公共政策創(chuàng)新擴散的影響因素
——基于31個省級居住證制度的數(shù)據(jù)分析

陳潭，李義科

(1.廣州大學公共管理學院，廣東廣州；2.廣州大學南方治理研究院，廣東廣州；3.廣州市智慧治理研究中心，廣東廣州，510006)

一、引言

戶籍制度的深入改革使居住證制度成為地方政府管理流動人口的第一選擇，居住證制度從省級政府開始推進，產生一定影響后，由中央政府予以指導和規(guī)范。2009年4月1日，湖南省首先在省級層面制定了居住證制度的規(guī)范性文件《湖南省流動人口服務與管理規(guī)定》，提出實行居住證制度，并對申領居住證的對象、年齡和期限做出了明確規(guī)定，流動人口可憑借居住證享受相關公共服務。隨著流動人口規(guī)模的增加，對居住證制度的采納引起了中央政府的高度重視。

2010年，國務院轉發(fā)國家發(fā)改委《關于2010年深化經濟體制改革重點工作的意見》，首次提出全面實施居住證制度。2011年,《國務院辦公廳關于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》再次提出“逐步實行暫住人口居住證制度”，居住證制度開始被地方政府大規(guī)模采用。在現(xiàn)行戶籍制度改革備受爭議、新型城鎮(zhèn)化進程不斷推進的形勢下，流動人口數(shù)量的激增對城市管理和基本公共服務的建設形成了極大挑戰(zhàn)，居住證制度的出臺順應了形勢。作為戶籍制度改革過程的過渡性制度，居住證制度在規(guī)范流動人口管理、保障流動人口基本公共服務不受侵犯中的作用日益凸顯[1]，通過推行居住證制度，流動人口的居住權和基本公共服務權在國家制度上得到了認可，逐步實現(xiàn)了公民權利從戶籍地到居住地的轉變，可與城市居民共享基本公共服務。

目前對居住證制度的研究主要集中于兩方面。一是從流動人口公共服務需求的視角。流動人口因流動性強而喪失依附于戶籍的部分權利[2-3]，他們不但自己對流入地的公共服務需求強烈，而且還希望子女能夠享受流入地的公共服務。居住證制度的實施使城市公共服務資源得到充分利用的同時，還幫助流動人口對流入地產生認同感和歸屬感，提升了流動人口的福利待遇和公共服務水平[4-5]。二是從戶籍制度改革的視角。與流動人口公共服務需求的視角相比，戶籍制度改革的視角主要集中在戶籍制度改革的過程、居住證制度的演變歷程和實施現(xiàn)狀。代表性的文獻主要論證了居住證制度對傳統(tǒng)“二元制”戶籍結構所產生的沖擊，推動了戶籍制度改革的發(fā)展、弱化了戶籍觀念、增強了流動人口的居民意識，為戶籍制度的進一步改革提供了過渡期[6-7]。

有學者從不同視角探究了居住證制度的生成、演進過程和社會影響；也有學者從居住證制度的政策文本出發(fā)，對其擴散過程進行了初步探析[8]。以往的研究在提供經驗借鑒的同時，仍留有進一步探索的空間。政策創(chuàng)新擴散理論作為我國政策過程理論一個重要的分析框架，已被諸多學者用來分析公共政策的制定過程和影響因素。但從宏觀層面揭示城市采納居住證制度的影響因素，以及使用定量研究方法對其在省級政府間的創(chuàng)新擴散進行檢驗還鮮有人研究?；诖耍疚脑谡邉?chuàng)新擴散理論的基礎上，采用政策創(chuàng)新擴散領域的量化方法，提出研究假設，探討驅動居住證制度在省級政府創(chuàng)新擴散的影響因素。

