日本的地方分權(quán)與國家治理方式轉(zhuǎn)型研究

宋金文

前言

世界各國中央與地方的關(guān)系因歷史、政治、經(jīng)濟、社會、文化制度等不同而具有不同的特點，這是政治學(xué)常識，也是各國選擇自身發(fā)展道路的必然結(jié)果。但無論社會制度如何不同，處理好中央和地方的關(guān)系歷來都是所有國家政治生活中的大事，也是關(guān)乎國家現(xiàn)代化能否成功的關(guān)鍵。尤其是對于將發(fā)展作為第一要務(wù)的后發(fā)達國家而言，地方的發(fā)展是國家現(xiàn)代化的重要組成部分。從某個角度而言，國家的現(xiàn)代化實際上就是發(fā)揮地方自主性，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化、國家與地方同步發(fā)展的過程。

日本是亞洲最先實現(xiàn)現(xiàn)代化的國家。從事日本政治、行政學(xué)研究的人士在總結(jié)戰(zhàn)后日本現(xiàn)代化成功經(jīng)驗，尤其是其地方政策時，一般都會同意以下兩點：一是中央集權(quán)式（護送艦隊式）國家政策的制定和實施；二是政府官員優(yōu)秀的策劃力和執(zhí)行力。日本之所以能在戰(zhàn)后短時間內(nèi)邁入先進國家行列，除了有美國支持等外部國際環(huán)境因素以外，可以說與以上兩點有著密切的關(guān)系。

例如，20世紀50年代初，日本政府就制定了《國土綜合開發(fā)法》（1950），并采取了據(jù)點式開發(fā)模式，集中資金向鋼鐵、煤炭、港灣等國民經(jīng)濟重點行業(yè)和地區(qū)投資，將打造一批新型工業(yè)城市和產(chǎn)業(yè)帶納入到第一次國土綜合開發(fā)計劃（1962—1970）中。70年代田中角榮內(nèi)閣時期提出了著名的“日本列島改造論”，并在新國土開發(fā)計劃（1969—1985）中，將工業(yè)、交通和通訊領(lǐng)域的全國性布局和網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)作為重點，通過一輪大規(guī)模的重點項目建設(shè)，實現(xiàn)人流、資本、物流向地方轉(zhuǎn)移。80年代初大平正芳內(nèi)閣提出了“田園都市構(gòu)想”，將城鄉(xiāng)融合、均衡發(fā)展納入到國土開發(fā)計劃中。竹下登（1988—1989）內(nèi)閣時期，為了實現(xiàn)地方的振興，提出了“故鄉(xiāng)創(chuàng)生事業(yè)”計劃，對地方自治體給予政策性資金補貼。90年代自民黨長期執(zhí)政局面被打破以后，日本政壇政黨更替加快，但“地方改革”“地方活性化”仍是國會和地方行政的核心議題。第二次安倍政權(quán)（2014年至今）執(zhí)政期間，提出了“城市、人口、工作創(chuàng)生計劃”，并成立了工作本部，積極推動“地方活性化”和“地方創(chuàng)生”事業(yè)。

這種自上而下推動地方發(fā)展的中央集權(quán)式國家統(tǒng)治模式，一方面成功地引領(lǐng)日本實現(xiàn)了國家的現(xiàn)代化，使日本得以站在世界發(fā)達國家的行列，但同時也留下了不少后遺癥。

首先，它沒有解決不同地方自治體如何獨立發(fā)展的問題，也解決不了財富和人口向東京等大城市過度集中導(dǎo)致大城市過密以及農(nóng)村和地方發(fā)展滯后、經(jīng)濟凋零的矛盾。尤其是當?shù)胤劫Y源有利可圖時大量涌入的資本發(fā)現(xiàn)可以榨取的利潤不多，開始毫不猶豫地從地方撤走，國家也因財政困難難以持續(xù)支持以后，地方經(jīng)濟因缺少活力而陷入困境。90年代以后，隨著經(jīng)濟的全球化，一些地方中小城市工廠大量倒閉，商店紛紛關(guān)門閉店，農(nóng)村缺少勞動力，大量農(nóng)地棄耕，農(nóng)村、山村、漁村老齡化嚴重，地區(qū)可持續(xù)發(fā)展面臨巨大挑戰(zhàn)。

其次，這種模式還強化了中央與地方權(quán)利的不對等關(guān)系，導(dǎo)致了地方對中央政策的依賴。隨著經(jīng)濟全球化競爭的不斷加劇，以中央集權(quán)為特點的自上而下、整齊劃一的政策、法律規(guī)定難以適應(yīng)時代變化和地區(qū)發(fā)展的多樣化需要，對地方社會發(fā)展的制約作用日趨明顯。這也是90年代以后日本推行地方分權(quán)改革的大背景（第24次地方制度調(diào)査會,1994）。

90年代以后，一場“從依靠到獨立”“從簡單劃一到多樣化”的地方分權(quán)改革大幕逐漸拉開。這次被譽為繼“明治維新”“戰(zhàn)后改革”之后第三次行政大改革——“地方分權(quán)”改革到目前為止推行了20多年，對日本社會轉(zhuǎn)型產(chǎn)生了巨大影響（地方分權(quán)改革推進委員會,1996）。

本文將重點對這次改革的過程和內(nèi)容進行梳理，并對其理論和現(xiàn)實意義進行分析和探討。

一、地方分權(quán)改革的概念和背景

（一）相關(guān)概念解釋

在具體探討之前，首先對“地方分權(quán)”“地方再生”“國家治理模式”等相關(guān)概念進行簡短的梳理和解釋。

什么是“地方分權(quán)”？在日本，地方分權(quán)的想法和主張第二次世界大戰(zhàn)以后一直存在，但作為實際行動的開端，最先應(yīng)該是20世紀80年代初政府設(shè)立的臨時行政調(diào)查會（1981—1983年）提出的（臨時行政調(diào)查會，1983）。該調(diào)查會解散后成立的臨時行政改革推進審議會曾向政府建議，按照地方分權(quán)的思路，合理規(guī)范機關(guān)委托事務(wù)（后述）以及國家的規(guī)則設(shè)置，廢除地方事務(wù)官制度，對國家補貼和認可事項進行整理，提高地方財政的自律功能，同時采取地方行政減量化措施，提高地方政府的效率，推進地方分權(quán)。90年代后，推動行政由“‘官’主導(dǎo)向‘民’自律轉(zhuǎn)變”，地方分權(quán)逐漸成為國家治理改革的重點。

