責(zé)任，這明顯有失公平，今后應(yīng)當(dāng)如何避免此類情況發(fā)生；三是司法確認(rèn)程序規(guī)定寬泛，不利于司法實(shí)踐的統(tǒng)一操作；四是磋商協(xié)議缺乏實(shí)質(zhì)審查和異議程序，可能對磋商的實(shí)際效果產(chǎn)生影響。

2 我國生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的現(xiàn)實(shí)困境

目前我國對生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度缺少詳細(xì)明確的法律規(guī)范，各地關(guān)于磋商制度的規(guī)定也不盡相同，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)磋商實(shí)踐中產(chǎn)生了諸多差異和問題。筆者統(tǒng)計(jì)了2016年以來全國各地有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)陌咐?，共?jì)25個(gè)。筆者對這25個(gè)案例進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)：磋商成功21例，磋商失敗3例，部分磋商失敗1例，磋商成功率為84%?？梢?，磋商在生態(tài)環(huán)境損害賠償中發(fā)揮了重要作用。磋商制度的確立有利于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的完善。但從上述案例的分析可知，磋商雖有制度優(yōu)勢，但在實(shí)踐中也面臨諸多困境。

2.1 缺乏統(tǒng)一具體的法律法規(guī)

我國現(xiàn)行有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆擅黠@不足?！吨腥A人民共和國民法典》《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國固體廢棄物污染環(huán)境防治法》《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》等規(guī)范性法律文件確立的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，比較空泛，難以包容各種生態(tài)環(huán)境損害案例，使得一些生態(tài)環(huán)境損害問題游離于法律規(guī)制邊緣，形成法律調(diào)整的盲區(qū)。由于缺少具體的法律規(guī)定，環(huán)保行政機(jī)關(guān)和法院在解決生態(tài)環(huán)境損害賠償問題時(shí)便無具體的法規(guī)可循[6]。

由于缺少生態(tài)損害賠償制度的法律法規(guī)，磋商制度更無全國性的法律規(guī)范可遵循。筆者收集了我國關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的規(guī)范性文件(見表1)。

表1 我國生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度規(guī)范性文件

2.2 磋商制度與訴訟程序銜接空白

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度不是僅僅依靠哪一部法律就能完成的，而是要靠完備的法律體系相互配合、合力作用。目前，我國關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償公益訴訟有3種模式：一是由檢察機(jī)關(guān)作為原告提起環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政訴訟；二是由符合法律規(guī)定的社會(huì)公益組織提起環(huán)境民事公益訴訟；三是由省市兩級政府及其指定的相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)，或者受國務(wù)院委托行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的部門，在磋商前置未成功的情況下，提起環(huán)境民事公益訴訟。雖然3種環(huán)境民事公益訴訟的目的，均是通過提供司法救濟(jì)與司法支持，制止損害環(huán)境的行為，維護(hù)公民環(huán)境權(quán)益，使受損的生態(tài)環(huán)境得到修復(fù)，但是這3種環(huán)境公益訴訟的主體和程序卻不盡相同[7]。第一種模式下，檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境公益訴訟前應(yīng)先督促或者支持法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或組織向法院提起民事公益訴訟，在提起環(huán)境行政訴訟前應(yīng)對怠于履職的行政部門發(fā)出檢察建議。第二種模式下，由社會(huì)公益組織提起的環(huán)境民事公益訴訟并無前述要求。第三種模式下，省市級政府作為原告，在提起訴訟前應(yīng)與賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商，磋商制度是起訴的前置程序，只有在磋商無果的情況下才可提起公益訴訟。法律未對這3種訴訟模式下的起訴順位做出明確規(guī)定，因此，在實(shí)踐中可能會(huì)存在檢察機(jī)關(guān)或社會(huì)公益組織提起訴訟后，省市級政府啟動(dòng)了磋商程序的情況；或是省市級政府在磋商過程中，檢察機(jī)關(guān)或社會(huì)公益組織提起了訴訟的情況。雖然《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》第十六條、第十七條中，規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和民事環(huán)境公益訴訟競合的處理方法，但缺少關(guān)于磋商和民事公益訴訟的銜接程序。目前尚未大范圍出現(xiàn)上述磋商與訴訟的沖突競合情況，是因?yàn)榄h(huán)境損害賠償制度還處于摸索階段，各種制度不盡完善，但這并不代表以后不會(huì)出現(xiàn)磋商與訴訟大范圍沖突競合的情況。當(dāng)二者沖突競合的時(shí)候，在磋商成功后，環(huán)境民事公益訴訟該怎么處理，是裁定終止審理還是繼續(xù)審理？這有待相關(guān)法律或者司法解釋予以明確[8]。

