慈善事業(yè)發(fā)展困境與治理能力提升

高靜華

一、引言

2016年《中華人民共和國(guó)慈善法》（以下簡(jiǎn)稱《慈善法》）的出臺(tái)意味著我國(guó)慈善事業(yè)進(jìn)入了黃金時(shí)代，開(kāi)始從“傳統(tǒng)慈善”向“現(xiàn)代慈善”轉(zhuǎn)型。國(guó)家精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略賦予了慈善事業(yè)新的歷史使命，有利于激發(fā)大量慈善組織參與扶貧，同時(shí)催生一批新的慈善機(jī)構(gòu)。社會(huì)保障體系的完善、福利服務(wù)的增長(zhǎng)需要越來(lái)越多的社會(huì)力量介入，有利于促進(jìn)慈善部門的擴(kuò)張?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略也為慈善組織走出國(guó)門提供了契機(jī)?？梢哉f(shuō)，當(dāng)前，我國(guó)慈善事業(yè)迎來(lái)了難得的發(fā)展機(jī)遇，正處于中華人民共和國(guó)成立以來(lái)最好的歷史時(shí)期。

然而，《慈善法》頒布兩年有余，脫貧攻堅(jiān)決勝之際，福利服務(wù)急需社會(huì)力量參與之時(shí)，慈善捐贈(zèng)總額和慈善組織數(shù)量卻并未出現(xiàn)預(yù)期的爆發(fā)式的增長(zhǎng)。歸根結(jié)底，慈善事業(yè)還面臨一些發(fā)展困境，既包括政策體系不完善、行政能力不足的困境，也包括慈善組織自身治理機(jī)制不完善等困境，還包括慈善行業(yè)生態(tài)鏈尚未形成等困境?？傊?，想要發(fā)展現(xiàn)代慈善，有效發(fā)揮慈善在社會(huì)治理中的作用和功能，急需提升慈善領(lǐng)域的治理能力，實(shí)現(xiàn)慈善治理能力的現(xiàn)代化。

二、我國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境

我國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展面臨的困境可以從政府、捐贈(zèng)人、慈善組織和慈善行業(yè)四個(gè)主體層面展開(kāi)闡述。

（一）政府面臨的困境

1.權(quán)責(zé)不匹配難以滿足現(xiàn)實(shí)需要

《慈善法》賦予了民政部門慈善組織登記和認(rèn)定、受理公募資格、公開(kāi)慈善信息、對(duì)慈善活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查的重要職責(zé)，但并未增加相應(yīng)的人員編制和行政費(fèi)用。在此之前，很多民政人員如全國(guó)一線民政系統(tǒng)并未涉及此類業(yè)務(wù)（菅宇正，2012），受制于行政人員欠缺、業(yè)務(wù)不熟等因素，地方民政部門的行政服務(wù)能力已不能滿足慈善組織增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)需要。除此之外，民政部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)的管理分割也不利于相關(guān)工作的開(kāi)展。民政部主管慈善業(yè)務(wù)的部門是社會(huì)福利和慈善事業(yè)部門，但負(fù)責(zé)社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)登記管理業(yè)務(wù)的是社會(huì)組織管理部門，由此出現(xiàn)了地方層面不知應(yīng)由慈善事業(yè)負(fù)責(zé)部門還是社會(huì)組織業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)部門開(kāi)展相關(guān)工作的局面，這對(duì)人員的協(xié)調(diào)安排和上級(jí)部門對(duì)下級(jí)部門的監(jiān)督管理造成了一定障礙。

2.轉(zhuǎn)移公共服務(wù)的抓手單一

西方國(guó)家普遍建立了政社合作的伙伴關(guān)系，慈善組織成為了社會(huì)治理體系中不可或缺的主體之一，在提供社會(huì)服務(wù)中發(fā)揮了重要作用。然而，相較于巨大的公共服務(wù)需求，我國(guó)的慈善組織不僅數(shù)量較少，而且很多民間發(fā)起成立的慈善機(jī)構(gòu)尚處于幼年期，進(jìn)行服務(wù)遞送的能力不足以滿足政府和受益人的要求，由此出現(xiàn)政府在開(kāi)展公益創(chuàng)投和政府購(gòu)買服務(wù)時(shí)經(jīng)常面臨工作抓手單一的局面。比如，與社會(huì)救助領(lǐng)域目前的實(shí)際需求相比，各級(jí)民政部門和社區(qū)辦事大廳工作人員編制一直存在崗位設(shè)置不足、人員數(shù)量緊缺的情況，大部分地方的救助工作人員身兼數(shù)職，針對(duì)救助對(duì)象的調(diào)查和核定任務(wù)非常艱巨。在此情況下，地方民政部門希望通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)、借助慈善組織的力量承擔(dān)部分工作，使社會(huì)力量成為政府救助的好幫手。但真正能承擔(dān)此項(xiàng)服務(wù)的慈善組織非常缺乏，地方政府在社會(huì)救助工作中真正借助的主要是慈善會(huì)的力量，對(duì)基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)類型的慈善組織利用較少（高靜華，2018：30-32），這樣不僅延緩了慈善會(huì)的“去行政化”進(jìn)程，而且容易造成慈善會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤后，政府救助與慈善救助銜接更加困難。