二、研究框架與研究假設

(一)理論回顧

政策創(chuàng)新擴散研究首先起源于西方，后逐漸發(fā)展成為政策科學領域的一個分支。政策創(chuàng)新擴散一般是指政府對某項政策創(chuàng)新后傳播到其他地方政府的過程[9]。沃克爾認為，一項創(chuàng)新如果由某個州政府采納，無論此項創(chuàng)新已經出現(xiàn)了多長時間，也無論其他州是否已經采納了該項創(chuàng)新，只要該州是第一次采納，就是政策創(chuàng)新，引起其他州的模仿，就是政策創(chuàng)新擴散[10]。簡言之，政策創(chuàng)新擴散可以概括為地方政府采納一項政策是受了其他地方政府的影響。而作為政策過程理論的一個重要分析框架，政策創(chuàng)新擴散理論也備受我國學者的青睞，常被用來分析中國背景下地方政府公共政策的制定過程。

在政策創(chuàng)新擴散的研究中，國外已有學者解釋了為什么州政府更愿意采納一項創(chuàng)新，以及為什么該項創(chuàng)新會被不同的政府同時采納[11]。貝瑞夫婦通過對美國彩票博彩創(chuàng)新擴散的研究，提出了整合創(chuàng)新擴散模型(Integrated Innovation Model)。該模型由內部影響因素和外部影響因素組成，內部影響因素包括動機因素、資源和障礙因素，具體涉及政策創(chuàng)新擴散的障礙及克服障礙可用的資源、公共需求、經濟發(fā)展水平、財政資源、行政級別、區(qū)域位置等；外部影響因素具體涉及上級壓力、鄰近效應、社會穩(wěn)定及政策網絡等[12]。一些學者通過構建政策創(chuàng)新擴散理論模型來解釋影響政策創(chuàng)新擴散的因素，尋找可能的創(chuàng)新采納者和傳播的時空規(guī)律，了解創(chuàng)新被采納的趨勢。政策創(chuàng)新擴散理論模型主要有全國互動模型、區(qū)域傳播模型、領導—跟進模型和垂直影響模型等[13]。還有一些學者將內部影響因素作為自變量處理，將政策擴散機制作為因變量處理；對于政策創(chuàng)新擴散機制，學者們主要區(qū)分了強制、誘致、學習、競爭、模仿和社會化等六種機制[14]。政策創(chuàng)新擴散的模式有自上而下的層級擴散、自下而上的政策采納和推廣擴散、區(qū)域和部門之間的擴散、政策先進地區(qū)向政策跟進地區(qū)的擴散等[15]。

政策創(chuàng)新擴散理論因其規(guī)范的研究模式和清晰的歷史發(fā)展脈絡，已成為研究公共政策傳播的首選。學者王勇兵[16]翻譯了弗吉尼亞·格雷的文章《競爭、效仿與政策創(chuàng)新》，將政策創(chuàng)新擴散理論引入我國；基于我國經驗事實的政策創(chuàng)新擴散研究在城市低保制度[17]、廉租房政策[18]、住房保障政策[19]等多個公共政策領域都已得到實踐，檢驗了政策創(chuàng)新擴散理論對我國公共政策實施的適用性。研究框架既參考了國外學者對政策創(chuàng)新擴散的影響因素分析，這些因素包括總人口、人口密度、城市人口百分比、經濟開放程度、公眾客觀需求、組織擴散和相關政策等；又發(fā)掘了我國地方政府政策創(chuàng)新擴散的獨特影響因素，如領導人的特質、政策試點、異地任職、官員任職周期和政治流動、政策績效的合法性與技術可行性等。

簡言之，國內外學者對政策創(chuàng)新擴散理論已經進行了大量研究，取得了豐碩成果，證明了其實踐的可行性，為政策創(chuàng)新擴散理論在我國的發(fā)展做出了重大貢獻?；诖?，本文嘗試以內部影響因素和外部影響因素的理論框架分析居住證制度在我國省級行政單位創(chuàng)新擴散的特征和原因。內部影響因素關注了居民的城鎮(zhèn)化率、人口規(guī)模、人口密度、經濟發(fā)展水平、財政規(guī)模和第三產業(yè)占比率等經濟資源型指標，外部影響因素在縱向上關注了上級壓力指標，橫向上關注了競爭壓力指標。

(二)研究假設

1.內部影響因素

人口流動是城鎮(zhèn)化進程的一個顯著標志，新型城鎮(zhèn)化的核心在于人的城鎮(zhèn)化。在區(qū)域經濟發(fā)展過程中，城鎮(zhèn)化率高的地方對流動人口的吸引力更大。因此，推動流動人口在城市定居對城鎮(zhèn)化建設具有重大意義，居住證制度的提出也顯著提升了流動人口在流入地居留的意愿[20]，延長了人口紅利，進一步推進了城鎮(zhèn)化建設。基于此，本文提出如下假設：

