公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)分析

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一、檢察機(jī)關(guān)公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)的概述

公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)是法律賦予檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要權(quán)利，其被規(guī)定于《人民檢察院組織法》第20條第4項(xiàng)、第21條以及《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第6條等法律以及司法解釋當(dāng)中[1]。具體更為細(xì)化的內(nèi)容，則是被規(guī)定于《檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟案件辦理指南(試行)》和《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦理指南(試行)》等內(nèi)部文件當(dāng)中，效力層級(jí)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于司法解釋以及法律法規(guī)[2]。所謂公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)，主要是指檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中為了夯實(shí)證據(jù)、了解案件事實(shí)，更好地保護(hù)社會(huì)公益以及國家利益，采取地調(diào)取證據(jù)材料、勘驗(yàn)鑒定、調(diào)閱案件材料、詢問等措施，依法查明案件事實(shí)的權(quán)利。之所以要賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)，主要是因?yàn)楣嬖V訟專業(yè)性強(qiáng)、案件復(fù)雜，如果不能盡快地查清案件事實(shí)，不僅難以保護(hù)社會(huì)公益以及國家利益，而且勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致案件辦理過程中受到阻礙。

二、檢察機(jī)關(guān)公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)的權(quán)力屬性

(一)調(diào)查核實(shí)權(quán)歸根溯源屬于證明權(quán)

稽查機(jī)關(guān)在公益訴訟中具有訴訟參與主體以及訴訟監(jiān)督主體雙重身份，其與一般的原告、被告以及其他訴訟參與者具有明顯的區(qū)別。例如，檢察機(jī)關(guān)既可以不受到反訴，也可以不向?qū)徟袡C(jī)關(guān)繳納訴訟費(fèi)。因此，從這個(gè)層面來看，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中無論所肩負(fù)著何種使命，肩負(fù)著何種責(zé)任，其都屬于訴訟訴訟當(dāng)事人，需要就待證的事實(shí)承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任。一是需要立足于自身的主張來主動(dòng)收集相應(yīng)的證據(jù)，確保自身在訴訟活動(dòng)中能夠及時(shí)舉證。二是需要立足于辯論主義的原則來調(diào)查證據(jù)。尤其是在公益訴訟當(dāng)中，需要事實(shí)以及證據(jù)會(huì)涉及專門性的知識(shí)以及技術(shù)。如果不能賦予檢察機(jī)關(guān)一定的證據(jù)收集以及調(diào)查核實(shí)權(quán)，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)難以在訴訟活動(dòng)中用證據(jù)來支撐自己所主張的事實(shí)，進(jìn)而弱化公益訴訟的功能。綜上所述，檢察機(jī)關(guān)公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)歸根溯源屬于證明權(quán)的范疇，但其由于與一般訴訟中的原被告具有本質(zhì)的區(qū)別，所以應(yīng)當(dāng)是證明權(quán)的一種特殊形態(tài)。

(二)調(diào)查核實(shí)權(quán)是法律監(jiān)督權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的重要保障

我國公益訴訟在制度設(shè)計(jì)層面可以劃分為訴前程序以及提起訴訟程序兩個(gè)階段。一方面，在訴前程序當(dāng)中，檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查核實(shí)權(quán)能夠更好地初步了解案件事實(shí)以及相關(guān)情況，履行法律賦予該機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)，為后面提起訴訟程序提供保障。另一方面，在提起訴訟階段，檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查核實(shí)權(quán)能夠進(jìn)一步對(duì)侵害國家利益、公共利益的行為進(jìn)行審查，以當(dāng)事人化的身份來對(duì)相關(guān)的違反行為進(jìn)行監(jiān)督。然而，要實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督，僅僅賦予檢察機(jī)關(guān)相應(yīng)的訴權(quán)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還應(yīng)當(dāng)從裁判者的視野來看待這一問題。只有賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)，確保檢察機(jī)關(guān)在事實(shí)充分、證據(jù)充足的基礎(chǔ)上提起公益訴訟，才能更好地為審判機(jī)關(guān)及時(shí)、正確裁判提供依據(jù)。綜上所述，檢察機(jī)關(guān)公益訴權(quán)以及調(diào)查核實(shí)權(quán)都是檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的重要保障，是檢察機(jī)關(guān)履行自身法律監(jiān)督職責(zé)的關(guān)鍵。