2.3 磋商制度和行政處罰適用相沖突

現(xiàn)行《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》規(guī)定，賠償義務(wù)人因同一種生態(tài)環(huán)境損害行為需承擔(dān)行政或刑事責(zé)任的，并不影響其依法承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。這說明，承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任，并不影響行政或刑事責(zé)任的承擔(dān)。在前文所述的案例三中，6家涉案企業(yè)作為賠償義務(wù)人，不僅需要承擔(dān)由環(huán)保廳做出的共計(jì)120余萬元的行政處罰，還需要承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)呢?zé)任。磋商和行政處罰的目的具有一致性，雖然二者的行為主體不同，但磋商賠償義務(wù)人和行政處罰相對人均是同一家企業(yè)，這是否違反“一事不再罰”的行政法原則，值得商榷。另外，行政處罰金和磋商賠償金的繳納順序無明確規(guī)定。對于企業(yè)來說，一旦達(dá)成磋商協(xié)議并經(jīng)法院司法確認(rèn)，賠償金額一般是巨大的，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出企業(yè)的經(jīng)營收入，甚至可能會(huì)使企業(yè)資金周轉(zhuǎn)困難，瀕臨破產(chǎn)。當(dāng)企業(yè)資金不足以支付行政處罰金或磋商賠償金時(shí)，是否可以延期支付、資產(chǎn)抵押或銀行借貸等，這一系列問題都有待法律法規(guī)的進(jìn)一步細(xì)化[9]。

2.4 賠償協(xié)議司法確認(rèn)功能不足

在磋商雙方達(dá)成一致的賠償協(xié)議書后，雙方一同向法院申請司法確認(rèn)，賠償協(xié)議書經(jīng)過司法確認(rèn)后，成為具有強(qiáng)制執(zhí)行力的法律文書，賠償義務(wù)人不履行賠償義務(wù)時(shí)，賠償權(quán)利人可請求法院強(qiáng)制執(zhí)行。但這一司法確認(rèn)程序在執(zhí)行時(shí)也存在一些問題。一是未規(guī)定司法確認(rèn)時(shí)間。筆者在表1所列的規(guī)范性文件中，未發(fā)現(xiàn)有對司法確認(rèn)程序進(jìn)行詳細(xì)說明的規(guī)定，僅模糊要求雙方達(dá)成磋商協(xié)議后，要在若干時(shí)間段內(nèi)向法院申請司法確認(rèn)，并未詳細(xì)規(guī)定進(jìn)行司法確認(rèn)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。二是進(jìn)行司法確認(rèn)的法院層級較低。對生態(tài)環(huán)境損害賠償問題的司法確認(rèn)，不同于對人民調(diào)解協(xié)議的確認(rèn)，這是由生態(tài)環(huán)境問題的錯(cuò)綜復(fù)雜性所決定的。因而，對生態(tài)環(huán)境損害賠償問題的司法確認(rèn)必須具有高度的專業(yè)性?，F(xiàn)有案例均是向基層人民法院申請司法確認(rèn)，但基層人民法院沒有專業(yè)的環(huán)境資源法庭，也缺乏對環(huán)境問題進(jìn)行司法確認(rèn)的專業(yè)人員。新頒布的《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》規(guī)定，磋商不成進(jìn)行訴訟的，一審法院應(yīng)當(dāng)是中級人民法院。故筆者認(rèn)為，進(jìn)行司法確認(rèn)的法院不應(yīng)是基層人民法院，而應(yīng)是磋商不成時(shí)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的一審法院(中級人民法院)。三是磋商協(xié)議信息不公開，缺乏異議機(jī)制。法律未規(guī)定對于正在進(jìn)行司法確認(rèn)的磋商協(xié)議進(jìn)行信息公開的范圍，僅規(guī)定在法院門戶網(wǎng)站和政府部門網(wǎng)站進(jìn)行公示；也沒有針對磋商協(xié)議有異議時(shí)的處理機(jī)制，公眾對于磋商協(xié)議不能及時(shí)有效地知悉反饋[10]。

3 我國生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的邏輯進(jìn)路

任何制度的確立，都對應(yīng)著其特有的功能，而功能又是與需求密切相關(guān)的。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度正是為了滿足新時(shí)代我國生態(tài)文明建設(shè)的需求而確立的[11]。磋商制度作為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的子制度，應(yīng)從以下3個(gè)方面予以完善。