（二） 捐贈(zèng)人面臨的困境

1.稅收優(yōu)惠的政策不夠明確

捐贈(zèng)人面臨的稅收優(yōu)惠困境主要表現(xiàn)在：一是《慈善法》中的有關(guān)規(guī)定落實(shí)不力，在扶貧濟(jì)困慈善活動(dòng)實(shí)行特殊的優(yōu)惠政策和慈善信托的稅收優(yōu)惠方面，仍然沒(méi)有具體政策出臺(tái)。二是個(gè)人捐贈(zèng)申請(qǐng)減免個(gè)人所得稅的途徑不夠便捷，很多愛(ài)心捐贈(zèng)人難以享受稅前抵扣。三是我國(guó)的捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)除了貨幣外，還包括實(shí)物、房屋、有價(jià)證券、股權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等有形和無(wú)形財(cái)產(chǎn)，理應(yīng)享受稅收優(yōu)惠，但目前還沒(méi)有相應(yīng)的政策出臺(tái)，極大地限制了公眾的行善選擇。四是關(guān)乎慈善事業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的遺產(chǎn)稅、贈(zèng)予稅還沒(méi)有提上日程，與美國(guó)等慈善發(fā)達(dá)國(guó)家的稅制安排相距甚遠(yuǎn)。

2.捐贈(zèng)人服務(wù)體系尚未建立

我國(guó)慈善行業(yè)發(fā)展還不成熟，當(dāng)前專門為捐贈(zèng)人提供決策咨詢、慈善組織推介、公益項(xiàng)目選擇的第三方咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量較少，還不能滿足高凈值人群、中產(chǎn)階層及普通捐贈(zèng)者等不同群體、不同層次、不同類型的捐贈(zèng)人的需求。此外，大部分具有官方背景的慈善組織主要靠領(lǐng)導(dǎo)人和創(chuàng)立者的權(quán)利資源及名人效應(yīng)籌集善款，面向普通公眾的籌款比例較低，因此對(duì)普通捐贈(zèng)人善款流向和績(jī)效評(píng)估的反饋不夠重視，并時(shí)常出現(xiàn)一些慈善組織違反捐贈(zèng)人意愿使用善款、泄露捐贈(zèng)人信息、對(duì)捐贈(zèng)人隱私權(quán)和知情權(quán)的保護(hù)不足的情況。

3.愛(ài)心欺詐時(shí)有發(fā)生

捐贈(zèng)人還面臨的另一大困境是，慈善信息真假難辨，愛(ài)心欺詐行為時(shí)有發(fā)生。新媒體技術(shù)是把雙刃劍，一方面使個(gè)人求助行善與慈善募捐變得更加便捷，另一方面也使公眾置身于海量的慈善救助信息中，各類慈善信息魚龍混雜、真假難辨，很容易出現(xiàn)愛(ài)心欺詐行為。個(gè)人網(wǎng)絡(luò)求助行為不屬于慈善募捐，其信息真實(shí)性由提供方負(fù)責(zé)，需要網(wǎng)民準(zhǔn)確識(shí)別后再行善，由于求助信息的真實(shí)性無(wú)法得到保障，網(wǎng)絡(luò)詐捐、騙捐事件層出不窮。2016年發(fā)生的“羅爾事件”就是通過(guò)微信打賞籌款的典型個(gè)人求助事件，不僅消費(fèi)了人們的愛(ài)心，對(duì)社會(huì)誠(chéng)信造成了沖擊，而且破壞了脆弱的慈善輿論生態(tài)。

