重視激活公辦中小學(xué)辦學(xué)活力

儲(chǔ)朝暉

據(jù)教育部發(fā)布的2019年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展基本情況，2019年，全國(guó)共有各級(jí)各類民辦學(xué)校19.15萬(wàn)所，比上年增加8052所，占全國(guó)比重36.13%;各類教育在校生5616.61萬(wàn)人，比上年增加238.40萬(wàn)人，增長(zhǎng)4.43%。其中：民辦普通小學(xué)6228所，比上年增加49所，增長(zhǎng)0.79%，在校生944.91萬(wàn)人，比上年增加60.33萬(wàn)人，增長(zhǎng)6.82%;民辦初中5793所，比上年增加331所，增長(zhǎng)6.06% ，在校生687.40萬(wàn)人，比上年增加51.10萬(wàn)人，增長(zhǎng)8.03%;民辦普通高中3427所，比上年增加211所，增長(zhǎng)6.56%，在校生359.68萬(wàn)人，比上年增加31.41萬(wàn)人，增長(zhǎng)9.57%;民辦中等職業(yè)學(xué)校1985所（不含技工學(xué)校數(shù)據(jù)），比上年減少8所，下降0.40%，在校生224.37萬(wàn)人，比上年增加14.67萬(wàn)人，增長(zhǎng)6.99%。查看歷年數(shù)據(jù)，這一趨勢(shì)延續(xù)了十余年，相對(duì)于公辦中小學(xué)，民辦中小學(xué)在校生數(shù)增長(zhǎng)較快，顯示出更強(qiáng)的吸引力和發(fā)展活力，而公辦學(xué)校的活力相對(duì)不足。激活公辦學(xué)校應(yīng)該予以高度重視。

◎追求良性教育生態(tài)中的活力

事實(shí)上，自改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)民辦學(xué)校發(fā)展一直遇到各種障礙，所以《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革發(fā)展規(guī)劃綱要》明確：“大力支持民辦教育。民辦教育是教育事業(yè)發(fā)展的重要增長(zhǎng)點(diǎn)和促進(jìn)教育改革的重要力量。”“依法落實(shí)民辦學(xué)校、學(xué)生、教師與公辦學(xué)校、學(xué)生、教師平等的法律地位，保障民辦學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。清理并糾正對(duì)民辦學(xué)校的各類歧視政策?！逼降葘?duì)待民辦學(xué)校與公辦學(xué)校，兩種學(xué)生與教師權(quán)利相同、學(xué)校地位相同，形成適度競(jìng)爭(zhēng)是未來(lái)發(fā)展教育的政策基石。

激活公辦學(xué)校要從防止教育上城鄉(xiāng)、校際、區(qū)域、類別和人群間存在的馬太效應(yīng)出發(fā)，平衡教育系統(tǒng)內(nèi)外多方復(fù)雜的責(zé)權(quán)、供求、利益與訴求關(guān)系。要摒棄過(guò)去僅僅辦好一兩所示范學(xué)?；騼H僅辦好公辦學(xué)校的工作思路，要通過(guò)多主體在規(guī)則明確的體系內(nèi)適度競(jìng)爭(zhēng)，建立一個(gè)區(qū)域的良性教育生態(tài)，平等對(duì)待各類教育主體和當(dāng)事人，不同類別、不同學(xué)段、不同主體主辦的學(xué)校之間平等相待，各揚(yáng)其長(zhǎng)，適度競(jìng)爭(zhēng)。

由于相關(guān)政策調(diào)整不到位，客觀上造成公辦學(xué)校的活力不足。

一是經(jīng)費(fèi)撥付程序缺乏績(jī)效考核，難以形成責(zé)任壓力，難以激發(fā)公辦學(xué)校活力。

2002-2017年間，民辦學(xué)校在校生數(shù)增長(zhǎng)了4000萬(wàn)，公辦學(xué)校在校生數(shù)減少了2500萬(wàn)。民辦學(xué)校增加了12萬(wàn)所，公辦學(xué)校減少了28萬(wàn)所。在此期間，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)從3500億增加到34000億，意味著生均經(jīng)費(fèi)大幅度增長(zhǎng)，而其中99%花在公辦學(xué)校，只有1%花在了民辦學(xué)校，這顯示出公辦學(xué)校花費(fèi)十五年前10倍以上的投入并沒(méi)有多出成果，還出現(xiàn)活力不足;而民辦學(xué)校只用了1%的公共教育資金提供了20%的公共教育服務(wù)，活力明顯比公辦學(xué)校強(qiáng)。