3.1 完善磋商和訴訟的銜接

前文所述的3種環(huán)境訴訟模式，具有最終目標(biāo)的一致性，故應(yīng)明確3種環(huán)境訴訟的起訴順位，以便節(jié)約司法資源，提高司法效率，加快生態(tài)環(huán)境修復(fù)。

第一，磋商前。在賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商之前，法律規(guī)定的社會(huì)公益組織應(yīng)向政府環(huán)保部門提出環(huán)境問題或建議，督促環(huán)保部門與賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商。若環(huán)保部門不進(jìn)行磋商或怠于履行職責(zé)，可建議檢察機(jī)關(guān)對其發(fā)出檢察建議或?qū)ζ溥M(jìn)行環(huán)境行政訴訟。同樣，也可以由社會(huì)公益組織或檢察機(jī)關(guān)對賠償義務(wù)人提起環(huán)境民事公益訴訟。

第二，磋商中。當(dāng)賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人正在進(jìn)行磋商時(shí)，若社會(huì)公益組織還未提起訴訟，則應(yīng)等待磋商結(jié)果，若未能達(dá)成磋商賠償協(xié)議且賠償權(quán)利人怠于起訴時(shí)，則可以自行提起環(huán)境民事公益訴訟。若社會(huì)公益組織已經(jīng)提起訴訟，應(yīng)當(dāng)確定生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在程序上優(yōu)于一般環(huán)境民事公益訴訟的順位規(guī)則，法院應(yīng)不予受理或駁回起訴，待磋商程序結(jié)束后，社會(huì)公益組織根據(jù)磋商結(jié)果進(jìn)行下一步處理[12]。社會(huì)公益組織可以積極參與磋商，對磋商程序、結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督。

第三，磋商后。在達(dá)成賠償協(xié)議并經(jīng)過司法確認(rèn)后，社會(huì)公益組織不能根據(jù)同一生態(tài)損害事實(shí)再提起訴訟。若雙方未達(dá)成賠償協(xié)議或賠償義務(wù)人拒不履行磋商協(xié)議，當(dāng)賠償權(quán)利人提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟且法院受理后，社會(huì)公益組織又根據(jù)同一損害訴至法院時(shí)，依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由同一法院受理并由同一審判庭審理，但應(yīng)當(dāng)中止民事環(huán)境公益訴訟，待到生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件審判后，再對公益訴訟中未能包含的訴訟請求進(jìn)行審理[13]。

3.2 協(xié)調(diào)磋商和行政處罰的適用

生態(tài)環(huán)境損害賠償金，是指生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)、生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能損失費(fèi)、鑒定費(fèi)、律師代理費(fèi)等一系列用于環(huán)境修復(fù)的費(fèi)用。而行政處罰金是對生態(tài)環(huán)境違法行為的處罰，罰金本身并不是對環(huán)境損害的補(bǔ)償。雖然《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任承擔(dān)不影響行政責(zé)任或刑事責(zé)任的承擔(dān)，但是，賠償金和處罰金的性質(zhì)不同，且實(shí)踐中賠償金數(shù)額巨大。故筆者建議，當(dāng)賠償金和行政處罰金并存時(shí)，應(yīng)優(yōu)先滿足賠償金的給付，行政處罰金次之。當(dāng)賠償金給付完畢后，根據(jù)環(huán)境修復(fù)情況和涉案企業(yè)整改措施等，酌情對行政處罰金進(jìn)行減免或分期給付，以緩解企業(yè)資金壓力[14]。

3.3 細(xì)化司法確認(rèn)制度

司法確認(rèn)是賦予磋商協(xié)議以國家強(qiáng)制力的法律手段。磋商制度的司法確認(rèn)既要依據(jù)人民調(diào)解制度中的司法確認(rèn)程序，也應(yīng)考慮生態(tài)環(huán)境修復(fù)的特殊需要。磋商協(xié)議的司法確認(rèn)制度應(yīng)當(dāng)設(shè)置若干特殊程序規(guī)則，以提高立法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)效果[15]。具體應(yīng)從以下4點(diǎn)著手。

第一，提高司法確認(rèn)的法院層級。從我國首例磋商成功案例的司法確認(rèn)實(shí)踐來看，似乎可以由基層人民法院對磋商協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)。但考慮到生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的復(fù)雜性，且基層人民法院往往沒有環(huán)境資源審判庭，亦無專業(yè)的環(huán)境司法案件法官，我國現(xiàn)行法律也規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償案件一審，應(yīng)當(dāng)由中級(含)以上人民法院進(jìn)行審理。另外，實(shí)踐中會(huì)出現(xiàn)賠償義務(wù)人不履行賠償協(xié)議，賠償權(quán)利人向法院起訴的情況。為滿足對生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)的專業(yè)性、科學(xué)性，提高司法適用效率，筆者認(rèn)為，對磋商成功的賠償協(xié)議書的司法確認(rèn)，應(yīng)由生態(tài)環(huán)境損害行為發(fā)生地、結(jié)果發(fā)生地或者被告住所地的中級(含)以上人民法院來進(jìn)行。