假設1：在居住證制度擴散的過程中，城鎮(zhèn)化率越高的省份越傾向于采納居住證制度。

公眾對公共政策的需求是地方政府采納一項政策意愿的動力[21]。戴維·伊斯頓認為政策是公眾需求的反應，需求與支持、政治系統(tǒng)、輸出、反饋、環(huán)境等五個部分共同構成了系統(tǒng)模型，為了使自己的利益得到滿足，公眾會將需求與支持嵌套于政治系統(tǒng)中[22]。再者，人口規(guī)模大的地區(qū)資源更加豐富，組織環(huán)境更加復雜，為了治理的穩(wěn)定，回饋公眾的需求，政府更傾向于采納政策創(chuàng)新[23]?；诖?，本文提出如下假設：

假設2-a：在居住證制度擴散的過程中，人口規(guī)模越大的省份越傾向于采納居住證制度。

組織創(chuàng)新理論認為人口密度與地區(qū)采納創(chuàng)新之間有著密切關系,人口密度低的地區(qū)所需的程序化決策少、非程序化決策多，采納創(chuàng)新的可能性小。而人口密度大的地區(qū)內部關系復雜多變，公共資源的調動機制更加完善，當?shù)卣畬芾砀母锖驼邉?chuàng)新的需求更大[9]，也更容易采納政策創(chuàng)新?；诖?，本文提出如下假設：

假設2-b：在居住證制度擴散的過程中，人口密度越大的省份越傾向于采納居住證制度。

經濟基礎決定上層建筑，經濟發(fā)展水平是影響居住證制度擴散的重要因素。威廉·貝瑞和大衛(wèi)·洛維認為，經濟的發(fā)展狀況直接影響政府對政策創(chuàng)新的引進，經濟發(fā)展水平高的地區(qū)對政策創(chuàng)新具有更高的容忍度和彈性，豐富的經濟資源是促成州政府采納政策創(chuàng)新的動力[24]，另外，經濟發(fā)展水平較高的地區(qū)接受新鮮事物的能力更強,龐大的流動人口群體也更需要以堅實的經濟基礎作為支撐。基于此，本文提出如下假設：

假設3-a：在居住證制度擴散的過程中，經濟發(fā)展水平越高的省份越傾向于采納居住證制度。

改革開放以來，產業(yè)結構的優(yōu)化升級使第三產業(yè)越來越成為吸納勞動力的重要渠道，為流動人口提供了大量的就業(yè)機會，城市的第三產業(yè)發(fā)展越好，流動人口規(guī)模也越龐大，出于回應公眾公共服務的需求，地方政府也更傾向于采納相應的政策創(chuàng)新來滿足公眾需求?；诖?，本文提出如下假設：

假設3-b：在居住證制度擴散的過程中，第三產業(yè)在經濟總量中占比越大的省份越傾向于采納居住證制度。

格雷認為，經濟資源雖然顯著影響著當局對創(chuàng)新采納的意愿，但更重要的影響因素是地方政府的財政投入[25]。達曼普爾提出了資源松弛假設，也認為豐富的財政資源是地方政府采納創(chuàng)新的必要因素[26]，財政資源豐富的地方政府更加容易接納創(chuàng)新，為創(chuàng)新提供后續(xù)發(fā)展動力?；诖?，本文提出如下假設：

假設3-c：在居住證制度擴散的過程中，財政投入規(guī)模越大的省份越傾向于采納居住證制度。

2.外部影響因素

與強調資源稟賦的內部影響因素不同，外部影響因素主要強調來自外部環(huán)境所帶來的影響，具體包括上級壓力和競爭壓力。新制度理論的觀點認為，當一項新制度同時被多個地方政府采納時，外部影響因素就已經存在。競爭壓力主要是來自同級政府之間相互學習、模仿和競爭。研究表明，相鄰州采納政策創(chuàng)新數(shù)量的占比和州政府采納政策創(chuàng)新的概率呈顯著正相關[27]，相鄰兩個州因經濟實力和文化習俗相似，更傾向于借鑒彼此的成功經驗。朱旭峰認為，我國地方政府的競爭關系主要發(fā)生在同一區(qū)域內的同級政府間，當區(qū)域內的某一政府采納創(chuàng)新時，和其他同級政府就形成了競爭關系，產生競爭壓力[28]?；诖耍疚奶岢鋈缦录僭O：