民辦學(xué)校由于經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于學(xué)生收費(fèi)，學(xué)校內(nèi)部必須建立嚴(yán)格的責(zé)任制才能維持生存，它的活力就來(lái)自責(zé)權(quán)分明的責(zé)任體系?，F(xiàn)在的中小學(xué)進(jìn)入公辦學(xué)校就能自然享受財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)，進(jìn)民辦學(xué)校就很少或不能享受到財(cái)政經(jīng)費(fèi)，基于學(xué)生人數(shù)分享公共教育資源的合法合理訴求未能形成機(jī)制。因此，民辦學(xué)校與公辦學(xué)校的平等和良性適度競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源基礎(chǔ)事實(shí)上不存在，民辦學(xué)校就可能出現(xiàn)短期行為和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，公辦學(xué)校由于處于養(yǎng)尊處優(yōu)地位又缺少責(zé)任意識(shí)，也就難以激發(fā)活力，整體上兩類學(xué)校都難以確保從自身的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展考慮回歸教育原本，使得未來(lái)教育發(fā)展之路具有更大不確定性。

解決之道在于強(qiáng)化公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)使用績(jī)效考核、評(píng)估、管理機(jī)制，讓公辦學(xué)校與民辦學(xué)校更加平等地獲得財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)，進(jìn)一步強(qiáng)化責(zé)任鏈建設(shè)，明確責(zé)任人，讓低效者退出，從根本上激發(fā)公辦學(xué)校的辦學(xué)活力。

二是公辦學(xué)校管理主體層級(jí)差異，造成學(xué)校間不均衡，形成負(fù)向攀比而缺少活力。

現(xiàn)有公辦學(xué)校為主的教育供給主體是具有層級(jí)的單一結(jié)構(gòu)，由于不同學(xué)校屬于不同層級(jí)的政府管理，學(xué)校間的客觀條件、政策空間、師資都存在較大的差距，在很大程度上是造成教育供給不平衡不充分的體制根源。S市通過(guò)了義務(wù)教育均衡發(fā)展驗(yàn)收以后，“生均教學(xué)儀器設(shè)備值”學(xué)校之間的差距仍達(dá)到3～8倍，這還只是物質(zhì)條件，師資與公共政策分層的事實(shí)也依然存在，各地學(xué)校之間的差距明顯。

由于不同層級(jí)政府管理的學(xué)校之間難以平衡，校際差距造成不可比性增強(qiáng)，較好的學(xué)校認(rèn)為不需要活力我也好，較差的學(xué)校認(rèn)為我再有活力也是差，處于平衡均值以下的學(xué)?？赡苓x擇自暴自棄，從而導(dǎo)致兩極的學(xué)校都傾向負(fù)向攀比、幾乎都無(wú)法產(chǎn)生激勵(lì)，抑制了不同學(xué)校內(nèi)部的活力。民辦學(xué)校則不同，任何一所學(xué)校只要辦得稍好一點(diǎn)就能吸引更多生源，近年來(lái)，在義務(wù)教育階段選擇民辦學(xué)校的學(xué)生比例增長(zhǎng)，特別是農(nóng)村義務(wù)教育階段的這一趨勢(shì)更為明顯，更多的人選擇把孩子送到縣城以上的民辦學(xué)校上學(xué)，正是看到了公辦學(xué)校的城鄉(xiāng)與校際級(jí)差，于是鄉(xiāng)村公辦中小學(xué)出現(xiàn)空心化現(xiàn)象。

解決之道在于政府要下大力氣做好供給側(cè)改革，消除公辦學(xué)校之間的級(jí)差，讓所有公辦學(xué)校處在沒(méi)有明顯差距的起跑線上，都能通過(guò)自身努力看到希望。