(三)調(diào)查核實(shí)權(quán)具有一定的強(qiáng)制性，屬于特殊取證權(quán)的范疇

檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)權(quán)主要是指檢察機(jī)關(guān)對(duì)調(diào)查收集到的證據(jù)進(jìn)行審查的一種權(quán)利，其能夠幫助檢察機(jī)關(guān)根據(jù)案件的需要來判斷是否存在侵害公共利益的行為以及是否符合公益訴訟的起訴條件。因此，這種權(quán)利相較于一般的請(qǐng)求權(quán)或者當(dāng)事人權(quán)利而言具有一定的強(qiáng)制性[3]。特別是在部分大型公益訴訟案件中，相關(guān)違法行為損害的范圍廣、內(nèi)容繁雜。如果不能確保檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)享有一定的強(qiáng)制性，將會(huì)導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)取證困難，使得公益訴訟喪失應(yīng)有的效用。這種強(qiáng)制性可以表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：一是檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查核實(shí)過程中可以借閱、調(diào)閱行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及其他單位的文書材料。二是檢察機(jī)關(guān)對(duì)于拒絕配合調(diào)查核實(shí)工作、妨礙調(diào)查核實(shí)工作的個(gè)人可以追究相關(guān)的責(zé)任。綜上，從維護(hù)公益訴訟的功能以及價(jià)值的角度出發(fā)，調(diào)查核實(shí)權(quán)具有一定的強(qiáng)制性，與一般的取證權(quán)有所差別。

三、檢察機(jī)關(guān)公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)存在的問題

(一)調(diào)查依據(jù)不足與調(diào)查所需高配合度之間的矛盾，難以保障調(diào)查核實(shí)權(quán)的強(qiáng)制性

檢察機(jī)關(guān)辦案人員在調(diào)查核實(shí)過程中需要相關(guān)單位、個(gè)人的高度配合，才能取得應(yīng)有的效果。一是現(xiàn)有的法律對(duì)于調(diào)查核實(shí)權(quán)只是做了一個(gè)原則性的規(guī)定，沒有就被調(diào)查對(duì)象不配合的法律后果予以具體明確，導(dǎo)致相關(guān)單位和個(gè)人不愿意配合檢察機(jī)關(guān)的工作，影響調(diào)查核實(shí)工作的正常開展。二是目前社會(huì)整體對(duì)公益訴訟的認(rèn)可度不高，許多不涉及個(gè)人利益的群體不愿意配合檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)工作。同時(shí)，我國尚未從法律層面建立一套多部門相互協(xié)作、相互配合的調(diào)查核實(shí)機(jī)制，影響了調(diào)查核實(shí)工作的效率與質(zhì)量，也導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)辦案人員中受阻。

(二)專業(yè)機(jī)構(gòu)介入不足調(diào)查專業(yè)性之間的矛盾，難以保障調(diào)查核實(shí)權(quán)的專業(yè)性

公益訴訟案件會(huì)涉及大量的專業(yè)性內(nèi)容，需要專業(yè)部門的介入。例如，食品類公益訴訟中需要對(duì)食品進(jìn)行檢測(cè)和檢驗(yàn)，需要計(jì)算損害的比例；環(huán)境類公益訴訟中需要對(duì)污染存在與否、損害的具體內(nèi)容以及污染物的數(shù)量進(jìn)行分析[4]。然而，當(dāng)前司法實(shí)踐中各地檢察機(jī)關(guān)引入專業(yè)機(jī)構(gòu)的做法不一，加之缺乏成熟的機(jī)制，導(dǎo)致調(diào)查核實(shí)工作的結(jié)果受到質(zhì)疑。