（三）慈善組織面臨的困境

1.登記認(rèn)定依然困難

慈善組織的數(shù)量是衡量一個(gè)國(guó)家慈善事業(yè)發(fā)達(dá)程度的重要標(biāo)志?！洞壬品ā返某雠_(tái)不僅使慈善組織獲得了合法主體身份，而且降低了登記門檻，取消了業(yè)務(wù)主管單位，將申請(qǐng)登記部門下放到縣級(jí)民政部門。從政策的意圖看，將大大有利于民間非營(yíng)利組織獲得慈善組織資格，從而促進(jìn)慈善機(jī)構(gòu)數(shù)量的增長(zhǎng)。然而《慈善法》實(shí)施以來(lái)，無(wú)論是增量型慈善組織的登記還是存量慈善組織的認(rèn)定數(shù)量都極其有限。依據(jù)估算，我國(guó)未經(jīng)登記的非法人慈善團(tuán)體至少有幾百萬(wàn)個(gè)（朱恒順，2016：33-39）。但根據(jù)民政部的全國(guó)慈善信息平臺(tái)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2018年4月26日，共有4025條慈善組織數(shù)據(jù)，其中具有公開(kāi)募捐資格的慈善組織數(shù)據(jù)共有1069條。根據(jù)中國(guó)社會(huì)組織網(wǎng)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2018年4月26日，民政部登記社會(huì)組織共2306個(gè)，被認(rèn)定為慈善組織的數(shù)量?jī)H129家。地方層面，以慈善事業(yè)比較發(fā)達(dá)的廣東省為例，廣東社會(huì)組織信息網(wǎng)的數(shù)據(jù)顯示，截至2018年3月，廣東省的社會(huì)組織總量為64758家，登記和認(rèn)定為慈善組織的數(shù)量?jī)H為233家?？梢?jiàn)，不論是中央層面還是地方層面，獲得慈善組織資格的社會(huì)組織數(shù)量都非常之少。慈善組織的認(rèn)定是獲得公募權(quán)、享有稅收優(yōu)惠、承接政府購(gòu)買服務(wù)的基礎(chǔ)，當(dāng)前慈善組織認(rèn)定存在政策落地滯后、自由裁量權(quán)較大、行政許可與行政確認(rèn)認(rèn)知模糊、申請(qǐng)機(jī)構(gòu)權(quán)益保障缺失以及制度激勵(lì)不足等問(wèn)題（俞祖成，2017：107-114）。目前，且尚有很多縣級(jí)民政部門未開(kāi)展慈善組織登記認(rèn)定等相關(guān)工作，這無(wú)疑構(gòu)成了慈善事業(yè)發(fā)展的一大困境。

2.內(nèi)部治理機(jī)制乏力

運(yùn)行機(jī)制和治理結(jié)構(gòu)關(guān)乎慈善組織的公信力和服務(wù)能力，是一個(gè)機(jī)構(gòu)健康可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，也是慈善組織在社會(huì)治理體系中有效發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。我國(guó)的慈善組織主要采取基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體三種組織形式，不同類型、不同規(guī)模、不同利益主體的組織需要采取不同的治理結(jié)構(gòu)。但由于對(duì)慈善組織的分類規(guī)制思路仍不清晰，相應(yīng)的內(nèi)部治理體系還不完善，慈善機(jī)構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)是應(yīng)該采用公司治理模式還是慈善組織自身的治理模式依然不夠清晰。普遍的觀點(diǎn)是把公司治理理論應(yīng)用到慈善組織治理中，然而簡(jiǎn)單的移植并不適用于慈善組織。就具體的慈善組織而言，大部分慈善會(huì)和有官方背景的基金會(huì)，其機(jī)構(gòu)設(shè)置雖然包括了會(huì)員大會(huì)、理事會(huì)、常務(wù)理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，但很多機(jī)構(gòu)在實(shí)際運(yùn)行中不僅出現(xiàn)“理事不理事”“監(jiān)事不監(jiān)督”“董事不懂事”的情況，還出現(xiàn)了業(yè)務(wù)主管部門對(duì)慈善組織具體業(yè)務(wù)進(jìn)行干涉、制止等情形，有時(shí)業(yè)務(wù)主管部門在重大決策中的作用甚至超越了理事會(huì)，嚴(yán)重削弱了理事會(huì)的嚴(yán)肅性與合法性，導(dǎo)致治理結(jié)構(gòu)徒有其名。而民間發(fā)起成立的基金會(huì)和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)因?yàn)榱α咳跣?，有的?nèi)部治理結(jié)構(gòu)還不健全，而且受到與享有公募資格的慈善組織相同的監(jiān)督，理事會(huì)的作用也大打折扣。