關(guān)于“地方分權(quán)”的概念，目前有幾種不同說法。狹義地講，“地方分權(quán)”是指將集中于中央政府的一些權(quán)力分配給地方政府，讓地方政府擁有更多的自主權(quán)。當然，地方分權(quán)還與國家經(jīng)濟狀況、財政政策以及全球化等外部因素有關(guān)，因此，也有更為廣義的理解。2009年日本民主黨在“地方分權(quán)綱領(lǐng)”中提到，地方分權(quán)改革是“改變過去事權(quán)、物權(quán)、責權(quán)等過于集中于中央政府的傳統(tǒng)管理模式，將統(tǒng)治權(quán)的一部分下放給地區(qū)居民及地方政府，以實現(xiàn)‘地方主權(quán)’統(tǒng)治的一系列目標和手段的總稱”①2009年日本民主黨施政綱領(lǐng)中將地方分權(quán)作為該屆內(nèi)閣的兩大基本方針政策之一。。其理論假設(shè)是，傳統(tǒng)的以追求統(tǒng)一化、公平性為目標的政治決策機制不利于地方的自主決策，不利于地方的多元化發(fā)展。

日本地方六團體在《關(guān)于推進地方分權(quán)的意見書》中認為，“地方分權(quán)是根據(jù)地區(qū)的特點，為更有效地推進地區(qū)的個性化發(fā)展以及居民福利，以強化居民自治、最大程度地尊重地方公共團體的自主性和自立性，構(gòu)建真正民主、公平、透明且高效的行政財政體制為理念”的改革②地方六團體指全國知事會、全國都道府縣議長會、全國市長會、全國市議會議長會、全國町村會、全國町村議會議長會。。目前，日本政府網(wǎng)站的公開解釋是，“地方分權(quán)改革是指為了地方公共團體能夠自主、綜合地開展貼近居民的行政，同時地區(qū)居民能夠在自主判斷和承擔責任的情況下為解決地區(qū)諸多課題所進行的改革”（ 內(nèi)閣府，2018）。

以上解釋雖然側(cè)重點不同，但核心是一致的，就是按照“自主、自立”和“補完性”（Subsidiarity）原則——凡是基層市町村政府能做到的就由市町村做，市町村政府做不到或效果不明顯的，則由都道府縣和國家加以補充完善。根據(jù)上述原則，對國家和地方的責任、分工重新進行規(guī)整，重點是將部分權(quán)力和義務(wù)向地方轉(zhuǎn)移，以實現(xiàn)其憲法所規(guī)定的“地方自治”、增進“國民福祉”的宗旨。

與“地方分權(quán)”一樣，“地方再生”也是一個具有鮮明時代特點的概念。其核心含義是指在人口老齡少子化、經(jīng)濟發(fā)展放緩、全球化競爭不斷加劇，地區(qū)發(fā)展面臨諸多變數(shù)和壓力的大時代背景下，如何整合地區(qū)資源，解決地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展與全球化競爭不相適應(yīng)的結(jié)構(gòu)性矛盾，保持地方經(jīng)濟活力和良性發(fā)展的問題。其要點也是強調(diào)以地方居民、政府以及地區(qū)社會組織的共同參與為主，通過共同協(xié)商和合作化解地區(qū)性矛盾和問題，以實現(xiàn)地區(qū)向后工業(yè)、后現(xiàn)代化社會的平穩(wěn)過渡。

至于“國家治理模式”，在政治學(xué)、行政學(xué)領(lǐng)域，這個概念一般是指如何以更加科學(xué)、民主、高效率的管理代替?zhèn)鹘y(tǒng)的國家統(tǒng)治的低效率、不合理統(tǒng)治，通過發(fā)揮官、民、社等不同主體的多元能動性，以實現(xiàn)國家治理目標的理論范式。從這個意義上講，與“地方分權(quán)”“地方再生”有一定的重疊性。日本的“地方分權(quán)”“地方再生”改革無疑也是其國家治理方式轉(zhuǎn)變的重要組成部分。因此，可以說“地方分權(quán)”“地方再生”不僅代表了日本政治、行政、社會治理方式改革的基本取向，而且對思考亞洲國家乃至全球治理方式的轉(zhuǎn)變也具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