(三)辦案經(jīng)費(fèi)、人員以及設(shè)備不足，缺乏精干型和復(fù)合型人才隊(duì)伍

司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件以辦案組為單位。然而，由于部分檢察機(jī)關(guān)(尤其是基層檢察機(jī)關(guān))由于缺乏必要的辦案經(jīng)費(fèi)、人員以及設(shè)備，難以有效行使調(diào)查核實(shí)權(quán)[5]。一是辦案經(jīng)費(fèi)不足，調(diào)查核實(shí)的效果不佳。例如，在環(huán)境公益訴訟案件中，檢察機(jī)關(guān)需要承擔(dān)較高的評(píng)估費(fèi)用、檢測(cè)費(fèi)用。如果缺乏相應(yīng)的辦案經(jīng)費(fèi)，輕則導(dǎo)致調(diào)查核實(shí)受阻，重則使得公益訴訟案件陷入僵局。二是人員不足。部分檢察機(jī)關(guān)人員配備不合理，難以滿足當(dāng)前公益訴訟的發(fā)展需要。三是設(shè)備不足。現(xiàn)階段，部分檢察機(jī)關(guān)在缺乏相應(yīng)設(shè)施設(shè)備，很多辦案人員不能形成真正意義上的戰(zhàn)斗能力。例如，配長(zhǎng)焦鏡頭、車輛、航拍器、執(zhí)法記錄儀的匱乏影響調(diào)查核實(shí)權(quán)的應(yīng)用。四是部分辦案人員長(zhǎng)期從事訴訟監(jiān)督工作，對(duì)于公益訴訟這一新業(yè)務(wù)缺乏必要的了解和使用能力，難以滿足該類案件專業(yè)性強(qiáng)、證據(jù)廣的基本要求。這就使得部分辦案人員在調(diào)查核實(shí)過程中主要采取復(fù)制證據(jù)材料、調(diào)取證據(jù)材料、詢問等傳統(tǒng)的方式，很少使用價(jià)值評(píng)估、損失評(píng)估、檢測(cè)、鑒定、勘驗(yàn)等方式。

(四)證據(jù)收集標(biāo)準(zhǔn)以及證據(jù)效力的標(biāo)準(zhǔn)不明

調(diào)查核實(shí)工作的本質(zhì)就是調(diào)查事實(shí)和收集證據(jù)。當(dāng)前，司法實(shí)踐領(lǐng)域以及理論學(xué)界對(duì)于檢察機(jī)關(guān)收集證據(jù)的程序是否應(yīng)遵循嚴(yán)格的證據(jù)形式、證據(jù)內(nèi)容、證據(jù)規(guī)則以及證據(jù)是否具有優(yōu)先效力存在爭(zhēng)議。例如，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)工作中取得的證據(jù)是否適用非法證據(jù)排除規(guī)則？假如檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)完成調(diào)查核實(shí)工作，被告再次提出鑒定、評(píng)估的，應(yīng)當(dāng)如何處理“”檢察機(jī)關(guān)證明標(biāo)準(zhǔn)是否應(yīng)達(dá)到“案件事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分”的標(biāo)準(zhǔn)？上述問題尚無定論

四、檢察機(jī)關(guān)公益訴訟調(diào)查核實(shí)制度的完善建議

(一)加快立法，為調(diào)查核實(shí)權(quán)提供法律保障

未來我國立法機(jī)關(guān)有必要從法律層面就相關(guān)單位、個(gè)人不配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)工作的行為進(jìn)行規(guī)制，明確具體的責(zé)任承擔(dān)方式以及內(nèi)容。例如，可以參照民事訴訟中妨礙執(zhí)行以及妨礙訴訟活動(dòng)的相關(guān)規(guī)定，在相應(yīng)的法律中賦予檢察機(jī)關(guān)罰款、拘留的權(quán)力，明確不同條件下的適用情形，有效減少當(dāng)前司法實(shí)踐中存在的不配合現(xiàn)象。除此之外，要進(jìn)一步探索配合調(diào)查的保障機(jī)制，并從法律層面予以明確，解決調(diào)查核實(shí)權(quán)剛性不足的問題。一是可以賦予檢察機(jī)關(guān)向社會(huì)公布調(diào)查情況的權(quán)力，就不配合調(diào)查核實(shí)的行為向社會(huì)公布，借助社會(huì)監(jiān)督的方式來確保相關(guān)單位、個(gè)人配合調(diào)查。二是借助形成紀(jì)檢監(jiān)察部門、檢察部門以及公安部門聯(lián)動(dòng)的機(jī)制，通過多邊協(xié)助來推動(dòng)公益訴訟的進(jìn)程。