（四）慈善行業(yè)面臨的困境

1.行業(yè)生態(tài)鏈尚未形成

我國(guó)的公益慈善事業(yè)近幾年發(fā)展迅速，已經(jīng)初具規(guī)模和影響力。但與慈善發(fā)達(dá)國(guó)家相比，作為與政府、企業(yè)相對(duì)應(yīng)的獨(dú)立的第三部門還很遙遠(yuǎn)，慈善行業(yè)的生態(tài)鏈尚未形成。表現(xiàn)在：不同類型慈善組織的依存關(guān)系沒(méi)有建立，合作服務(wù)能力比較欠缺。健康的慈善生態(tài)應(yīng)是資源支持型組織（基金會(huì)）與服務(wù)提供型組織（社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)）、大組織與小組織、上游組織與下游組織之間的相互合作。在我國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展的特殊階段，恰恰是資源類組織的大型基金會(huì)創(chuàng)造了知名的公益品牌項(xiàng)目，現(xiàn)在也依然同時(shí)扮演籌款和運(yùn)行項(xiàng)目的角色，所以，資源類組織面臨轉(zhuǎn)型，需在搶占資源與面向服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行資助中平衡選擇。而服務(wù)類組織普遍規(guī)模較小，難以與資源類組織的項(xiàng)目相抗衡，同質(zhì)性服務(wù)扎堆，不能滿足受助人的多元需求，造成慈善失靈；有時(shí)為了資源和人才惡性競(jìng)爭(zhēng)，不能抱團(tuán)合作（王名，2016：40-44）。此外，行業(yè)性組織發(fā)展緩慢。在發(fā)達(dá)國(guó)家，慈善領(lǐng)域經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期發(fā)展，逐漸形成了獨(dú)立的第三方籌款機(jī)構(gòu)、評(píng)估機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)、服務(wù)聯(lián)盟等行業(yè)性組織。而我國(guó)現(xiàn)階段的慈善領(lǐng)域，還沒(méi)有專門的慈善籌款型組織，基本靠慈善組織的工作人員負(fù)責(zé)籌款；有些領(lǐng)域自發(fā)成立的服務(wù)聯(lián)盟（如養(yǎng)老服務(wù)和兒童福利聯(lián)盟）缺乏影響力；全國(guó)性的行業(yè)組織自身面臨發(fā)展困境，還不能有效發(fā)揮促進(jìn)行業(yè)自律的作用；地方成立的支持類組織比較少。第三方治理在整個(gè)慈善治理體系中基本是缺位的。

2.行業(yè)認(rèn)可度亟待提升

公益慈善領(lǐng)域作為一個(gè)創(chuàng)造巨大社會(huì)價(jià)值的行業(yè)，是一種現(xiàn)代的、時(shí)尚的生活方式，需要每個(gè)人主動(dòng)參與，更需要理解和包容的慈善文化環(huán)境。但在慈善領(lǐng)域，出現(xiàn)了坐而論道者多于實(shí)際行動(dòng)者，批評(píng)譴責(zé)者多是平時(shí)不關(guān)心支持慈善者，以公益慈善為職業(yè)的人是少數(shù)，并常常得不到理解和支持，整個(gè)行業(yè)的社會(huì)認(rèn)可度較低。表現(xiàn)在：薪酬待遇水平與工作要求不相適應(yīng)，較低的薪資難以吸引高素質(zhì)的人才，不能滿足慈善事業(yè)健康、快速發(fā)展的需要。各類專業(yè)人才普遍欠缺，職業(yè)經(jīng)理人（秘書長(zhǎng)）、專業(yè)管理人才（項(xiàng)目管理者）、專業(yè)籌款人才（籌款師）和服務(wù)技術(shù)人員（社會(huì)工作者）都比較缺乏，出現(xiàn)了百萬(wàn)年薪難尋秘書長(zhǎng)的尷尬情形，一些知名的民間慈善組織在發(fā)起時(shí)有強(qiáng)烈的名人帶動(dòng)效應(yīng)，面臨創(chuàng)立者退休后難尋接班人的困擾。另外，慈善行業(yè)的職稱評(píng)價(jià)體系尚未建立，人才流動(dòng)空間較小。在慈善部門就業(yè)的人擇業(yè)機(jī)會(huì)較少，往往被認(rèn)為是能力欠缺的人選擇的就業(yè)領(lǐng)域，不僅很難向政府和企業(yè)進(jìn)行跨部門流動(dòng)，而且在行業(yè)內(nèi)部也很難進(jìn)行橫向流動(dòng)。