三是政府與公辦學(xué)校之間的責(zé)權(quán)邊界不清，抑制學(xué)?；盍Α?/p>

地方政府把學(xué)校當(dāng)作下屬事業(yè)單位，而不是獨(dú)立法人，不斷向?qū)W校發(fā)出各種行政指令，各種評(píng)比檢查太多;行政越權(quán)下壓縮了校長(zhǎng)和教師的自主權(quán)，缺乏自主權(quán)自然難有活力，不少教師甚至感到自己基本的教學(xué)權(quán)力也得不到保障和尊重。行政部門(mén)還決定了公辦學(xué)校的編制，學(xué)校沒(méi)有教師招聘權(quán)，也沒(méi)有完整的教師管理和評(píng)價(jià)權(quán)，教師只能進(jìn)，不能出。一方面學(xué)校副校長(zhǎng)的任免由教育局而不是校長(zhǎng)決定，另一方面校長(zhǎng)能任命的學(xué)校中層干部太多，一所60位教師的公辦學(xué)校竟然有30多位中層干部，還有很多事忙不過(guò)來(lái)，這些事的源頭不是學(xué)生的成長(zhǎng)發(fā)展需要，而是上級(jí)行政部門(mén)的指派。

解決之道在于簡(jiǎn)政放權(quán)，減少行政部門(mén)對(duì)學(xué)校過(guò)多地發(fā)文，讓教師和學(xué)校有更大的自主權(quán)，能夠依據(jù)具體教學(xué)情景所面對(duì)的學(xué)生，依據(jù)專業(yè)判斷，確定開(kāi)展不同的教育。

四是評(píng)價(jià)過(guò)度單一集中，主要是看升學(xué)率，綁架了包括公辦學(xué)校在內(nèi)的中小學(xué)無(wú)法展示活力。

教育的評(píng)價(jià)事實(shí)上只看學(xué)生的考試分?jǐn)?shù)，而且只看考試分?jǐn)?shù)的絕對(duì)值而非一個(gè)學(xué)生在某一段時(shí)間的發(fā)展情況;各級(jí)教育行政部門(mén)對(duì)學(xué)校進(jìn)行分科室考核，以質(zhì)量監(jiān)測(cè)名義暗中排名，并將考核和排名結(jié)果與績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤。這種評(píng)價(jià)事實(shí)上使直接從事教學(xué)的教師以及具體的學(xué)校失去了評(píng)價(jià)權(quán)，教學(xué)與評(píng)價(jià)原本就是一體的，失去評(píng)價(jià)權(quán)的教師就淪為照別人意圖教學(xué)的打工仔，使包括公辦和民辦學(xué)校的一線教師因教學(xué)自主性與自主權(quán)不足而被動(dòng)應(yīng)考，從而缺乏活力。

多樣化需求與教育的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)單一、供給主體單一之間的矛盾，公辦學(xué)校教育方式、結(jié)構(gòu)、體制單一和能力不足，使其難以充分、精準(zhǔn)履行基本公共服務(wù)職責(zé)。滿足多樣化需求的途徑，就是在確保政府對(duì)每個(gè)受教育個(gè)體的基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)一致的前提下，通過(guò)不同的辦學(xué)主體去提供多樣化的服務(wù)，由受教育者根據(jù)自己的實(shí)際加以選擇。這樣才能避免將天性多樣的人送進(jìn)千校一面的學(xué)校，培養(yǎng)成千人一面的人，難以適應(yīng)社會(huì)不同崗位對(duì)人才多樣性的需求。

解決之道在于努力實(shí)現(xiàn)管辦評(píng)的責(zé)權(quán)邊界明晰，充分發(fā)展并運(yùn)用第三方教育評(píng)價(jià)，構(gòu)成教育發(fā)展的平衡和逐步提升機(jī)制。轉(zhuǎn)變教育政績(jī)觀，學(xué)校和教育主管部門(mén)都要明確：學(xué)校要為所有學(xué)生提供適合的教育，而不僅僅是為考試成績(jī)好的部分學(xué)生服務(wù)，也不能用一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)衡量，只為符合該標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)生服務(wù)。需要充分發(fā)揮辦學(xué)主體和專業(yè)組織的智慧，讓學(xué)校在特色發(fā)展中更具有活力，同時(shí)能夠滿足不同背景、不同發(fā)展取向?qū)W生的學(xué)習(xí)需要。

公辦學(xué)校一定要清醒地意識(shí)到，有了財(cái)政經(jīng)費(fèi)并不等于就有了一切，政府也不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為給錢(qián)就能辦好公辦學(xué)校。創(chuàng)造良好的教育生態(tài)環(huán)境，讓公辦學(xué)校更加充分自主地發(fā)展，壓實(shí)責(zé)任，才能辦出充滿活力的公辦學(xué)校。