假設4：在與地理位置直接接壤的省份中，采納居住證制度的省份越多，產生的競爭壓力越大，越可能采納居住證制度。

上級壓力主要是指在政策創(chuàng)新擴散的過程中，中央政府通過行政指令、紅頭文件和會議報告等方式給地方政府施加壓力，促使地方政府采取創(chuàng)新。研究表明，聯(lián)邦政府在實施一項公共政策時，也會通過給各州下達強制性指令，推動政策創(chuàng)新的上下垂直擴散[29]。在單一制國家，地方政府統(tǒng)一歸中央政府管轄，中央政府通過控制財政權、人事權的方式強化對地方的制約，中央政府的官媒發(fā)聲、政治激勵、經濟激勵都可推動政策創(chuàng)新的廣泛擴散，都可得到地方政府的積極響應，特別是中央政府行政指令和紅頭文件的出臺，成為推動政策創(chuàng)新在地方迅速擴散的關鍵。地方政府雖具有一定的自主權，可以自主選擇創(chuàng)新，但也會在中央政府的行政指令下達后，與中央政府步調一致表達對組織的忠誠?；诖?，本文提出如下假設：

假設5：在居住證制度擴散的過程中，中央政府行政指令和紅頭文件的出臺，會增加各省采納居住證制度的概率。

三、居住證制度的擴散特征

近些年來，政府的公共政策活動在經濟發(fā)展的過程中發(fā)揮了巨大的作用。在此過程中，國家之間、地方之間和公共部門之間的政策創(chuàng)新擴散成為我國政府公共政策活動的重要特征，政策創(chuàng)新擴散逐漸成為政府管理和公共政策研究的重點[30]。學術界通過對中國政策創(chuàng)新擴散的實踐分析研究，發(fā)現(xiàn)可從時間和空間維度兩方面概括出相關特征。

(一)居住證制度擴散的時間特征

流動人口居住證是我國戶籍制度改革的產物，其發(fā)展經歷了三個階段：工作居住證—人才居住證—居住證。湖南省于2009年4月1日出臺《湖南省流動人口服務與管理規(guī)定》，提出用居住證代替暫住證，保障流動人口公共服務的享受，在省級政府層面率先采納居住證制度。

總體來看，截至2018年3月21日，居住證制度在我國省級層面的擴散已經完成，31 個省級行政區(qū)劃單位①已經全部采納了居住證制度。據(jù)第六次人口普查統(tǒng)計，我國流動人口數(shù)量已達2.21 億，流動人口數(shù)量的激增，加快了中央政府制定規(guī)范性文件的速度。2010年，國務院轉發(fā)了發(fā)改委的《關于2010年深化經濟體制改革重點工作的意見》，首次提出實施居住證制度。2011年，國務院下發(fā)《國務院辦公廳關于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》，居住證制度的擴散迎來了快速增長期，擴散的趨勢呈現(xiàn)出較為陡峭的“S”形特征[31]，如圖1所示。根據(jù)擴散特征，在時間維度上可以劃分為三個階段：第一階段(2009—2010年)擴散緩慢期，各省份對居住證制度的接受程度較低，只有部分省份進行了采納，擴散增長緩慢；第二階段(2011—2016年)擴散起飛期，各省份深化了對居住證制度的認同，采納數(shù)量激增，基本完成擴散；第三階段(2017—2018年)擴散飽和期，完成擴散。這也符合政策創(chuàng)新擴散理論的一般特征。