三、慈善治理體系框架與路徑

（一）慈善治理體系框架

慈善治理包括慈善政策治理、慈善行業(yè)治理和慈善組織治理。慈善治理既是善治的有機(jī)組成部分，又是善治的基礎(chǔ)和前提，缺少了慈善治理，很難實(shí)現(xiàn)善治；只有提升了慈善領(lǐng)域的治理能力，才有可能實(shí)現(xiàn)善治。慈善治理體系包括內(nèi)部治理和外部治理兩個(gè)層面，內(nèi)部治理是基石，外部治理是條件。慈善組織是慈善事業(yè)發(fā)展的載體，是實(shí)現(xiàn)捐贈(zèng)人意愿、受益人需求的中介，是整個(gè)慈善行業(yè)良性運(yùn)行與健康發(fā)展的基石。只有慈善組織“修煉好了內(nèi)功”，才有可能在善治中有所作為。內(nèi)部治理至少涵蓋以下內(nèi)容：一是完善治理結(jié)構(gòu)，如設(shè)置會(huì)員代表大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、專家委員會(huì)等。二是建立各項(xiàng)規(guī)章制度，如信息公開(kāi)制度、財(cái)務(wù)管理制度、項(xiàng)目管理制度、人力資源管理制度等。三是強(qiáng)化信息公開(kāi)，提升社會(huì)公信力。四是提高專業(yè)服務(wù)水平，靠服務(wù)效益贏得公眾支持。

圖1：慈善治理體系框架圖

外部治理主要是指政府、行業(yè)組織、社會(huì)力量在慈善治理中的作用。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，政府始終是慈善事業(yè)最有力的支持者，也是慈善部門擴(kuò)張與萎縮的最大影響者。政府在慈善治理中的角色體現(xiàn)在完善法律法規(guī)政策與提升行政服務(wù)能力兩個(gè)方面，其治理機(jī)制主要是通過(guò)制定促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的政策和措施，為慈善活動(dòng)提供指導(dǎo)和幫助，同時(shí)依法履行職責(zé)，對(duì)慈善活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，對(duì)慈善行業(yè)組織進(jìn)行指導(dǎo)，做到規(guī)范與促進(jìn)、監(jiān)督與服務(wù)并重。行業(yè)組織既是政府的幫手，又是慈善組織的代言人，扮演著中介、協(xié)調(diào)的角色。沒(méi)有行業(yè)組織的規(guī)范引導(dǎo)，整個(gè)慈善領(lǐng)域的生態(tài)鏈就不可能形成，慈善亂象就不可能避免。行業(yè)治理是政府治理與慈善組織治理的中間環(huán)節(jié)，屬于慈善事業(yè)本身內(nèi)生的治理機(jī)制。美國(guó)的慈善事業(yè)之所以有序運(yùn)行，除了完善的政策法規(guī)，還依賴于基金會(huì)理事會(huì)（Council on Foundations）、基金會(huì)中心（Foundation Center）、慈善組織聯(lián)合勸募會(huì)（United Way）、慈善導(dǎo)航（Charity Navigator）等行業(yè)組織的作用?，F(xiàn)代慈善以社會(huì)成員的善愛(ài)之心為道德基礎(chǔ)，以其普遍參與為發(fā)展基礎(chǔ)（鄭功成，2010：6-12），因此，社會(huì)力量是慈善事業(yè)多元參與、多中心協(xié)同治理、合作治理和走向善治的重要主體之一，構(gòu)成了慈善治理體系不可或缺的組成部分，維護(hù)著慈善事業(yè)的民間本色。社會(huì)的治理主要是通過(guò)弘揚(yáng)慈善文化，激發(fā)社會(huì)參與，發(fā)揮媒體與公眾在傳播慈善理念、創(chuàng)新現(xiàn)代慈善模式、理性監(jiān)督慈善事業(yè)中的積極作用。