（二）地方分權(quán)改革的背景

20世紀90年代日本之所以決心推行地方分權(quán)改革，就國內(nèi)原因而言，主要與人們對戰(zhàn)后日本國家統(tǒng)治方式的反思有關(guān)。戰(zhàn)后，日本的國家統(tǒng)治方式大致經(jīng)過了三個不同時期：“日本式中央集權(quán)統(tǒng)治”時期（1945—1970年），“地方時代”的黎明期（1970—1990年），“地方分權(quán)”時代（1990年至現(xiàn)在）。如前所述，前兩個時期，日本完成了國家的現(xiàn)代化。但90年代以后，隨著冷戰(zhàn)結(jié)束，歐盟一體化加速，全球化競爭日趨激烈，新自由保守主義抬頭。在日本，隨著泡沫經(jīng)濟的崩潰，中央集權(quán)式國家統(tǒng)治的問題和矛盾日益突出，主要表現(xiàn)在：一是國家、中央政府通過制定法律、行政規(guī)制、業(yè)務(wù)標準、行政指導(dǎo)、補助金、行政通知、勸告、認可等方式對都道府縣、市町村進行集權(quán)式權(quán)力控制的做法，越發(fā)捆住了地方的手腳，使得地方的主動性難以發(fā)揮，引發(fā)了地方的不滿。二是行政機構(gòu)按功能分立設(shè)置，條塊分割，中央與地方行政機構(gòu)實行內(nèi)部縱向?qū)?，中央決策的影響力和滲透力大，地方行政疲于應(yīng)對，難以自謀發(fā)展。三是雖然實施了地方自治，但由于地方稅收僅占1/3，國家稅收占2/3，實際上是“三分自治”，地方自治能力相對較弱。這種集權(quán)與自治并行的行政管理模式還導(dǎo)致了權(quán)力和責任不清等問題的出現(xiàn)（打越綾子,2005：59）。同時，中央各省廳之間、都道府縣和市町村各部門之間在相關(guān)政策的制定和實施中往往自成一統(tǒng)，缺乏相互溝通，行政成本高，也不能夠滿足地方和居民的多方需求，容易產(chǎn)生重復(fù)建設(shè)和資源浪費，或者政策執(zhí)行效果不佳等問題。四是社會公共輿論對政府推動的公共事業(yè)投資的效果以及補助金項目被政治派系、地方既得利益集團所壟斷等現(xiàn)象不滿，再加上政府財政赤字不斷擴大，官員腐敗等問題不斷曝光，人們對中央政府政策形成和執(zhí)行能力的不信任增加，要求進行行政、財稅分配體制改革，賦予民間、地方更多自主權(quán)的呼聲不斷增加。90年代中期，長期執(zhí)政的自民黨政權(quán)被迫下臺，日本政局交替加快，多黨聯(lián)合執(zhí)政成為常態(tài)。在政黨政治博弈加劇以及經(jīng)濟界、媒體輿論領(lǐng)域等的共同推動下，1993年國會罕見地全票通過了“推進地方分權(quán)的決議”，地方分權(quán)改革的序幕正式拉開。

有關(guān)地方分權(quán)的時代背景以及必要性，1996年地方分權(quán)推進委員會的報告書中有如下描述：一是為了解決中央集權(quán)統(tǒng)治導(dǎo)致的制度性疲勞。二是為了改變東京一極集中的現(xiàn)狀，以消除中央和地方的發(fā)展差距。三是在全球化的背景下，國家的主要責任在于解決全球化的挑戰(zhàn)，向地方分權(quán)可以減輕國家處理國內(nèi)問題的負擔，以便政府集中精力，參與國際競爭，有效應(yīng)對全球化挑戰(zhàn)。四是隨著老齡化、少子化的發(fā)展，需要明確地方的責任分擔。五是順應(yīng)價值觀多元化的時代要求。（地方分權(quán)改革推進委員會，1996）。

在上述背景下，1994年內(nèi)閣府通過了《關(guān)于推進地方分權(quán)的大綱》，1995年國會通過了《地方分權(quán)推進法》，將實行地方分權(quán)，最大限度地發(fā)揮地區(qū)個性，建立一個以居民為主導(dǎo)、具有個性化特點的地區(qū)綜合發(fā)展模式作為國家治理改革的方向性指標確立了下來。

“地方分權(quán)”的好處何在？日本地方制度調(diào)查會對此有如下總結(jié)：一是可以重新構(gòu)建新型的國家、地方行政制度體系，簡化行政手續(xù)，提高效率。二是有利于地方公共團體根據(jù)自己的判斷和自身責任來處理地區(qū)行政事務(wù)。提高行政的即時性，靈活性和綜合性，滿足居民的期盼。三是對于每個居民而言，能否感到生活充實，是否能夠滿足多樣性需求以及充滿活力，是否宜居，是評判一個地區(qū)社會好壞的重要指標。地方分權(quán)可以強化地方公共團體的自主性和自立性，提高地區(qū)行政主體的能力，根據(jù)地方的創(chuàng)意，推進地區(qū)社會建設(shè)，也可以有效地應(yīng)對老齡化社會等地區(qū)福利問題。四是可以通過居民自己的選擇來解決地區(qū)性問題，有利于建立更加民主的行政機制，提高居民的自治意識（第24次地方制度調(diào)査會,1994）。日本地方分權(quán)改革基本上是基于對上述政治、經(jīng)濟和社會背景的判斷而提出的。簡而言之，這場改革是在全球化大背景下對過往日本國家治理歷史的反省以及新時代發(fā)展需要所做出的政治回應(yīng)，是不同黨派、利益集團政治斗爭、政策競爭等多重因素共同推動的結(jié)果，其顯在的功能目標是將戰(zhàn)后多年形成的中央集權(quán)統(tǒng)治體制改為中央和地方“雙向?qū)Φ取标P(guān)系，擴大地區(qū)社會的自我決定和自主責任領(lǐng)域，以實現(xiàn)“建設(shè)充裕和富有感的社會”的國家發(fā)展目標。

二、“地方分權(quán)”的過程、主要內(nèi)容與成果

日本的地方分權(quán)從改革的進程、內(nèi)容和結(jié)果上看，大致可以分為三個階段。

（一）第一次分權(quán)改革階段（1993—1999年）

該階段的主要任務(wù)是通過簡政放權(quán)，減少或廢止國家對地方政府的干預(yù)，特別是廢除了以通知等方式對地方行政產(chǎn)生重大影響的中央機關(guān)委托事業(yè)制度（機關(guān)委托業(yè)務(wù)、團體委托業(yè)務(wù)），根據(jù)對地方自治體事務(wù)的重新劃分，將部分機關(guān)委托事務(wù)劃歸為自治事務(wù)，部分劃歸為法定委托業(yè)務(wù)，僅將適合新定義和設(shè)定標準的劃歸國家管理。并且根據(jù)新的責任主體劃分，規(guī)定了國家對地方自治事務(wù)（包括都道府縣對市町村）進行干預(yù)的基本類型以及允許特別干預(yù)的標準。

從過程來看，1993年日本國會通過了《關(guān)于推進地方分權(quán)的決議》，1994年12月內(nèi)閣府通過了《推進地方分權(quán)的大綱方針》，1995年《地方分權(quán)推進法》出臺。此后，根據(jù)地方分權(quán)改革委員會（1995—2001年）的多次勸告，政府先后2次制定了地方分權(quán)推進計劃，推動相關(guān)改革措施的落實。