◎公辦學(xué)校應(yīng)需而變才能激發(fā)活力

教育的主要矛盾是人民對(duì)美好教育的向往與教育發(fā)展不充分不平衡之間的矛盾。人們向往的美好教育是優(yōu)質(zhì)、公平、多樣化的教育，而教育的現(xiàn)實(shí)狀況是不平衡、不充分、過(guò)于單一且成本較高，效率較低。公辦學(xué)校能否在解決教育的數(shù)量與質(zhì)量的矛盾、供給與需求的矛盾、效率與公平的矛盾三個(gè)方面發(fā)揮應(yīng)有的作用，是衡量公辦學(xué)校是否有效激活的主要標(biāo)準(zhǔn)。

公辦學(xué)校與政府間的現(xiàn)有關(guān)系決定著激發(fā)公辦學(xué)?；盍Φ呢?zé)任主體是各級(jí)政府。各級(jí)政府需要確立教育發(fā)展的整體平衡觀，將公辦學(xué)校作為實(shí)現(xiàn)教育平衡而又充分發(fā)展的教育供給主體之一，整體全面地發(fā)展各級(jí)各類教育，協(xié)調(diào)好政府與學(xué)校、公辦學(xué)校與民辦學(xué)校、權(quán)利與責(zé)任、投入與績(jī)效等各方面關(guān)系。政府要做好多主體參與發(fā)展教育的整體規(guī)劃、規(guī)則制定和各方協(xié)調(diào)工作，同時(shí)給地方和各類教育主體及當(dāng)事人放權(quán)，使當(dāng)事人有當(dāng)事權(quán)，履責(zé)者獲收益，參與公共服務(wù)的各類學(xué)校地位平等，花錢(qián)必問(wèn)效，無(wú)效必問(wèn)責(zé)。

首先，要明確定位。

公辦學(xué)校在世界各國(guó)的基本定位都是履行社會(huì)的基本公共服務(wù)職責(zé)，而不是要與其他某個(gè)學(xué)校一比高低。但現(xiàn)實(shí)中，不少原來(lái)地方的重點(diǎn)或示范公立學(xué)校以及政府部門(mén)人員依然難以克制這樣的沖動(dòng)。長(zhǎng)遠(yuǎn)看，公立學(xué)校要堅(jiān)守屬于社會(huì)基本公共服務(wù)的“保底”職能，將教育底部做平、做大、做厚，將現(xiàn)有的類似樹(shù)根狀分布的底部公立學(xué)校優(yōu)化為所有公立學(xué)校中至少80%以上的底線是平的，并且是質(zhì)量、效率、多樣性兼具。這個(gè)“底”越厚實(shí)，就越有利于保障教育公平與社會(huì)穩(wěn)定。全國(guó)教育發(fā)展不充分、活力不足面積最大的部分，依然是在義務(wù)教育階段的薄弱學(xué)校，它們基本都是公辦學(xué)校，尤其是農(nóng)村地區(qū)的學(xué)校。激活并改造提升它們是實(shí)現(xiàn)教育平衡與充分發(fā)展所必須攻克的難關(guān)，需要對(duì)薄弱校在管理、評(píng)價(jià)、經(jīng)費(fèi)投入、辦學(xué)條件、教師質(zhì)量、辦學(xué)水平等方面采取適合當(dāng)?shù)厍闆r的措施，促進(jìn)這些學(xué)校自主提升。民辦學(xué)校選擇在城鎮(zhèn)辦比農(nóng)村公立學(xué)校好的學(xué)校來(lái)吸引農(nóng)村生源，政府只有在農(nóng)村辦不差于城鎮(zhèn)的學(xué)校，才能吸引生源回流。為此，亟須進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，深度改造農(nóng)村薄弱學(xué)校，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)各類學(xué)校平衡發(fā)展。