第二，明確審理組織與審理期限。磋商賠償協(xié)議司法確認(rèn)的審理，應(yīng)遵循簡易性和專業(yè)性的原則。簡易性即要求司法確認(rèn)由中級(含)以上人民法院法官進(jìn)行獨(dú)任制審理，專業(yè)性要求法官一定是環(huán)境資源法庭的資深法官。人民調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)，要求自受理之日起15日內(nèi)審結(jié)，經(jīng)院長批準(zhǔn)可以延長10日，即人民調(diào)解制度的司法確認(rèn)最長25日。但筆者發(fā)現(xiàn)，各地關(guān)于司法確認(rèn)的相關(guān)意見不盡相同。如：江蘇省規(guī)定，自立案后3日內(nèi)審結(jié)；黑龍江省規(guī)定，自受理后30日內(nèi)審結(jié)，遇到特殊情況可以經(jīng)批準(zhǔn)后延長?？梢?，我國各地關(guān)于司法確認(rèn)的具體期限相差甚大。為形成規(guī)范一致的磋商制度，且滿足生態(tài)環(huán)境損害司法確認(rèn)的復(fù)雜性、技術(shù)性要求，筆者建議對磋商賠償協(xié)議的司法確認(rèn)時(shí)限，在人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)時(shí)限基礎(chǔ)上增加，20日內(nèi)審結(jié)。

第三，增設(shè)磋商協(xié)議實(shí)質(zhì)審查和異議程序。首先是增設(shè)實(shí)質(zhì)審查程序。民事調(diào)解協(xié)議具有私益性，法院在審查時(shí)可以不對其進(jìn)行可行性審查。相反，生態(tài)環(huán)境具有公益性，是公共利益的體現(xiàn)。因此，法院要對磋商協(xié)議進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，即不僅要對磋商協(xié)議的各項(xiàng)材料及協(xié)議內(nèi)容是否違法進(jìn)行形式審查，而且要對協(xié)議是否滿足各方訴求及未來生態(tài)環(huán)境修復(fù)方案是否可行進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。其次是增設(shè)異議程序。磋商協(xié)議達(dá)成后，具有法律上利害關(guān)系的行為人為維護(hù)個(gè)人或集體利益，可以對磋商協(xié)議內(nèi)容提出異議。應(yīng)當(dāng)明確進(jìn)行司法確認(rèn)的法院為異議接收人，并在規(guī)定期限內(nèi)對異議提出人進(jìn)行書面答復(fù)。

第四，磋商協(xié)議信息公開。信息公開是將權(quán)力置于陽光下的最好防腐劑。首先，要拓寬信息公開方式。探索多種信息公開方式，包括但不局限于聽證會(huì)、專家研討會(huì)、民主評議會(huì)、新聞發(fā)布會(huì)、報(bào)紙、電視等方式，也可以借用現(xiàn)代化的網(wǎng)絡(luò)新媒體，如微博、微信、貼吧、短視頻等。其次，增加信息公開內(nèi)容。生態(tài)環(huán)境損害案件不能僅對最后的磋商協(xié)議內(nèi)容進(jìn)行公開，要對整個(gè)案件的調(diào)查報(bào)告、檢驗(yàn)報(bào)告、檢測報(bào)告、評估報(bào)告、監(jiān)測數(shù)據(jù)等與案件相關(guān)的所有信息進(jìn)行公開。最后，要延長信息公開時(shí)間。這也是由生態(tài)環(huán)境損害訴訟案件的公益性和復(fù)雜性所決定的[16]。

4 結(jié)束語

良好的法學(xué)理論制度的建立，不是一蹴而就的，要在司法實(shí)踐中不斷檢驗(yàn)完善，在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)制度實(shí)施的不足與缺陷，并及時(shí)反思優(yōu)化制度進(jìn)路。磋商制度包含于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，是解決環(huán)境問題和生態(tài)修復(fù)問題的制度補(bǔ)充。今后，磋商制度的相關(guān)立法，應(yīng)當(dāng)從完善磋商和訴訟的銜接、協(xié)調(diào)磋商和行政處罰的適用、細(xì)化司法確認(rèn)制度等方面出發(fā)，不斷優(yōu)化完善。