（二）提升慈善治理能力的路徑

1.慈善組織治理：提升公信力+增強(qiáng)服務(wù)能力

時(shí)代背景、慈善意識(shí)、慈善法制是發(fā)展慈善事業(yè)的外部環(huán)境條件，而慈善組織與運(yùn)行機(jī)制則是起決定作用的因素（鄭功成，2007：62-67）。慈善事業(yè)的健康快速發(fā)展迫切需要慈善組織苦練內(nèi)功，“提升公信力+增強(qiáng)服務(wù)能力”既是慈善機(jī)構(gòu)的生存之本，也是慈善組織治理的兩大目標(biāo)。其發(fā)展方向：一要向基金會(huì)治理方向發(fā)展。現(xiàn)代慈善以大基金會(huì)的出現(xiàn)為標(biāo)志，基金會(huì)是內(nèi)部治理最完善的一種慈善組織類型，未來(lái)慈善組織的內(nèi)部治理應(yīng)向基金會(huì)治理方向發(fā)展。需要明確的是，基金會(huì)有公司基金會(huì)、家族基金會(huì)、社區(qū)基金會(huì)、運(yùn)作性基金會(huì)等多種類型，由于每種類型的基金會(huì)的資金來(lái)源、公益目標(biāo)不同，需要建立相適應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)。比如公司基金會(huì)與家族基金會(huì)，由于資金來(lái)源于個(gè)人或企業(yè)，董事會(huì)中通常包括捐款人和他的家人或極少數(shù)親密的朋友。同樣是具有決策權(quán)力的董事會(huì)，公司基金會(huì)的董事人數(shù)一般會(huì)超過(guò)家族基金會(huì)。而社區(qū)基金會(huì)的資金來(lái)源是本社區(qū)居民集資，往往需要建立管理委員會(huì)行使資金決定權(quán)利。我國(guó)的基金會(huì)也應(yīng)當(dāng)按照不同類型逐步完善治理結(jié)構(gòu)，同時(shí)進(jìn)一步強(qiáng)化落實(shí)理事會(huì)的職責(zé)。需要強(qiáng)調(diào)的是，慈善會(huì)是各個(gè)地方最重要的慈善機(jī)構(gòu)，官方背景為其生存發(fā)展帶來(lái)了資源優(yōu)勢(shì)，但也影響了其治理能力的現(xiàn)代化。在新媒體技術(shù)的推動(dòng)下，民間公益異軍突起，慈善會(huì)系統(tǒng)需要盡快完成“去行政化”改革，早日向社區(qū)基金會(huì)轉(zhuǎn)型，不斷提升公信力，才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。二要增強(qiáng)服務(wù)能力?！洞壬品ā穼⒎鲐殱?jì)困列為慈善活動(dòng)之首，并專設(shè)“慈善服務(wù)”一章，為慈善組織參與扶貧和福利服務(wù)提供了良好的政策環(huán)境。但是，當(dāng)前中國(guó)慈善組織在精準(zhǔn)扶貧中的作用沒(méi)有得到有效發(fā)揮，表現(xiàn)在參與扶貧的慈善組織數(shù)量少、能力不足，多是“短暫式”“運(yùn)動(dòng)式”扶貧，缺乏有針對(duì)性、滿足當(dāng)?shù)匦枨蟮?、可持續(xù)的扶貧模式。在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，尤其是民生保障方面，仍然是重物質(zhì)保障，輕服務(wù)保障，慈善組織提供專業(yè)服務(wù)的價(jià)值和承接政府職能方面的潛能沒(méi)有充分體現(xiàn)，迫切需要增強(qiáng)服務(wù)遞送能力，搭上精準(zhǔn)扶貧的便車，促進(jìn)慈善部門大發(fā)展，并作為福利多元主體之一，為福利善治貢獻(xiàn)力量。

2.政府治理：完善慈善政策+為行政機(jī)構(gòu)賦能

當(dāng)前及今后一段時(shí)期，完善慈善政策與提升行政能力仍然是政府在慈善治理體系中最重要的兩項(xiàng)責(zé)任。政策治理方面，《慈善法》實(shí)施后，有關(guān)部門出臺(tái)了多部相配套的規(guī)范性文件，但慈善政策還存在一些漏洞與不足，需要?jiǎng)?chuàng)造更加完備的政策環(huán)境來(lái)落實(shí)法律精神。一是要加快社會(huì)組織三大條例的修訂，與《慈善法》相銜接。國(guó)務(wù)院2016年和2017年的立法工作計(jì)劃都將三大條例的修訂列入了“全面深化改革急需的項(xiàng)目”，需要進(jìn)一步加快政策修訂的步伐，給慈善組織以穩(wěn)定預(yù)期。二是要明確具體政策，落實(shí)扶貧濟(jì)困慈善活動(dòng)的特殊優(yōu)惠政策、備案慈善信托的稅收優(yōu)惠，以及房屋、有價(jià)證券、股權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等新型捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的稅收優(yōu)惠政策。三是要對(duì)慈善財(cái)產(chǎn)的性質(zhì)、資產(chǎn)的保值增值、慈善組織的投資運(yùn)營(yíng)制定更加清晰的制度，提升慈善行業(yè)的資產(chǎn)管理水平。四是要推動(dòng)對(duì)近些年來(lái)逐漸流行起來(lái)的社會(huì)企業(yè)、社會(huì)影響力投資、社會(huì)影響力債券、公益金融等與慈善領(lǐng)域相關(guān)的新現(xiàn)象加以研究，加快公益與市場(chǎng)跨界融合的制度供給。