從結(jié)果上看，除了直接廢除的40項以及決定收回由國家負責實施的51項以外，政府將其余545項①不包括公共事務(wù)、團體委托事務(wù)和行政事務(wù)——2000年以后這些事務(wù)被統(tǒng)一劃為自治事務(wù)。中央機關(guān)委托事務(wù)中的298項確定為地方自治事務(wù)（包括公益法人許可、學(xué)區(qū)指定、飲食業(yè)營業(yè)許可、農(nóng)業(yè)振興地區(qū)的指定以及城市計劃區(qū)域的指定等），247項確定為法定委托事務(wù)（包括生活保護、戶籍、護照以及國政選舉等），并規(guī)定了國家對地方公共團體（自治體）進行干預(yù)的原則以及特別干預(yù)的標準。例如，除了另有法律規(guī)定以外，原則上國家對地方自治事務(wù)只能進行建議、勸告、提出要求和改正意見等，不能直接干預(yù)。對法定委托事務(wù)，國家有權(quán)實施認可、許可、承認、代理執(zhí)行、提出改正要求等干預(yù)，但干預(yù)時需要履行必要手續(xù)（書面主義，明確審查標準，明確標準處理時間等）。如果發(fā)生爭執(zhí)，則由國家地方糾紛委員會或司法審議、裁決處理。此外，還決定采取緩和對地方政府的各種制約機制，對國庫補貼等國家負擔以及地方財稅制度進行改革等，以建立國家和地方之間新型“對等、合作”關(guān)系，打造地方分權(quán)型的行政體制。

同時，內(nèi)閣府每年還將需要改革的具體措施等以修改法律條文的形式提交國會討論。到1999年前，共完成了475部相關(guān)法律的修改，改革措施獲得立法保障。

第一階段改革雖然廢除了中央向地方分攤行政事務(wù)的制度，對中央與地方的業(yè)務(wù)權(quán)限、規(guī)則規(guī)范等進行了梳理，減少了中央對地方的過度干預(yù)，地方政府的行政權(quán)、自治立法權(quán)以及自治財政權(quán)自由度有所提高，但由于改革領(lǐng)域以及中央和地方達成事權(quán)物權(quán)轉(zhuǎn)移共識的事項有限，束縛地方公共團體的法令制約、規(guī)則制約仍然很多，自治體的行政機制改革滯后，改革討論的細節(jié)不夠透明公開，同時地方稅收等重要改革沒有取得進展，地方分權(quán)的成果不夠理想。

（二）第二次分權(quán)改革階段（1999—2014年）

針對以上情況，1999年政府決定繼續(xù)進行分權(quán)改革。主要任務(wù)是對眾多單項法律所規(guī)定的涉及地方自治事務(wù)的相關(guān)義務(wù)、規(guī)則規(guī)范的限制性法律條款進行梳理，緩和制約機制，擴大地方政府的自主決策范圍和條例制定權(quán)，解決地方財稅不足等問題（神野直彥,2014：5）。

從改革的過程看，2001年小泉內(nèi)閣上臺以后，提倡“地方能做的由地方來做，民間能做的由民間來做”的所謂“無圣域”結(jié)構(gòu)改革，積極推動國企的“民營化”以及“地方分權(quán)”，并著手對國家國庫補助金制度、稅源轉(zhuǎn)移和地方稅收進行“三位一體”改革，相應(yīng)減少了中央國庫補助金以及地方交付稅額度，適當增加了向地方政府的稅源轉(zhuǎn)移（真渕勝,2013：361）。但從結(jié)果上看，中央對地方的國庫補貼并沒有明顯減少，地方稅收增加的渠道也沒有擴大，相反，地方稅收受經(jīng)濟不景氣的影響相對減少，稅制改革目標并沒有實現(xiàn)。

2006年根據(jù)國會通過的《地方分權(quán)改革推進法》以及地方分權(quán)改革推進委員會（2007—2010年）勸告，政府要求各省廳對所轄與地方自治事務(wù)有關(guān)、此前有法律或條例規(guī)定地方政府沒有自主決定權(quán)的條款進行自查，對現(xiàn)有法律中包含的義務(wù)性、規(guī)范性條款進行梳理，除了不符合時代需要直接廢除的以外，原則上要求結(jié)合地方政府的意愿，根據(jù)“允許保留的義務(wù)規(guī)則和規(guī)范規(guī)則標準”，對哪些是需要保留的，哪些是可以向地方、向市町村轉(zhuǎn)移的權(quán)限或者可以緩和的制約（如由行政許可改為協(xié)商、事前申請改為事后告知等）進行確認，對不符合“規(guī)則標準”的，一律將制定條例的權(quán)利下放地方政府。對需要保留的，則要求制定“遵守性標準”“標準性標準”或“參考性標準”，以便于地方執(zhí)行和對地方的監(jiān)督。

從2007年地方分權(quán)改革推進委員會成立到2013年新的地方分權(quán)改革推進本部設(shè)立，包括民主黨執(zhí)政時期在內(nèi)，日本內(nèi)閣各府省對842個涉及地方自治事務(wù)法律中的10057項相關(guān)條款按照“規(guī)則標準”逐項進行了自查，除了4389項符合標準繼續(xù)保留的以外，將4076項條款納入了改革范疇①另外1592 項準用或可理解為適用的對象將根據(jù)新標準重新判斷是否應(yīng)該保留。。根據(jù)條款的屬性和內(nèi)容，或采取放松管制，或完全下放。此外，還對各省廳外派的八個地方分支機構(gòu)的116項權(quán)限進行了梳理和放權(quán)，有的機構(gòu)本身被解散或者壓縮編制（笹口裕二，2015：189）。