其次，要減少管理主體的層級(jí)。

學(xué)校屬于不同行政層級(jí)必然產(chǎn)生不平衡，一些家長(zhǎng)花巨資買(mǎi)學(xué)區(qū)房就是這種不平衡的后果，在短期不能徹底消除教育供給主體層級(jí)性的情況下，一定要把公辦學(xué)校變得更加扁平作為長(zhǎng)期目標(biāo)，至少可以通過(guò)減少層級(jí)，為激發(fā)活力、實(shí)現(xiàn)平衡創(chuàng)造更合適的體制條件。要減少縣級(jí)以下學(xué)校管理的行政層級(jí)。我國(guó)基礎(chǔ)教育實(shí)行以縣為主的體制多年，基層學(xué)校管理的層級(jí)多是導(dǎo)致不均衡的體制性原因，也使得責(zé)權(quán)授受不直接，人、財(cái)、事的責(zé)、權(quán)、利不統(tǒng)一;學(xué)校自主權(quán)不足，學(xué)校的管理職權(quán)流失，難以依據(jù)學(xué)生當(dāng)下的實(shí)際對(duì)學(xué)生的成長(zhǎng)發(fā)展負(fù)責(zé)和采取有效措施。必須減少學(xué)校管理的行政層級(jí)。改變現(xiàn)行“縣局—鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心?！r(nóng)村小規(guī)模學(xué)校”的垂直式分包分管模式，徹底撤銷中心學(xué)校的行政管理職能。無(wú)論學(xué)校大小，由縣教育局在人事、財(cái)政經(jīng)費(fèi)、信息發(fā)布上直接與學(xué)校聯(lián)系，依據(jù)以人為本的邏輯提升小規(guī)模學(xué)校的權(quán)位，將整個(gè)縣域的學(xué)校管理更加扁平化，以學(xué)生為中心，將管理功能的重心下放到學(xué)校內(nèi)部，對(duì)師生有效放權(quán)，讓學(xué)校有更大的自主辦學(xué)、自主管理、自主評(píng)價(jià)空間，成為一個(gè)職能相對(duì)完善的教學(xué)、管理、評(píng)價(jià)組織。在轉(zhuǎn)變職能的同時(shí)，簡(jiǎn)化縣教育行政部門(mén)（含各科室、教育督導(dǎo)室、教育研究部門(mén)）與學(xué)校之間的業(yè)務(wù)工作流程，并充分利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)承載信息傳播功能，降低教育的行政成本。

再者，探索建立多方參與具有平衡性的教育治理體系，讓社會(huì)參與激活公辦學(xué)校。

落實(shí)基層的簡(jiǎn)政放權(quán)，深化管辦評(píng)分離改革，建立全社會(huì)共同參與的扁平式的地方教育治理體系，積極構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)、家庭聯(lián)動(dòng)的格局，促進(jìn)學(xué)校與社會(huì)建立更加密切的聯(lián)系。

最后，推廣增值評(píng)價(jià)。

評(píng)價(jià)是工作的驅(qū)動(dòng)和導(dǎo)向，增值評(píng)價(jià)主要是對(duì)學(xué)生的成長(zhǎng)度進(jìn)行評(píng)價(jià)，而不是僅僅看學(xué)生幾次考試的絕對(duì)分值，所以它能夠大范圍激發(fā)普通學(xué)校教師的積極性，激勵(lì)教師在完成規(guī)定課程的同時(shí)滿足學(xué)生多樣性需求，從而提高公辦學(xué)校對(duì)學(xué)生的包容性和吸引力。增值評(píng)價(jià)是一種相對(duì)而言更加綜合的評(píng)價(jià)，可以將義務(wù)教育鞏固率、義務(wù)教育均衡、開(kāi)齊開(kāi)足課程等納入考核范圍。增值評(píng)價(jià)增加了教師的教學(xué)自主權(quán)、課程設(shè)置與教材選擇權(quán)，減少命題對(duì)教學(xué)的影響，有利于教師充分發(fā)揮能動(dòng)性。

公辦學(xué)校的活力不足必然導(dǎo)致能力不足，若不能改變單一、粗放、呆板、封閉，質(zhì)量相對(duì)偏低、效率相對(duì)較低、成本相對(duì)較高的狀況，就難以避免生源逃離公辦學(xué)校進(jìn)入民辦學(xué)校。公辦學(xué)校要將壓力變?yōu)閯?dòng)力，發(fā)揮良性生態(tài)中一員的作用，將確保每一個(gè)家門(mén)口都有優(yōu)質(zhì)的公辦學(xué)校作為目標(biāo)，擔(dān)當(dāng)起辦人民滿意的教育應(yīng)擔(dān)的責(zé)任。

（轉(zhuǎn)載于《改革內(nèi)參》總第1618期，2020年9月4日）