行政服務(wù)能力方面，要根據(jù)新時(shí)代慈善事業(yè)的發(fā)展需要，適時(shí)充實(shí)或擴(kuò)展工作內(nèi)容，提升慈善組織在國(guó)家治理體系中的地位。當(dāng)務(wù)之急是要按照《慈善法》賦予民政部門的權(quán)責(zé)進(jìn)行賦能，增加人員編制和經(jīng)費(fèi)預(yù)算，使主管部門的權(quán)責(zé)相匹配。民政部門也要優(yōu)化內(nèi)部機(jī)構(gòu)的職責(zé)，將慈善事業(yè)的業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)部門與社會(huì)組織的業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)部門進(jìn)行整合。還要提升基層民政工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作能力，加快慈善組織登記認(rèn)定，為其申請(qǐng)募捐資格、享受稅收優(yōu)惠和獲得政府資助提供合法身份，同時(shí)對(duì)偽善者及違規(guī)違法者嚴(yán)格處置。

3.行業(yè)治理：加強(qiáng)行業(yè)自律+形成行業(yè)生態(tài)鏈

行業(yè)組織兼顧“協(xié)助政府”和“服務(wù)會(huì)員”的雙重角色，應(yīng)在慈善治理中發(fā)揮重要作用。目前，我國(guó)慈善領(lǐng)域的行業(yè)性組織較少，全國(guó)性和省級(jí)的行業(yè)組織是在政府部門的主導(dǎo)下成立的，依附性較強(qiáng)、受牽制較多，其角色定位和職能分工不夠明確，影響了慈善治理的水平。行業(yè)組織應(yīng)緊緊圍繞加強(qiáng)行業(yè)自律和形成行業(yè)生態(tài)鏈這兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，發(fā)揮好自律、服務(wù)、維權(quán)、協(xié)調(diào)、溝通的作用。促進(jìn)行業(yè)自律，一要加強(qiáng)慈善領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，推動(dòng)民政部門成立全國(guó)慈善標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)，制定和實(shí)施各類行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，與法規(guī)政策相配套。引進(jìn)慈善與非營(yíng)利領(lǐng)域的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)慈善標(biāo)準(zhǔn)化與國(guó)際接軌；并擬定涵蓋組織治理、財(cái)務(wù)透明、慈善服務(wù)、資格認(rèn)證、慈善從業(yè)人員守則等的團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)行業(yè)公開(kāi)透明和規(guī)范有序。二要建立行業(yè)投訴調(diào)查機(jī)制，受理公眾投訴舉報(bào)，對(duì)熱點(diǎn)慈善事件開(kāi)展獨(dú)立調(diào)查，發(fā)出專業(yè)理性的聲音，維護(hù)行業(yè)聲譽(yù)。三要成立一些專業(yè)的評(píng)估型組織，對(duì)慈善組織和慈善項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)及獎(jiǎng)懲，發(fā)揮獨(dú)立的第三方在促進(jìn)行業(yè)公信力建設(shè)中的作用。另外，為了構(gòu)建健康的慈善生態(tài)系統(tǒng)，行業(yè)組織應(yīng)推動(dòng)一些有實(shí)力的老牌基金會(huì)和慈善會(huì)向資助型基金會(huì)轉(zhuǎn)型，強(qiáng)化基金會(huì)與社會(huì)服務(wù)組織的依存關(guān)系，實(shí)現(xiàn)二者的良性互動(dòng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和共同成長(zhǎng)。還要盡快建立慈善從業(yè)者的資格準(zhǔn)入、職稱評(píng)定、薪酬管理規(guī)范，加大公益慈善人才培養(yǎng)力度，提升慈善從業(yè)者的專業(yè)化水平，提升整個(gè)慈善行業(yè)的社會(huì)認(rèn)可度與競(jìng)爭(zhēng)力，吸引更多優(yōu)秀人才投身慈善事業(yè)。