截止到2014年，通過對相關(guān)法律的一攬子修改，共對涉及政府直轄業(yè)務(wù)、公共設(shè)施、補貼業(yè)務(wù)、政府計劃、公共事務(wù)管理等1316項條款中的975項內(nèi)容進行了修改，將原規(guī)定為需要與中央“協(xié)議、同意、許可、認可、承認”等規(guī)定，或放松管制標準，或改為交由地方政府決定，放寬對自治事物的規(guī)范性管制。范圍涉及內(nèi)閣府、總務(wù)省、法務(wù)省、外務(wù)省、財務(wù)省、文部科學(xué)省、厚生勞動省、農(nóng)林水產(chǎn)省、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省、國土交通省、環(huán)境省、防衛(wèi)省等中央各省廳機構(gòu)（地方分權(quán)改革推進委員會，2008）。

在分權(quán)方面，政府決定再將96項國家事務(wù)、權(quán)限向地方分權(quán)，將討論中的169項都道府縣事務(wù)、權(quán)限中的113項向市町村放權(quán)（地方分權(quán)改革有識者會議，2014）。內(nèi)容包括政府直轄業(yè)務(wù)、公共設(shè)施、補貼業(yè)務(wù)、政府計劃、公共事務(wù)管理等，涉及土地利用、農(nóng)業(yè)、農(nóng)地、醫(yī)療福利、雇傭勞動、教育文化、環(huán)境衛(wèi)生、產(chǎn)業(yè)振興、消防防災(zāi)安全、土木建設(shè)、運輸交通等諸多方面。如以前歸經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省管轄的公共住宅的分配標準、歸厚生勞動省管轄的幼兒園和特別養(yǎng)老院設(shè)備和運營基準等的規(guī)定經(jīng)過改革變成了地方自治體自主行政的范圍。有關(guān)中央事物，根據(jù)新的國家直轄事業(yè)標準，對中央直轄業(yè)務(wù)進行壓縮整理，將標準以下的河流、道路、港灣、治山、防砂、農(nóng)業(yè)農(nóng)村整備事業(yè)等事業(yè)項目下放給都道府縣和市町村管理。同時對公共財物的管理權(quán)限以及地方參與中央各種計劃制作的方式，對歸屬地方自治體自治事務(wù)范圍的公共設(shè)施的管理等，通過設(shè)定“設(shè)施、公共財物管理基準”以及“計劃等的制定以及手續(xù)”，按設(shè)定的標準執(zhí)行。對政府補貼業(yè)務(wù)，繼續(xù)依法進行壓縮整理，減少補貼金的業(yè)務(wù)范圍，減少項目補貼額度，增加對自治體的綜合性補貼，簡化申請補貼的手續(xù)。并對委托地方政府制定條例和規(guī)則時的委托方式和要求等提出了規(guī)范化、程序化標準。這些也是通過相關(guān)法律的一攬子修改予以執(zhí)行的。

2009年民主黨上臺以后，新設(shè)立了“地方主權(quán)戰(zhàn)略會議”，提出從“地區(qū)主權(quán)”意識出發(fā)，創(chuàng)新推動地方分權(quán)各項措施的落實。2011年政府制定了“關(guān)于國家、地方政府協(xié)商的相關(guān)法律”，規(guī)定凡是與國家和地方自治體的功能分擔有關(guān)，或與地方自治有關(guān)以及對地方自治會產(chǎn)生影響的國家政策的出臺，都應(yīng)依法與地方政府協(xié)商。協(xié)商內(nèi)容包括：其一，國家和地方的角色分擔、地方自治制度以及地方財稅制度相關(guān)事項。其二，經(jīng)濟財政政策、社會保障、教育相關(guān)制度、社會資本投入中可能給地方財政帶來重大影響的事項。成員中，國家一方為內(nèi)閣總理大臣等相關(guān)大臣，地方一方由地方六團體推薦代表。自此，協(xié)議制度成為處理國家和地方關(guān)系的基本準則之一。

2012年自民黨聯(lián)合政權(quán)重新上臺以后，2013年成立了地方分權(quán)改革推進本部和有識者會議。2014年，安倍政權(quán)提出了“地方創(chuàng)生”計劃，要求地方政府根據(jù)本地人口、城市、工作的特點，主動探索自主發(fā)展的機制和模式。同年，開始實施“地方提案制度”（地方分權(quán)改革推進本部，2014）。政府認為，該制度的出臺具有一定的標志性意義，它意味著以前以國家為主開展的自上而下的集中性制度改革告一段落，以后的改革將轉(zhuǎn)向以地方提案為主，凡涉及有關(guān)向地方公共團體轉(zhuǎn)移權(quán)力的事項或權(quán)限問題，有關(guān)地方的義務(wù)、規(guī)范設(shè)定的改革問題和其他設(shè)置規(guī)則的修改等，包括此前地方分權(quán)改革推進委員會勸告中沒有提到的事項，今后地方都可以主動向中央提出相關(guān)緩和機制和政策支持的提案申請。提案主體可以是都道府縣、市町村、部分事務(wù)工會、廣域聯(lián)合、地方六團體、地方公共團體組成成員。同時規(guī)定，提交提案前應(yīng)征求相關(guān)政府部門的意見以及反映經(jīng)濟團體、各相關(guān)組織、NPO、職員內(nèi)部的意見，并鼓勵地方根據(jù)自身情況，自下而上采取“舉手提案方式”，提出希望中央轉(zhuǎn)移的權(quán)利。政府組建的有識者會議將對地方議案進行調(diào)查、審議，及時討論并予以答復(fù)（總務(wù)省，2014）。地方相關(guān)團體的提案申請，經(jīng)內(nèi)閣府協(xié)調(diào)討論，可通過立法變?yōu)橹贫刃砸?guī)則予以推廣執(zhí)行。