圖1 居住證制度創(chuàng)新擴散時間曲線圖

(二)居住證制度擴散的空間特征

為了方便觀察居住證制度空間擴散的分布，本文將31 個省份按東部、中部和西部地區(qū)的劃分來察看其擴散機理。通過對表1的初步觀察，大致可以得出兩個結論：一是位于東部地區(qū)的浙江和中部地區(qū)的湖南在同一年開始采納居住證制度，西部地區(qū)則從2011年才開始采納。但在擴散過程中，東部地區(qū)和中部地區(qū)于2016年同時完成居住證制度的擴散，西部地區(qū)則在2018年才完成擴散，總體上并不是東部地區(qū)先采納，然后被中、西部地區(qū)引進，這與學界的慣常認知不符。二是擴散主要集中于2011—2016年，這一時期對居住證制度的采納呈現(xiàn)出爆炸性增長，可能是由于中央對地方施加了壓力，在強大的行政壓力下，采納居住證制度的省份激增。

四、研究設計

(一)案例選擇和樣本來源

在案例選擇上，本文選擇居住證制度作為研究對象。首先從各地新聞媒體報道展開搜索，其次以滾雪球的方式進入各省級政府官網、公安局官網搜索關鍵字：居住證、居住證制度、居住證暫行條例、居住證管理辦法、流動人口服務管理、戶籍制度改革等，收集規(guī)范性文本，以了解相關信息，找到適用于學術研究的案例材料。鑒于各地并未以統(tǒng)一的方式頒布居住證制度，且有些地方政府存在多份實施文件；以及發(fā)文日期和實施日期不一致的情況，因此本文以各省級政府頒布居住證制度所規(guī)定的正式實施日期為標準，如在廣東省各網站搜索相關信息發(fā)現(xiàn)，《廣東省流動人口服務管理條例》于2010年就以規(guī)范性文件的方式提出實施居住證制度并正式實行，對居住證的有效期、變更登記、有關費用及發(fā)證機關進行了詳細介紹，因此將2010年視為廣東省采納居住證制度的具體時間點?！对颇鲜×鲃尤丝诜展芾項l例》的發(fā)布日期是2012年7月29日，施行日期是2013年1月1日，因此云南省選取2013年作為居住制度采納日期。上海市2004年曾頒布過《上海市居住證暫行規(guī)定》，但其性質實為人才居住證且后來被廢除，主要實施的仍是暫住證而非居住證，全面實施居住證的時間為2013年，因此上海市選取2013年作為采納日期。四川省曾三次頒發(fā)實施居住證制度的規(guī)范性文件，但直到2018年才正式實行居住證制度，因此將四川省的采納時間確定為2018年，而非之前的時間，其余省份也是依理確定采納時間。

表1 居住證制度創(chuàng)新擴散空間分布表

在樣本選擇方面，本文以我國省級政府為基本統(tǒng)計單位。自1988年海南建省，1997年重慶設直轄市，我國31 個省級行政區(qū)劃單位作為《中國城市統(tǒng)計年鑒》的基本統(tǒng)計單位再未發(fā)生變動，因此，樣本數(shù)據(jù)覆蓋了我國31 個省級政府。根據(jù)事件史分析法對數(shù)據(jù)分析的要求，本文采取抽樣的方法對31 個省級政府進行樣本數(shù)據(jù)的收集，形成31 個省級政府的生存數(shù)據(jù)(Survival Data)。針對31 個省級政府的考察期為2009—2018年。2009年湖南省在全國率先實施《湖南省流動人口服務與管理規(guī)定》，因而將該年份確定為我國省級政府采納“居住證制度”的開始時間，所以不需要考慮右刪失(censor)②的問題，樣本已經在31 個省級政府間完成擴散，所以不需要考慮左刪失問題，最后進入模型的“省-年”觀測點共計156 個。

(二)變量設計與測量

本文的因變量(Adopt)是一個二分變量，即省級政府在特定時間采納居住證制度的概率。鑒于二分變量是一個虛擬變量，不能直接進行觀測，所以采用編碼的方式設置0～1 的概率值，若某個省份i在年份t采納了居住證制度，變量編碼就記為1，在此之前的變量編碼則記為0。