4.社會(huì)治理：積極參與+理性監(jiān)督

社會(huì)治理是多中心慈善治理范式的重要組成部分，扮演著“積極參與”和“理性監(jiān)督”的角色。新媒體技術(shù)的發(fā)展使媒體和公眾參與慈善監(jiān)督變得更加便捷，近些年來(lái)爆出的慈善丑聞客觀上促進(jìn)了公益慈善的公開(kāi)透明，倒逼了有官方背景的慈善組織進(jìn)行變革。微博、微信等新媒體傳播速度快、傳播范圍廣，容易造成信息爆炸，產(chǎn)生強(qiáng)大的破壞作用，也使慈善輿論生態(tài)更加脆弱。媒體和公眾參與慈善治理應(yīng)把握兩項(xiàng)原則：一是理性監(jiān)督。媒體作為社會(huì)公器，肩負(fù)著慈善教育的責(zé)任，媒體報(bào)道應(yīng)加大對(duì)傳播源的審核，加強(qiáng)對(duì)慈善社會(huì)輿論的理性引導(dǎo)，善于設(shè)置積極的、有意義的慈善話題，鼓勵(lì)支持慈善事業(yè)的發(fā)展（高靜華，2018：154-160）。二是把握慈善透明的邊界和底線。慈善信息公開(kāi)是有邊界的，公益慈善組織的信息披露對(duì)象包括政府、大額捐贈(zèng)人、小額捐贈(zèng)者、受益者、媒體、公眾等，在向不同對(duì)象披露信息時(shí)，需要把握不同的邊界，掌握不同的度。信息公開(kāi)要尊重捐贈(zèng)人的意愿、保護(hù)受助人的隱私，這是慈善透明的底線要求。不同規(guī)模的組織需要考慮透明的成本，當(dāng)信息披露達(dá)到一定程度后，內(nèi)容越詳細(xì)，來(lái)自公眾的質(zhì)詢會(huì)越多，將會(huì)加大公益組織的負(fù)擔(dān)。另外，涉及一些組織核心競(jìng)爭(zhēng)力的信息，也不宜對(duì)外披露。因此，媒體和公眾在參與慈善治理時(shí)，應(yīng)理解和把握好這些邊界和底線，做理性公民（鄭功成，2016：41-43）。

四、結(jié)論

現(xiàn)代慈善是國(guó)家治理體系的重要內(nèi)容。在“傳統(tǒng)慈善”向“現(xiàn)代慈善”轉(zhuǎn)型期，消除慈善發(fā)展困境，強(qiáng)化其在國(guó)家治理中的功能，需要提升慈善領(lǐng)域的治理能力，建立多元主體的共同參與機(jī)制和多中心協(xié)同的合作治理機(jī)制，明確政府、慈善組織、行業(yè)組織、媒體、公眾的治理責(zé)任，實(shí)現(xiàn)各主體間的合理分工、協(xié)調(diào)互動(dòng)與互相監(jiān)督。其中，內(nèi)部治理是基石，外部治理是條件。慈善組織需要苦練內(nèi)功，完善內(nèi)部治理機(jī)制，向基金會(huì)治理方向發(fā)展，并根據(jù)資金來(lái)源、公益目標(biāo)的不同，建立相適應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)；同時(shí)增強(qiáng)服務(wù)遞送能力，彰顯慈善組織在精準(zhǔn)扶貧和提供各類福利與救助服務(wù)中的專業(yè)性。政府需要不斷完善和落實(shí)三大條例修訂、慈善組織認(rèn)定登記和相關(guān)稅收優(yōu)惠政策，創(chuàng)造更加完備的政策環(huán)境來(lái)落實(shí)《慈善法》的精神，并根據(jù)新時(shí)代慈善事業(yè)的發(fā)展需要，適時(shí)充實(shí)或擴(kuò)展工作內(nèi)容。民政部門要根據(jù)權(quán)責(zé)進(jìn)行賦能，增加人員編制和經(jīng)費(fèi)預(yù)算，使主管部門的權(quán)責(zé)相匹配。行業(yè)組織作為慈善事業(yè)內(nèi)生的治理機(jī)制，應(yīng)緊緊圍繞加強(qiáng)行業(yè)自律和形成行業(yè)生態(tài)鏈這兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，發(fā)揮好自律、服務(wù)、維權(quán)、協(xié)調(diào)、溝通的作用，改變慈善治理中行業(yè)組織缺失的局面。媒體和公眾作為不可或缺的社會(huì)治理主體，應(yīng)扮演好“積極參與”和“理性監(jiān)督”的角色，為慈善事業(yè)發(fā)展貢獻(xiàn)建設(shè)性力量。