截至2018年3月，地方提案數(shù)量達到1900件，其中7成得到實現(xiàn)。來自地方的改革訴求在一定程度上起到了倒逼國家行政制度改革的目的。

到2018年6月為止，國會通過八次地方分權(quán)統(tǒng)括法的修改①“第一次地方分權(quán)統(tǒng)括法”的全稱是《關(guān)于為提高地區(qū)自主性及自立性推動改革發(fā)展所需完善相關(guān)法律的法律》（2011年通過）。“第二次地方分權(quán)統(tǒng)括法”（2011年通過）?！暗谌蔚胤椒謾?quán)統(tǒng)括法”（2013年通過）?！暗谒拇蔚胤椒謾?quán)統(tǒng)括法”（2014年通過）。第五次地方分權(quán)統(tǒng)括法”（2015年通過）。第六次地方分權(quán)統(tǒng)括法”（2016年通過）?！暗谄叽蔚胤椒謾?quán)統(tǒng)括法”（2017年通過）。第八次地方分權(quán)統(tǒng)括法”（2018年通過）。，繼續(xù)推動相關(guān)權(quán)力和義務(wù)規(guī)制由國家向都道府縣、都道府縣向指定城市、都道府縣向市町村轉(zhuǎn)移（內(nèi)閣府，2018）。近期的改革包括將土地利用權(quán)利、城市規(guī)劃權(quán)、地方版職業(yè)介紹中心的設(shè)立權(quán)限、護理師等技術(shù)資格培訓(xùn)設(shè)施的認定和監(jiān)督權(quán)、個體出租車攬客登記和監(jiān)督權(quán)等權(quán)限、公營住宅建設(shè)標準、道路結(jié)構(gòu)標準以及保育所設(shè)備、運營基準等權(quán)限下放，改為由地方制定條例進行規(guī)范。

期間，日本政府還出臺了市町村合并法，對規(guī)模較小的地方自治體進行合并。日本基層市町村的數(shù)量1961年為3472個，2014年減少到1718個。合并的目的是為了節(jié)約經(jīng)費，提高地方自治體的行政效率，同時也是為未來實施中央、道州制二級政府管理體制打下基礎(chǔ)（總務(wù)省，2018）。

（三）地方分權(quán)改革后期階段（2014年至現(xiàn)在）

2014年以后，日本政府傾向于認為，中央與地方、都道府縣與指定城市、市町村的分工基本完成，需要向地方分權(quán)的主要事項基本明確，法律也逐漸完備，國家治理OS系統(tǒng)升級告一段落，地方分權(quán)將由“國家主導(dǎo)的密集改革措施”轉(zhuǎn)向“扎根地方的長期實踐”階段。如何提高自治體的個性化行政水平，提高地區(qū)行政管理的質(zhì)量和效果，充分發(fā)揮地方的潛力，鼓勵地區(qū)協(xié)同發(fā)展、獨特性發(fā)展，將成為下一步改革的主要任務(wù)（政府有識者會議，2014）。

但實際上，包括生活保護、老年人保護、健康保障、學(xué)校教育、下水道整備、國土改良等在內(nèi)，屬于國家和地方行政共同承擔的法定業(yè)務(wù)仍占地方政府事務(wù)中的很大一部分，這些事務(wù)仍是國家補貼的重要組成部分，受國家法律制約的程度很大。

另外，條例制定權(quán)下放以后，對自治體的事務(wù)處理能力和機制也提出了不少挑戰(zhàn)。小規(guī)模自治體在處理相關(guān)問題時力不從心，很多自治體在活用地方分權(quán)的制度性成果方面也沒有大的突破，與建立居民主導(dǎo)的地方分權(quán)型行政機制的目標還有不少距離。

目前，地方分權(quán)改革仍在繼續(xù)，包括通過各種途徑，為地方改革提供有效率信息；傳播地方優(yōu)良改革案例，就某些普遍性問題開展全國性研討，進一步完善中央和地方作用的分擔機制；及時向社會發(fā)布改革成果，讓改革成果惠及地方居民，鼓勵居民參加地方再生建設(shè)，進一步充實改革的能量等。

（四）主要成果

第一，經(jīng)過兩次分權(quán)改革，基本上廢除了機構(gòu)委托業(yè)務(wù)；對國家派出機構(gòu)進行了分流合并改革；通過對自治事務(wù)、法定事務(wù)中義務(wù)規(guī)則和條款所采取的緩和制約措施，減少了國家對地方政府的干預(yù)；擴大了地方自主行政的范圍和權(quán)力。

第二，法律層面，經(jīng)過對相關(guān)法律的大幅度修改以及新法律的制定，重新確立了政府與自治體的法律關(guān)系，規(guī)范了政府對地方自治事物干預(yù)的規(guī)則，為地方分權(quán)提供了法制保障。

第三，在制度創(chuàng)新方面，建立了國家地方協(xié)商制度，地方提案征集制度，并通過設(shè)立“國家地方紛爭處理委員會”“自治紛爭處理委員會”“違法確認訴訟制度”，為地方的自立發(fā)展打下了制度基礎(chǔ)（櫻井敬子，2013）。

第四，擴大了地方自治和獨立行政的權(quán)限。地方政府通過地方行政委員會、地方議會、財務(wù)預(yù)決算制度以及廣域聯(lián)合等自主決策機制，開展適合地區(qū)多樣性的公共服務(wù)的權(quán)限和范圍有所擴大，為地區(qū)的個性化發(fā)展創(chuàng)造了條件（地方分權(quán)改革推進委員會，2014）。

第五，居民參與行政決策的程度得到提高，居民主導(dǎo)的地方分權(quán)型行政機制建設(shè)取得了一定成效。地方分權(quán)以后，居民直接參與、協(xié)作參與地方相關(guān)政策的審議和決策的機會增加，居民、NPO組織、媒體、公共輿論等意見反映到政策報告中的機制逐漸形成。

三、存在的主要問題

分權(quán)改革涉及中央和地方的立法、司法、行政、財政權(quán)力分配以及不同政府部門的政策、業(yè)務(wù)權(quán)限，觸碰到了部門和集團的利益，改革歷經(jīng)二十多年，整體進展并不順利（西尾勝,2008：2-21）。

首先，中央官僚機構(gòu)對地方分權(quán)改革的態(tài)度并不積極。例如，2010年民主黨執(zhí)政時期曾要求中央8省廳以及13個政府機構(gòu)對機關(guān)委托事務(wù)以及本部門需要下放的權(quán)限進行整理，涉及事務(wù)和權(quán)限的事項約500項，結(jié)果認為“可以下放的”只有1成多。經(jīng)菅直人首相再次要求，包括部分權(quán)限下放在內(nèi)，只有100項被認為可以下放，僅占總數(shù)的2成（上林陽治，2015）。