(二)完善專家?guī)旖ㄔO(shè)，增強(qiáng)調(diào)查核實(shí)工作的專業(yè)性

一是要加強(qiáng)與社會(huì)上的技術(shù)咨詢、檢驗(yàn)、鑒定、勘驗(yàn)單位進(jìn)行合作，借助“外腦”來行使調(diào)查核實(shí)權(quán)。為此，建議由市一級(jí)的檢察機(jī)關(guān)組織食品藥品安全監(jiān)管、審計(jì)、財(cái)會(huì)、國土資源管理、環(huán)保管理等方面的專業(yè)人士來組成專家?guī)?，幫助基層檢察機(jī)關(guān)處理專業(yè)方面的難題，為調(diào)查核實(shí)工作的開展提供專業(yè)支持。同時(shí)，要從法律層面進(jìn)一步明確專家出庭、專家參與案件討論、專家列席檢委會(huì)、專家意見等相關(guān)問題，為調(diào)查核實(shí)工作的開展提供制度保障，解決各地做法不一的問題。二是要避免陷入“唯鑒定論”的誤區(qū)，借助專家以及鑒定人的意見來開展調(diào)查核實(shí)工作。

(三)做好經(jīng)費(fèi)、人員以及設(shè)備的配備工作，打造精干型和復(fù)合型人才隊(duì)伍

一是要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)一步增加經(jīng)費(fèi)、人員以及設(shè)備，確?；鶎訖z察機(jī)關(guān)能夠有足夠的能力辦理公益訴訟案件，有效行使法律賦予的調(diào)查核實(shí)權(quán)。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)要設(shè)置相應(yīng)的辦案組，明確辦案組內(nèi)部成員的組成數(shù)量，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。二是要強(qiáng)化檢察系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)調(diào)與合作，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)人力、物力以及財(cái)力配置效益的最大化。三是要進(jìn)一步做好人才隊(duì)伍培訓(xùn)工作，采取互派交流、實(shí)地調(diào)研、專家授課等方式來強(qiáng)化辦案隊(duì)伍的能力。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)要重點(diǎn)改變辦案人員的辦案思維，確保辦案人員能夠綜合應(yīng)用多種方式開展調(diào)查核實(shí)工作。

(四)明確證據(jù)收集標(biāo)準(zhǔn)以及證據(jù)效力

未來我國在立法過程中，要重點(diǎn)明確檢察機(jī)關(guān)公益訴訟中的證據(jù)收集標(biāo)準(zhǔn)以及證據(jù)效力，夯實(shí)調(diào)查核實(shí)制度的基礎(chǔ)。一是出臺(tái)證據(jù)收集的基本規(guī)范，理清調(diào)查核實(shí)工作中非法證據(jù)以及瑕疵證據(jù)的區(qū)別以及法律后果。同時(shí)，參照民事訴訟的相關(guān)規(guī)定賦予檢察機(jī)關(guān)予以補(bǔ)正和解釋的權(quán)利。二是明確證明標(biāo)準(zhǔn)。本文認(rèn)為，公益訴訟中既然已經(jīng)賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)，故其證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)高于普通民事訴訟中的“高度蓋然性”規(guī)則。但是，考慮到現(xiàn)有機(jī)制不完善的特點(diǎn)，其證明標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)當(dāng)?shù)陀谛淌略V訟中“案件事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分”的標(biāo)準(zhǔn)。

五、結(jié)語

近些年來，隨著學(xué)界關(guān)于公益訴權(quán)討論的不斷深入以及司法實(shí)踐中公益訴訟案件數(shù)量不斷增多，解決公益訴訟中難題已經(jīng)成為司法實(shí)踐迫切之需要。文章從調(diào)查核實(shí)權(quán)的角度就檢察機(jī)關(guān)公益訴訟進(jìn)行研究，旨在進(jìn)一步為相關(guān)主體提供理論借鑒和參考，更好地為檢察機(jī)關(guān)開展調(diào)查核實(shí)工作提供體系論證基礎(chǔ)以及實(shí)踐指引。