本文的自變量是內部影響因素和外部影響因素。在內部影響因素中，選取了城鎮(zhèn)化率、人口規(guī)模、人口密度、人均GDP、第三產業(yè)在經濟總量中的占比、財政規(guī)模六個變量。選擇的依據(jù)與思路如下：首先，城鎮(zhèn)化率高的城市，人口容納量大，流動人口的公共服務需求客觀上更需要得到保障。城鎮(zhèn)化率變量所采用的分析數(shù)據(jù)為各省份常住城鎮(zhèn)人口占總人口的比例。其次，人口規(guī)模和人口密度的增加給城市管理和公共服務的供給形成嚴峻挑戰(zhàn)，居住證制度作為管理流動人口的有效方式，受到了政府的重視。因我國暫未在省級層面對流動人口數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計，所以人口規(guī)模和人口密度變量所采用的分析數(shù)據(jù)為各省份的常住人口數(shù)量和每平方千米所承載的人口數(shù)量。最后，人均GDP、第三產業(yè)占比和財政規(guī)模作為衡量經濟發(fā)展水平的三個重要指標，代表著經濟發(fā)展水平的高低。一般而言，經濟發(fā)展水平高的城市，所占有的資源更加豐富，也擁有更加雄厚的財力來支持政策創(chuàng)新，財政規(guī)模變量所采用的分析數(shù)據(jù)為各省份財政收入的一般預算收入。因此，城鎮(zhèn)化率、人口規(guī)模、人口密度，人均GDP、第三產業(yè)占比和財政規(guī)模六個變量，可以較好地體現(xiàn)各省份采納居住證制度的內部影響因素?？紤]到以上變量的數(shù)據(jù)存在滯后性，分析數(shù)據(jù)均使用上一年的數(shù)據(jù)(t-1)。

在外部影響因素中，選取了競爭壓力變量和上級壓力變量。競爭壓力變量具體設計為某一省、區(qū)和直轄市地理位置直接接壤的省份采納居住證制度的比例。上級壓力變量具體設計以中央政府出臺居住證制度規(guī)范性文件的時間節(jié)點為準，在中央政府未發(fā)布行政指令和規(guī)范性文件前，各省份所采納居住證制度不會受到上級壓力的影響，變量編碼記為0，之后則記為1。在本文中，國務院在2010年轉發(fā)了發(fā)改委的《關于2010年深化經濟體制改革重點工作的意見》，提出實施居住證制度，居住證制度開始呈現(xiàn)大規(guī)模擴散的趨勢，因此2010年后采納居住證制度的省份意味著受到中央政府行政壓力的影響。本文將自變量和因變量納入統(tǒng)計分析模型，編制出變量測量表，如表2所示，需要說明的是，因變量的數(shù)據(jù)來源為自建數(shù)據(jù)庫，外部影響因素的變量數(shù)據(jù)來源于中央人民政府官網和各省人民政府官網，內部影響因素的變量數(shù)據(jù)全部來源于各省份統(tǒng)計年鑒和國民經濟發(fā)展公報。

(三)計量模型

本文采用事件史分析(History Analysis)來檢驗內部影響因素和外部影響因素對各省份采納居住證制度的影響。事件史分析是貝瑞夫婦研究美國彩票制度在各州擴散傳播時所引進的一種方法，目前已經成為研究政策創(chuàng)新擴散領域的重要方法。

表2 變量測量表

事件史分析的目標是解釋個體行為在特定時間點上發(fā)生的性質變化，對某個個體在特定時間內是否經歷某個事件的記錄。事件史的核心概念是“風險集(Risk Set)”,指事件在特定時間內發(fā)生在特定個體身上的可能性，即特定個體在有限時間內面臨的風險。在事件史離散時間模型中，因變量風險率(Hazard Rate)稱為概率Pi,t，由自變量所決定，風險率作為概率，無法被直接識別，因此，將因變量作虛擬變量處理，在個體經歷“事件”時取值為 1，否則為0，二分變量的因變量通常采用Logit 模型進行估測。因此，將前文的研究假設與離散時間模型相結合，基本模型為：

其中Pi,t是各省份i在年份t采納居住證制度的概率，α0是隨著時間推移的基本風險率，Pi,t/1-Pi,t為優(yōu)勢比(odds)，α1至α8是變量的回歸系數(shù)，除競爭壓力外，其余的數(shù)值皆采用滯后一年的數(shù)據(jù)t-1，Ui,t指誤差項。