其次，地方政府對改革也存有疑慮。根據(jù)2001年P(guān)HP綜合研究所對全國知事、市長等的問卷調(diào)查顯示，有60%的自治體領(lǐng)導(dǎo)贊成徹底向地方分權(quán)，70%的人支持廢除機關(guān)委托業(yè)務(wù)制度，但也有40%的人認為應(yīng)該保留一定程度的上下級關(guān)系。調(diào)查還顯示，有70%的人認為，改革后地方的行政運營和政策形成等方面和以前相比沒有太大變化。認為地方財政和業(yè)務(wù)量負擔增加和沒有增加的意見各占一半左右。對于市町村職員而言，國家減少機關(guān)委托業(yè)務(wù)并沒有減少自身的業(yè)務(wù)量，有的反而增加，因此對分權(quán)改革并不積極（PHP綜合研究所，2001）。

此外，改革還遺留了很多問題：

一是機關(guān)委任事務(wù)制度雖然被廢除，并賦予了地方自治體對這些事務(wù)的管轄權(quán)，但國家對地方自治體的自治事務(wù)仍具有“技術(shù)性建議”權(quán)。同時，地方政府大量法定事務(wù)的義務(wù)和實施規(guī)則仍受政府的制約，地方政府能夠自行制定條例的領(lǐng)域并不多（西尾勝，2011：23；磯部力，2014：22）。

二是地方財政困難沒有解決。地方分權(quán)前，日本中央和地方政府就已經(jīng)長期依靠臨時性財政對策（債務(wù)）維持運營。分權(quán)以后，地方政府在預(yù)算制定、稅收、地區(qū)經(jīng)濟、行政管理、自主行政服務(wù)等方面的主體責任增加，而保障地區(qū)社會保障、教育、經(jīng)濟活力、基礎(chǔ)設(shè)施、防災(zāi)等都需要有穩(wěn)定的地方財政的支持。但由于中央財政轉(zhuǎn)移減少，地方稅收減少，債務(wù)壓力增加，部分地方自治體出現(xiàn)了運營困難，個別地方自治體甚至出現(xiàn)了破產(chǎn)或面臨破產(chǎn)的危險。尤其是那些規(guī)模較小的地方自治體，如何保證分權(quán)后地方行政水平不下降，保證國家最低行政服務(wù)水平的均衡性成為人們擔心的問題（市川喜崇， 2010：34 ）。即使有一定財力并能夠自主決策，也不一定會取得好效果。地區(qū)之間服務(wù)水平差距有擴大的趨勢。

三是從自治體職員的意識調(diào)查看，雖然OS系統(tǒng)更新了，但“系統(tǒng)更新的真正含義不僅法律意識方面沒有得到充分的理解，新OS也沒有得到充分發(fā)揮性能和實力的機會”（西尾勝，2013：59、75）。同時，地方政府公務(wù)員隊伍整體不但沒有增加，有的編制還在減少，導(dǎo)致不少地方自治體出現(xiàn)了人才短缺、經(jīng)驗不足、缺乏人才支撐和領(lǐng)導(dǎo)推動等問題。隨著人口減少，小的自治體有被兼并或消失的可能，地方分權(quán)導(dǎo)致地方經(jīng)營失敗的案例也并不少見。

四是居民參與行政決策也面臨著不少問題。地方分權(quán)改革后，土地規(guī)劃、地區(qū)以及城市綜合規(guī)劃、公共財政分配等各種政策的制定改為由自治體自主決策以后，地方政府如何保證決策的公平、公正和高效率，如何引導(dǎo)居民參與決策，參與的資質(zhì)、方式是什么，如何發(fā)揮市民、行政、專家的作用，如何協(xié)調(diào)不同利益群體的不同訴求，如何反映居民的意見等，成為地方政府面臨的普遍性問題和考驗。有的地方因地區(qū)發(fā)展模式不明，地方債過大等制約著居民的參與。有些老齡化嚴重的地區(qū)甚至出現(xiàn)社會弱化、瓦解的現(xiàn)象。以上問題雖然并非來源于地方分權(quán)，但卻是地方分權(quán)后需要解決的問題。

五是地方分權(quán)改革的效果不明顯。分權(quán)改革的重點主要集中在處理中央與地方政府的事權(quán)、物權(quán)等權(quán)力關(guān)系以及緩和對地方政府的制約方面，對國民生活的實際影響并不直接，導(dǎo)致很多國民感覺不到地方分權(quán)的實際成果，對改革的必要性和信心不足，居民獲得感不大，因此，改革需要更多創(chuàng)新成果來獲得民眾的支持。

四、地方分權(quán)改革的經(jīng)驗與特點

（一）經(jīng)驗

改革得以推進的關(guān)鍵因素有三個：一是有政治家集團以及國會議員的支持；二是在改革路線圖上，采取了先易后難的原則，先從較為容易的廢除機關(guān)委托事業(yè)制度開始，逐漸向較難的放寬管制、清理制約機制以及財稅改革推進；三是不同時期地方分權(quán)委員會發(fā)揮了重要的推動作用。歷屆地方分權(quán)委員會都接受政府委托，負責對分權(quán)改革中各方關(guān)注的問題做調(diào)查、分析、協(xié)調(diào)、妥協(xié)工作，在地方與內(nèi)閣府相關(guān)機構(gòu)發(fā)揮協(xié)調(diào)和溝通的作用。除了為政府提供政策建議，推動政府地方分權(quán)行動計劃的制訂以外，還負責監(jiān)督政府，幫助政府將相關(guān)決議和具體計劃、報告提交國會審議，為地方分權(quán)提供組織保障。

（二）特點

一是改革的主體是國會和政府。改革體現(xiàn)的是國家意志與地方政治的現(xiàn)實互動，遵循的是國家與地方政府之間的“補完性”原則，改革的結(jié)果通過相關(guān)法律的修改，體現(xiàn)的是國家治理的行為和意志。