五、實證分析與結果

(一)描述性統(tǒng)計分析

表3報告了我國31 個省份主要研究變量156個觀測數(shù)值的描述性統(tǒng)計分析結果，結果顯示，人均GDP、財政規(guī)模、人口規(guī)模和人口密度變量存在較大差異，標準差分別為 21 823.29、1 130.201、2 616.267 和659.165 9，其他變量的差異較小，表明各變量之間的離散程度較高，存在較大的解釋空間。

(二)Logistic 回歸分析結果

表4報告了Logistic 回歸分析結果，因人均GDP、財政規(guī)模、人口規(guī)模和人口密度數(shù)值過大，為保證數(shù)據(jù)的可比性，本文將以上變量取對數(shù)納入模型，結果如下：

實證結果顯示，在外部影響因素中，上級壓力對居住證制度采納的影響無論是在模型1 還是納入整合模型后，都在0.01 水平上顯著，表明居住證制度的擴散與上級壓力之間呈現(xiàn)顯著相關性，假設5 得到支持?？梢娋幼∽C制度整體呈現(xiàn)出自上而下的擴散趨勢，中央政府的推動在擴散過程中發(fā)揮了至關重要的作用，因為我國作為單一制國家，在地方實施的某項政策、制度一旦得到中央政府的認可，就具備了合法性和正當性，為地方政府迅速采納減少了后顧之憂。競爭壓力在模型1 中對居住證制度采納的影響在0.05 水平上顯著，納入整合模型后在0.01 水平上顯著，但回歸系數(shù)為負,表明居住證制度的擴散與競爭壓力之間呈現(xiàn)出顯著負相關，假設4 得到部分支持?？梢娤噜徥》菀虻乩砦恢媒尤赖木壒剩谓洕h(huán)境大同小異，彼此之間也愿意相互學習和觀察居住證制度的采納過程，通過借鑒對方的先進經驗來降低創(chuàng)新成本和提供創(chuàng)新的成功概率。但在采納過程中可能因地域限制等因素出現(xiàn)信息壁壘以及為資源而展開相互競爭的現(xiàn)象，進而產生隔閡?？偟膩碚f，橫向之間的互相學習與經驗傳遞為居住證制度的順利擴散提供了重要保證。

表3 描述性統(tǒng)計分析

表4 Logistic 回歸分析結果

在相關的內部影響因素中，城鎮(zhèn)化率在模型2 中對居住證制度采納的影響在0.01 水平上顯著，納入整合模型后在0.05 水平上顯著，但回歸系數(shù)為負數(shù)，表明居住證制度的擴散與城鎮(zhèn)化率之間呈現(xiàn)出顯著負相關，假設1 得到部分支持。造成該結果的原因可能在于，城鎮(zhèn)化率高的城市在吸引了大量流動人口遷入的同時也給當?shù)毓卜召Y源的分配帶來了嚴峻挑戰(zhàn)，導致公共服務資源和流動人口過剩的矛盾十分突出，大量流動人口的流入超過當?shù)爻鞘泄卜召Y源所能承受的最大限度，對居住證制度的需求并不強烈。人口規(guī)模在模型2 中對居住證制度采納的影響在0.05 水平上顯著，但納入整合模型后則在0.1 水平上不顯著，表明其并不影響居住證制度的擴散，假設2-a 未能得到支持。人口密度、人均GDP 和第三產業(yè)占比對居住證制度采納的影響無論在模型2 還是納入整合模型中，都在0.1水平上不顯著，表明這幾個變量皆不影響居住證制度的擴散，因此假設2-b、3-a、3-b 未能得到支持。財政規(guī)模對居住證制度采納的影響在模型2 中在0.05 水平上顯著，但納入整合模型中則在0.1 水平上顯著，且回歸系數(shù)為負數(shù)，表明居住證制度的擴散與財政規(guī)模之間呈現(xiàn)出弱顯著負相關，并未給城市帶去嚴重的財政負擔，因此假設3-c 也未能得到支持。上述未能得到支持的變量，究其原因可能在于，首先各省份對人口的需求并不一致，人口規(guī)模大的省份本身流動人口多，對人口增加的需求少，人口規(guī)模少的省份盡管采取一系列措施來吸引流動人口，但由于經濟落后，不能滿足流動人口所需的公共服務而鮮有人往。其次，各省份在采納居住證制度的過程中，一方面沒有看到該項創(chuàng)新在流動人口管理上的作用和優(yōu)勢，對居住證制度并未完全貫徹落實。另一方面可能是隨著大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網云計算和人工智能等信息技術的發(fā)展及人口信息的整合，對流動人口的管理由辦證管理轉向借助智能流動人口移動軌跡的管理，削弱了居住證制度在管理流動人口中的作用。最后，各省份在做決策時存在“有限理性”的狀況，經濟發(fā)展水平較低的省份為了彌補經濟競爭上的局限，通過采納創(chuàng)新來提升政績和謀求中央政府的支持[32]，以提高城市的影響力。

六、結論

本文采用自2009—2018年31 個省、區(qū)、直轄市的156 個樣本數(shù)據(jù)進行觀察測量，檢驗了內部影響因素和外部影響因素對居住證制度在各省份擴散興起的綜合影響，發(fā)現(xiàn)外部影響因素更重要，為解釋居住證制度在中國省級政府的創(chuàng)新擴散提供了初步證明，需要引起特別注意，也為日后推動相關民生性政策提供了一定的啟示。

一是中央政府的行政壓力顯著影響了居住證制度在各省份的擴散，說明各省份在采納居住證制度時需要多考慮外部影響因素的影響，上級政府的政策導向直接左右著下級政府的政策意愿和實際行為。具體而言，居住證制度作為一項保障流動人口公共服務需求的民生性工程，由于支出往往大于收益，因此降低了地方政府出臺公共政策的主觀能動性。因此，中央政府可以通過政策導向，采用行政指令、政治激勵和經濟激勵等多種手段驅使地方政府采納創(chuàng)新，使居住證制度得以迅速 擴散。

二是搭建地方政策創(chuàng)新擴散信息交流平臺，增強地方政府間的溝通，拓寬信息交流渠道。同級政府間，政府官員在采納一項創(chuàng)新往往會受到周邊地方政府的影響，這就要求政府官員在做決策時，需要打破地域之間的限制，強化與鄰近地方政府的溝通意識和政策創(chuàng)新的示范效應，實現(xiàn)信息實時交流和傳播，達成輿論共識，消除地方隔閡，學習彼此的先進經驗和做法。

三是在采納一項政策創(chuàng)新時，需要與大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網、云計算和人工智能等信息技術進行深度融合，充分發(fā)揮信息技術在政策創(chuàng)新擴散過程中的作用。在以人口為核心的新型城鎮(zhèn)化建設中，通過利用現(xiàn)代信息技術與居住證制度的融合，優(yōu)化居住證制度的擴散，確保各項基本公共服務得到落實，更好地發(fā)揮該項創(chuàng)新在人口管理和公共服務上的功能，有序推進流動人口市民化，促進我國新型城鎮(zhèn)化建設。

需要說明的是，本研究并對未來的研究方向進行展望。首先，影響居住證制度創(chuàng)新擴散的因素眾多，本文所提出的研究假設不能代表所有的變量，還需繼續(xù)加以探索研究，進一步豐富對居住證制度創(chuàng)新擴散的理解。其次，本文的研究主要集中于省級政府層面，受中央政府強制性影響較為明顯，未來將進一步完善居住證制度在市級層面創(chuàng)新擴散的研究。最后，需要警惕各省份在中央政府行政壓力下產生的“虛假性擴散”[33]，如一些省份可能將采納居住證制度視為政績工程，用來點綴門面，吸引中央政府的關注，針對此種現(xiàn)象，接下來的研究將會仔細區(qū)分真實性創(chuàng)新和虛假性創(chuàng)新。

注釋：

① 由于數(shù)據(jù)不便采集，港澳臺地區(qū)不在數(shù)據(jù)觀測范圍內。

② 政策在截止時間之后仍然繼續(xù)開展，但不繼續(xù)追蹤觀察，稱為右刪失，沒有進入抽樣框架進行觀察，稱為左刪失。