二是地方分權(quán)中所提倡的“地區(qū)個性”“綜合性行政”以及“居民自治”等理念以及推動公共服務(wù)主體多樣化，強調(diào)公、民合作的政策形成機制等具有一定的時代意義，有利于形成適合地區(qū)需求、滿足居民愿望的綜合性政策和抉擇機制，具有一定的目的—手段合理性。

三是受立法權(quán)限以及國家財政體制改革滯后等的制約，地方政府發(fā)揮自主性的空間有限（地方分權(quán)改革推進委員會，2001）。

四是從生活者即地方居民的視角看，地方分權(quán)為居民參與行政決策提供了機會，但也帶來了不少問題，成熟的市民社會的形成還需要時間的檢驗。

五、對地方分權(quán)改革的評價

在日本，不僅政府內(nèi)部對地方分權(quán)改革有不同意見，社會上也有不少或支持或反對的聲音。

一種觀點認為，從世界發(fā)展史的角度看，沒有任何一個國家真正實現(xiàn)了地方分權(quán)，提倡地方分權(quán)和地方主權(quán)意味著削弱國家的權(quán)力和作用，是一個國家解體的標志，國家的發(fā)展趨勢一般是趨向于中央集權(quán)化，而不是相反（中川八洋，2010：158-162）。也有人認為，根據(jù)以往的經(jīng)驗，由中央主導(dǎo)的地方分權(quán)很難取得成功，像之前的地區(qū)活性化政策沒有取得成功一樣，在現(xiàn)有體制框架下推進地區(qū)再生也不可能成功（木下齊，2016）；經(jīng)濟學(xué)家島澤諭認為，在大城市整體增長下降、缺少回饋地方資本的情況下，地方再生是不可能的； 社會學(xué)者山下祐介認為，選擇+集中型的功利主義地方分權(quán)不會成功，其結(jié)果只能是對地方文化的侵略和破壞；政治學(xué)者城本勝認為，地方分權(quán)是政治家為達到自己的政治目的所采取的政治手段；財政專家長堀泉認為，地方政府缺少推動相關(guān)改革的預(yù)算，難以實現(xiàn)真正的分權(quán)自立。

對于安倍政權(quán)采取的以地區(qū)據(jù)點城市建設(shè)為主的“地方再生”計劃，有學(xué)者認為，如果還像以前那樣搞所謂的自上而下集中建設(shè)的話，那么那些地理條件不利的地區(qū)就會從政策中被排擠掉，就會發(fā)生與東京一極集中相似的地方版。

日本地方分權(quán)改革有識者會議也認為，地方自治、地方分權(quán)、居民自治在理念上是正確的，但真正實施起來，遠比想象的困難得多。地方分權(quán)的實踐剛剛起步，距離真正分權(quán)和自治還相差很遠。

當然，社會上也有不少支持地方分權(quán)的觀點。

有不少人認為，在全球化競爭日趨激烈，價值觀多樣化的社會，地方分權(quán)是正確的，各地最終必然找到適合本地區(qū)發(fā)展模式的出路。

同時，也有研究者認為，地方分權(quán)以后，地方政府比以往更加注重地區(qū)不同利益群體的多元化參與以及多主體間協(xié)作機制的建設(shè)。如有的地區(qū)在地方再生計劃、地區(qū)發(fā)展計劃等政策的制定過程中，積極吸納地方工商團體、金融機構(gòu)、大學(xué)、農(nóng)協(xié)等的參與和討論，聽取各方意見，最終形成了有利于地區(qū)發(fā)展、再生的優(yōu)質(zhì)提案，政策計劃的可行性和有效性程度大大提升等。

筆者認為，日本的地方分權(quán)改革是對國家行政、地方統(tǒng)治體制（權(quán)限）以及財稅制度等開展的結(jié)構(gòu)性改革，涉及國家整體治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整，是一個影響巨大的系統(tǒng)性工程。

從上述改革背景、宗旨上看，其主要目的是為了擴大地方的自主裁量權(quán)和責任體制，提倡地區(qū)的個性化競爭以及國民對地方政策的民主參與和監(jiān)督權(quán)限，目標設(shè)定有一定的合理性。從程序上看，又十分重視立法和規(guī)則的制定，并不斷將改革的內(nèi)容法制化、制度化、程序化。從意義上看，一方面是對傳統(tǒng)統(tǒng)治方式的改革，另一方面又是為了地方的可持續(xù)發(fā)展，因此有一定的政治和現(xiàn)實意義。

但正如本文中所提到的那樣，日本的地方分權(quán)是在日本國家資本主義發(fā)展面臨國內(nèi)外錯綜復(fù)雜的矛盾和對立的困境中提出的，是政治主導(dǎo)型的分權(quán)改革，因此，其局限性也是明顯的。如國家治理改革的政治意圖十分明顯，而地方政府的主體性和意圖難以得到充分體現(xiàn)。這也是日本地方分權(quán)改革進展緩慢，改革不徹底，很多措施落實頗費周折、效果不佳的重要原因之一。

如果將改革的目標定位為提高地方自主決策和居民參與水平、提高地方自我發(fā)展能力上，那么，地方分權(quán)、地區(qū)再生就有了其重要的政治和現(xiàn)實意義。它意味著日本國家治理方式正在發(fā)生著由“‘官’主導(dǎo)向‘民’自律轉(zhuǎn)變”的重要轉(zhuǎn)變。從這個意義上講，地方分權(quán)的成績以及所暴露出來的問題正是日本國家資本主義自我修正、自我轉(zhuǎn)型的表現(xiàn)，其效果如何，還需要歷史和現(xiàn)實的檢驗。

對于我國而言，日本地方分權(quán)、地區(qū)再生的意義在于為我們提供了一個國家治理方式轉(zhuǎn)變的極好案例，對我們處理好中央與地方的關(guān)系，調(diào)動雙方的積極性，實現(xiàn)地方經(jīng)濟的發(fā)展也有重要的啟示意義。